競爭性選舉與負(fù)責(zé)制政府：一種“脆弱”的因果關(guān)系*
——選民、利益集團(tuán)與代表理性互動(dòng)視角下的分析

西方社會(huì)和學(xué)界普遍認(rèn)為競爭性選舉制能夠保證政府充分地對選民負(fù)責(zé)，選舉政府能夠滿足選民的偏好，“將選民的利益放在心中”。這種觀念被稱作是民主的“佚名理論”(folk theory)。[注]Achen C., Bartels L.，Democracy for Realists: Why Elections do not Produce Responsive Government，Princeton University Press,2016，p.1.其背后潛在的推導(dǎo)邏輯是，掌握決策權(quán)的代表與總統(tǒng)是通過選民選舉產(chǎn)生的，他們自然會(huì)關(guān)心選民的利益、選民的訴求，對選民負(fù)責(zé)，否則他們就會(huì)在下次選舉中失去選民的支持，無法取得連任。[注]Franklin M., Soroka S.and Wlezien C.,“Election”,in Bovens M., Goodin R. and Schillemans T.(eds.),Oxford Handbook of Public Accountability,Oxford University Press,2013,p.389.持有這種觀念的人通常還會(huì)認(rèn)為，相比之下，非經(jīng)競爭性選舉上臺(tái)的政府就會(huì)缺乏對人民負(fù)責(zé)的動(dòng)機(jī)。[注]廣義的政府既包括以總統(tǒng)為首的行政機(jī)關(guān)，也包括由代表構(gòu)成的立法機(jī)關(guān)。選舉能否使得代表或者總統(tǒng)對人民負(fù)責(zé)遵循著大致相同的邏輯，所以為了敘述的方便，本文僅以“代表”來指稱“政府”。但文章里的經(jīng)驗(yàn)驗(yàn)證仍然涉及到關(guān)于總統(tǒng)的數(shù)據(jù)。福山甚至認(rèn)為競爭性選舉是現(xiàn)代社會(huì)實(shí)現(xiàn)負(fù)責(zé)制政府(accountable government)的唯一有效的方式。[注][美]弗朗西斯·福山：《政治秩序的起源：從前人類時(shí)代到法國大革命》，毛俊杰譯，廣西師范大學(xué)出版社，2012年，第315-316頁。需要指出的是，福山所說的“負(fù)責(zé)制政府”不同于通常所說的“責(zé)任政府”，前者的主要含義是包括立法、行政機(jī)關(guān)在內(nèi)的決策部門對民眾負(fù)責(zé)。后者則主要是指狹義的政府，即行政機(jī)關(guān)對立法機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)。這實(shí)際上就是認(rèn)為在“競爭性選舉”與“負(fù)責(zé)制政府”之間存在著很強(qiáng)的因果關(guān)系。受西方理論的影響，國內(nèi)有一部分人也對上述觀念及其推論深信不疑，這種信念使得他們認(rèn)為中國特色社會(huì)主義對負(fù)責(zé)制政府的實(shí)現(xiàn)形式的探索是沒有必要的，最終還是要走向西式民主。這樣的觀念不利于確立中國特色社會(huì)主義的制度自信，不利于新時(shí)代中國特色社會(huì)主義的制度創(chuàng)新。

事實(shí)上，上述信念并沒有充分的根據(jù)，因?yàn)檫@種因果關(guān)系賴以成立的許多條件都是很難滿足的。選民能夠有效地監(jiān)督代表是“選舉使得政府對選民負(fù)責(zé)”能夠成立的一個(gè)重要條件，而這一條件是難以滿足的。在西式民主的制度條件下，規(guī)模龐大的選民群體在監(jiān)督代表時(shí)面臨著難以克服的“集體行動(dòng)困境”，這使得選民選擇對代表的決策行為保持“無知”才是合乎理性的。當(dāng)選民普遍處于這種“理性無知”(rational ignorance)的狀態(tài)時(shí)，代表不回應(yīng)選民的訴求就不一定會(huì)遭到選民的懲罰，而回應(yīng)也不一定就不被懲罰，選民就難以對代表形成有效的監(jiān)督，選舉也就不足以讓理性的代表有足夠的動(dòng)機(jī)對選民負(fù)責(zé)。

“選舉使得政府對選民負(fù)責(zé)”能夠成立的另一個(gè)重要條件是在代表候選人與利益集團(tuán)之間不存在“私下交易”，因?yàn)檫@種交易的存在意味著當(dāng)選代表在很多決策中會(huì)對利益集團(tuán)負(fù)責(zé)，而忽視選民的利益。然而這個(gè)條件同樣是難以滿足的。要避免這種交易就要求代表候選人與利益集團(tuán)從交易中獲得的收益小于他們所投入的成本。但由于選民群體在選舉代表時(shí)也面臨著集體行動(dòng)的困境，而選民個(gè)體在確定代表的過程中起決定性作用的概率又非常小，這些都會(huì)使得多數(shù)選民理性地選擇對代表候選人的競選信息保持無知。這種理性無知與選民對于代表決策行為的理性無知一起，又會(huì)使利益集團(tuán)投入的資源能夠有效地幫助代表候選人當(dāng)選，也會(huì)導(dǎo)致代表候選人與利益集團(tuán)的“交易”被選民發(fā)現(xiàn)并遭到懲罰的可能性下降，這就使得交易的收益普遍地大于成本。于是，代表候選人在許多決策中與利益集團(tuán)達(dá)成交易就是合乎理性的，對利益集團(tuán)負(fù)責(zé)是理性的選擇。

本文通過對以上兩點(diǎn)的詳細(xì)分析試圖說明，在現(xiàn)實(shí)的制度運(yùn)行中，選民、利益集團(tuán)與代表之間的理性互動(dòng)將導(dǎo)致“選舉使得代表充分地對選民負(fù)責(zé)”的條件很難滿足，從而使得這個(gè)結(jié)論也很難成立。在“競爭性選舉”與“責(zé)任制政府”之間的因果關(guān)系并不像初看起來那么強(qiáng)，而是非常脆弱的。

一、選民難以有效地監(jiān)督代表

在競爭性選舉制下，要想讓代表對選民負(fù)責(zé)，選民必須能夠有效地監(jiān)督代表。[注]Guerrero A.，“Against Elections: The Lottocratic Alternative”，Philosophy & Public Affairs, 2014,42(3): 136-139.所謂有效監(jiān)督是指，選民能夠清楚地知道代表有沒有在決策中回應(yīng)他們的訴求，一旦選民發(fā)現(xiàn)代表沒有充分回應(yīng)他們的訴求，就會(huì)在下次選舉中以讓代表下臺(tái)的方式來懲罰他?？梢?，有效監(jiān)督的一個(gè)關(guān)鍵是選民要充分地掌握關(guān)于代表決策行為的信息。如果選民對代表做了哪些決策或者這些決策是否回應(yīng)了他們的訴求并不知情，則即使代表沒有回應(yīng)選民的訴求也不一定會(huì)遭到選民的懲罰，監(jiān)督就會(huì)失效。這樣，選舉就無法保證代表充分地對選民負(fù)責(zé)。[注]對于那些已達(dá)到連任限制的代表而言，“改選”懲罰是不成立的。限于篇幅，這類代表并不在本文的討論范圍之內(nèi)。

事實(shí)上，在大規(guī)模社會(huì)中，由于選民普遍處于“理性無知”的狀態(tài)，[注]“理性無知”這個(gè)術(shù)語發(fā)端于唐斯，但是由戈登·圖洛克首次明確提出的，參見[美]布萊恩·卡普蘭：《理性選民的神話：為何民主制度選擇不良政策》，劉艷紅譯，上海人民出版社，2016年，第113頁。有效監(jiān)督是很難實(shí)現(xiàn)的。奧爾森曾指出，“由于單個(gè)人投票改變選舉結(jié)果的可能性非常之小，因此，一個(gè)普通的公民，不管他是物理學(xué)家還是出租車司機(jī)，通常對公共事務(wù)存在理性上的無知現(xiàn)象。”[注][美]曼瑟爾·奧爾森：《權(quán)力與繁榮》，蘇長和、嵇飛譯，上海世紀(jì)出版社，2014年，第74頁。根據(jù)他的集體行動(dòng)理論，這其實(shí)可以被理解成“集體行動(dòng)困境”的一種體現(xiàn)。有效監(jiān)督的實(shí)現(xiàn)會(huì)使所有的選民受益，因而是一種“集體利益”，具有公共物品的性質(zhì)。這種集體利益需要選民投入大量的時(shí)間與精力成本才有可能實(shí)現(xiàn)。比如選民既要去了解代表做了哪些事情，還要具備相關(guān)的知識(shí)以評價(jià)代表所做工作的好壞。如果選民不掌握相關(guān)的經(jīng)濟(jì)學(xué)知識(shí)，就無法推斷出當(dāng)前糟糕的經(jīng)濟(jì)狀況是源自本屆政府的政策、上一屆政府的政策，還是源自獨(dú)立于任何政府行動(dòng)的其他因素。這樣選民就無法準(zhǔn)確地對真正不稱職的代表施以懲罰。[注]Somin I.，“When Ignorance Isn’t Bliss: How Political Ignorance Threatens Democracy”，Policy Analysis,2004,(525): 12-13.并且，選民還要在代表未能回應(yīng)他們的訴求時(shí)與其他選民協(xié)調(diào)一致行動(dòng)，從而達(dá)成以改選來“威懾”或是懲罰代表的目的。對于有大量的個(gè)人工作和生活瑣事需要處理的單個(gè)選民而言，“有效監(jiān)督”的成本是一項(xiàng)不小的負(fù)擔(dān)。同時(shí)，由于選民數(shù)量眾多，單個(gè)選民是否進(jìn)行這種投入并不會(huì)對有效監(jiān)督的實(shí)現(xiàn)以及他本人能夠從中得到的好處產(chǎn)生明顯的影響，這種投入的收益很小。此時(shí)單個(gè)選民就會(huì)缺少“親自”去監(jiān)督代表的動(dòng)機(jī)，而是更有可能選擇搭其他選民的“便車”，即自己不去了解相關(guān)信息與知識(shí)，而是“坐享”其他選民監(jiān)督代表所帶來的好處。這對單個(gè)選民而言是一種理性的選擇，因而一般情況下，絕大多數(shù)的選民都會(huì)做出這樣的選擇。如果選民確實(shí)都做出了這樣的選擇，他們對于代表的所作所為就會(huì)普遍處于一種無知的狀態(tài)，對代表的監(jiān)督就很有可能會(huì)失效。這就是選民在監(jiān)督代表時(shí)所面臨的“集體行動(dòng)困境”。[注]參見奧爾森對“集體行動(dòng)困境”的一般性說明，[美]曼瑟爾·奧爾森：《集體行動(dòng)的邏輯》，陳郁等譯，格致出版社，1995年，第8-14頁。

根據(jù)奧爾森的理論，在一定的條件下，集體行動(dòng)困境是可以被克服的。但其中的很多條件都是選民群體不能滿足的，這使得他們難以走出這種困境。例如，針對積極的集體利益生產(chǎn)者的“選擇性激勵(lì)”有助于克服集體行動(dòng)困境，因?yàn)檫@種激勵(lì)增加了個(gè)人從事集體利益生產(chǎn)的收益。對選民群體來說，這種激勵(lì)只能體現(xiàn)為一種社會(huì)激勵(lì)，即對搭便車者予以社會(huì)譴責(zé)，對努力生產(chǎn)集體利益者予以社會(huì)承認(rèn)。但這種激勵(lì)僅對熟人社會(huì)奏效，在大規(guī)模的選民群體中無法有效地發(fā)揮作用。[注][美]曼瑟爾·奧爾森：《集體行動(dòng)的邏輯》，第70-74頁。

一種更有希望克服選民集體行動(dòng)困境的方法，即依靠選民中的“信號發(fā)出者”(signals)來實(shí)現(xiàn)對代表的有效監(jiān)督，因?yàn)檫x民群體可以滿足這種方法所需要的基本條件。所謂“信號發(fā)出者”就是指一些政治積極性比較高的個(gè)人或組織，他們會(huì)格外關(guān)注代表的某些行為，并且會(huì)在代表做出了違背選民訴求的決策時(shí)提醒選民注意。例如某個(gè)政黨的黨員、非政府組織或者媒體機(jī)構(gòu)，乃至特別關(guān)心政治的個(gè)人等，都有可能在代表沒有做出適當(dāng)?shù)倪x擇時(shí)起到提醒選民注意的作用。這種提醒可以彌補(bǔ)選民無知所導(dǎo)致的“監(jiān)督空白”，形成對于代表的有效約束?！靶盘柊l(fā)出者”的行為動(dòng)機(jī)可以完全是自利的，比如他們可能只是想要在自愿承擔(dān)“發(fā)出信號”工作的過程中體驗(yàn)一種自我實(shí)現(xiàn)的意義感，這能夠增加他們個(gè)人的效用。所以群體中有一些這樣的行動(dòng)者是不太難實(shí)現(xiàn)的。

盡管如此，這種觀點(diǎn)依然存在諸多其他方面的問題，因而同樣是難以成立的。第一，對于一項(xiàng)具體議題的有效監(jiān)督來說，黨員身份常常是不充分的。一個(gè)人可能因?yàn)橹С帜痴h的部分主張而成為該黨的成員。例如，一個(gè)黨員可能在A、B、C、D、E五個(gè)議題中只支持該政黨在A、B、C三個(gè)議題上的主張，而并不支持該政黨在D、E兩個(gè)議題上的主張。對于這樣的黨員而言，當(dāng)本黨的代表在D、E兩個(gè)議題上沒有做出符合其事先承諾的決策時(shí)，他就沒有動(dòng)機(jī)去提醒選民，于是選民就會(huì)繼續(xù)對這種情況保持無知。第二，某些集中關(guān)注一個(gè)特殊問題的非政府組織會(huì)有助于針對這個(gè)問題對代表進(jìn)行監(jiān)督，但困難在于當(dāng)關(guān)注同一問題的非政府組織很多時(shí)，人們就需要考慮哪個(gè)組織是更值得信任的。尤其是當(dāng)需要關(guān)注的議題眾多時(shí)，判斷可信賴的組織所要付出的努力絲毫不亞于由選民自己去學(xué)習(xí)并思考這些問題所要花費(fèi)的精力。由此就很難確定哪個(gè)組織才能成為公民監(jiān)督代表的真正“幫手”，也就無法改善選民無知的狀況。第三，政治積極性高而又有能力實(shí)施監(jiān)督的個(gè)人或者非政府組織所關(guān)注的議題是有限的，有許多問題可能對于某些利益集團(tuán)而言有著特別的重要性，卻并不會(huì)吸引太多個(gè)人或非政府組織去從事相關(guān)的研究工作。對于這些問題而言，想要借助第三方組織來為無知的選民提供信息也是不可能的。[注]

因此，在多數(shù)情況下選民還是更有可能因?yàn)槊媾R“集體行動(dòng)困境”而對代表的行為保持無知，從而難以有效地監(jiān)督代表。具體來說，選民對于代表的無知主要體現(xiàn)在四個(gè)方面。一是行為無知，即對于代表做了哪些事情，選民可能是不清楚的；二是議題無知，即對于哪些是待決的政治議題，選民可能也是不了解的；三是廣義的評價(jià)無知，即對于在一般意義上代表是否做了一個(gè)好的決策，比如促進(jìn)公共利益的決策，選民可能是沒有判斷能力的；四是狹義的評價(jià)無知，即選民甚至對于代表所做的事是否有利于選民自己也不一定能夠確定。[注]Guerrero A.，“Against Elections: The Lottocratic Alternative”，Philosophy & Public Affairs, 2014,42(3): 145-147，140.相關(guān)的調(diào)查表明，美國的選民確實(shí)是普遍處于上述無知狀態(tài)的。比如在2004年美國總統(tǒng)大選之前，70%的美國公民都不知道國會(huì)已經(jīng)增加了醫(yī)療保險(xiǎn)的處方藥福利，而這是聯(lián)邦預(yù)算在過去幾十年增加幅度最大的新補(bǔ)貼項(xiàng)目。在2010年的中期選舉中，僅有34%的選民知道“不良資產(chǎn)救助計(jì)劃”(the Troubled Asset Relief Program)是由布什政府而非奧巴馬政府頒布的。僅有39%的選民知道“防衛(wèi)支出”是聯(lián)邦財(cái)政中最大的一類可自由裁量的支出。[注]Somin I.,Democracy and Political Ignorance,Standford University Press,2013,p.22.又比如，美國人普遍地高估了用于對外援助的財(cái)政支出金額，以至于很多人都錯(cuò)誤地相信可以通過削減對外援助資金來減少財(cái)政赤字。[注]Brennan J.,Against Democracy,Princeton University Press,2016,pp.25-26.

根據(jù)“政治無知”問題研究專家伊利亞·索明(Ilya Somin)對于美國歷次總統(tǒng)選舉所做的經(jīng)驗(yàn)研究，選民的無知的確使得即使在政府決策中存在顯而易見的重大失誤的情況下，政府依然可能逃脫選民的改選懲罰。例如，雖然胡佛和卡特總統(tǒng)分別因?yàn)?932年和1980年的政策失敗而在選舉中遭受了懲罰，但至少要為這些失敗承擔(dān)同等責(zé)任的他們的前任，如柯立芝、尼克松與福特卻并未遭到這種懲罰。[注]Somin I.,“When Ignorance Isn’t Bliss: How Political Ignorance Threatens Democracy”,Policy Analysis,2004,(525): 3-4,13.這就表明選民對于政府的監(jiān)督在許多時(shí)候確實(shí)是失效的，這樣政府對選民負(fù)責(zé)的可能性就會(huì)降低。

總之，“選舉使得代表對選民負(fù)責(zé)”的信念所面臨的一個(gè)難以克服的難題就是，由于選民對代表行為的“理性無知”而難以保證選民對代表的有效監(jiān)督。沒有這種有效監(jiān)督，代表就會(huì)缺乏對選民負(fù)責(zé)的動(dòng)機(jī)，“代表會(huì)充分地對選民負(fù)責(zé)”的邏輯也就難以成立。

二、利益集團(tuán)對現(xiàn)任代表的“俘獲”

在選民難以有效監(jiān)督代表的情況下，利益集團(tuán)就有了俘獲(capture)代表的可能。所謂“俘獲”，簡單地說就是指利益集團(tuán)可以通過對謀求連任的現(xiàn)任代表或者謀求初次當(dāng)選的“候選代表”施加影響來使得當(dāng)選的代表不顧對于選民的承諾而做出有利于該集團(tuán)利益的決策，其實(shí)質(zhì)是利益集團(tuán)與代表或候選代表之間的一種“交易”：利益集團(tuán)幫助候選代表當(dāng)選，或者幫助代表取得連任，作為回報(bào)，當(dāng)選后的代表則會(huì)做出一些有利于利益集團(tuán)的決策。[注][美]安東尼·唐斯:《民主的經(jīng)濟(jì)理論》,姚洋等譯,上海世紀(jì)出版集團(tuán)，2005年，第81-82、85-86頁。由于利益集團(tuán)的利益與普通選民的利益常常是不一致的，結(jié)果是被俘獲的代表在許多決策中都會(huì)對利益集團(tuán)負(fù)責(zé)，而不是對選民負(fù)責(zé)。因此，“代表與利益集團(tuán)之間不存在俘獲交易”也是選舉能讓代表對選民負(fù)責(zé)的一個(gè)重要條件。然而這個(gè)條件也是很難滿足的。利益集團(tuán)常常能夠成功地俘獲代表或候選代表，這將削弱代表對選民負(fù)責(zé)的動(dòng)機(jī)。

既是交易，交易雙方就需要具備可用于交易的資源，代表與候選代表所擁有的“資源”就是他們現(xiàn)在掌握的或者未來即將掌握的決策權(quán)，利益集團(tuán)的“資源”則包括資金、自有媒體等，這些資源有助于在選舉中為代表和候選代表做宣傳，從而幫助他們當(dāng)選或是連任。一個(gè)利益集團(tuán)通過“俘獲”代表或者候選代表所獲得的收益也會(huì)使該集團(tuán)的全體成員受益，所以也是一種“集體利益”，也具有公共物品的性質(zhì)。但與選民群體不同的是，利益集團(tuán)往往有能力克服“集體行動(dòng)困境”，實(shí)現(xiàn)對于這些利益的有效生產(chǎn)。這是由于，一方面，有一些利益集團(tuán)，例如美國的壟斷行業(yè)利益集團(tuán)，規(guī)模往往非常小，僅由幾家企業(yè)組成。在這樣的小團(tuán)體中，每個(gè)成員投入的資源都會(huì)對集體利益的生產(chǎn)產(chǎn)生重要影響，因而他們有充分的動(dòng)機(jī)進(jìn)行這種投入。同時(shí)，由于小團(tuán)體的組織成本很低，團(tuán)體成員也比較容易通過達(dá)成協(xié)議來進(jìn)行相互約束。所以相關(guān)行動(dòng)者大都會(huì)愿意為實(shí)現(xiàn)集體利益而努力，而不是“坐享其成”。[注]

另一方面，一些更大的利益集團(tuán)則可以通過強(qiáng)制入會(huì)或者提供非集體性收益等“選擇性激勵(lì)”來促使相關(guān)從業(yè)者加入他們，進(jìn)而要求這些從業(yè)者為該集團(tuán)利益的實(shí)現(xiàn)貢獻(xiàn)金錢等相關(guān)資源。比如在美國，很多州都要求每個(gè)開業(yè)律師必須成為州律師協(xié)會(huì)的會(huì)員，這些會(huì)員所繳納的會(huì)費(fèi)會(huì)成為律師協(xié)會(huì)向代表施加影響的重要資源。又比如，作為醫(yī)療行業(yè)利益集團(tuán)代表的美國醫(yī)學(xué)會(huì)可以通過為醫(yī)生提供醫(yī)療事故訴訟中的保護(hù)性幫助，出版會(huì)員所需要的醫(yī)學(xué)雜志等做法來吸引會(huì)員入會(huì)，并要求他們繳納活動(dòng)經(jīng)費(fèi)，從而籌集到影響代表所需的資金。這些做法要么是提高了利益集團(tuán)內(nèi)的個(gè)體成員不去努力生產(chǎn)集體利益的成本，要么是增加了人們從事這項(xiàng)生產(chǎn)所能獲得的收益，結(jié)果都是使得個(gè)人從事這項(xiàng)生產(chǎn)更加符合其理性的要求，從而有效地解決了集體行動(dòng)的難題。[注][美]曼瑟爾·奧爾森：《集體行動(dòng)的邏輯》，第172-178、169-172頁。

一旦利益集團(tuán)克服了集體行動(dòng)的困境，籌集到相關(guān)資源，就有了與代表以及候選代表進(jìn)行俘獲交易的能力。就現(xiàn)任代表來說，利益集團(tuán)可以通過向媒體投入資金或者直接利用自有媒體來影響大眾對于代表的態(tài)度，從而誘使代表按照符合他們利益的方式來做決策。如果代表不這樣做，利益集團(tuán)就可以運(yùn)用媒體宣傳“抹黑”代表，從而不利于他們再次當(dāng)選。反之，按照符合利益集團(tuán)利益的方式做決策則可以使得代表在選舉中獲得利益集團(tuán)提供的媒體的正面宣傳，從而有助于他們的連任。[注]Guerrero A.,“Against Elections: The Lottocratic Alternative”,Philosophy & Public Affairs, 2014,42(3): 142,144-145.

但如果選民能夠有效地監(jiān)督代表，代表與利益集團(tuán)進(jìn)行交易的動(dòng)機(jī)就會(huì)減弱，交易的可能性仍然不大。因?yàn)樵谶@種情況下雙方能從這種交易中取得的收益都會(huì)比較小，成本卻很高。選民能夠有效地監(jiān)督代表就表明他們很清楚代表在上一個(gè)任期內(nèi)表現(xiàn)如何，此時(shí)與選民所掌握的信息不相符的媒體宣傳就難以對選民的判斷產(chǎn)生影響。這意味著此時(shí)稱職的代表根本不需要借助于媒體資源也能夠順利地取得連任，也不太需要擔(dān)心利益集團(tuán)的反面宣傳會(huì)“抹黑”他們。而不稱職的代表也無法指望通過宣傳就能很輕易地改變自身的形象。因此，利益集團(tuán)所投入的資源對不同類型的代表再次當(dāng)選的幫助都不大，而代表接受這種“幫助”卻需要以做出偏向于利益集團(tuán)的決策作為回報(bào)，這就要冒著被選民發(fā)現(xiàn)并施以改選懲罰的風(fēng)險(xiǎn)，與利益集團(tuán)交易的成本太高。因此，理性的代表會(huì)傾向于拒絕和利益集團(tuán)進(jìn)行交易。理性的利益集團(tuán)也會(huì)由于難以找到交易對象而減少乃至放棄在媒體宣傳上的投入。

當(dāng)選民對代表的行為普遍無知，難以對代表形成有效的監(jiān)督時(shí)，代表與利益集團(tuán)進(jìn)行交易的“成本—收益”結(jié)構(gòu)就會(huì)發(fā)生很大的變化，從而極大地提高這種交易發(fā)生的可能性。一方面，選民難以有效監(jiān)督代表會(huì)增加代表與利益集團(tuán)交易的收益。當(dāng)選民對于代表的實(shí)際表現(xiàn)理性無知時(shí)，他們在做是否讓代表連任的決定時(shí)就會(huì)非常依賴于媒體所提供的關(guān)于代表表現(xiàn)的“免費(fèi)信息”。[注][美]安東尼·唐斯:《民主的經(jīng)濟(jì)理論》,第202-205頁。因而在媒體宣傳上投入的資源多少將對選舉結(jié)果產(chǎn)生重要的影響。能夠籌集到大量相關(guān)資源的利益集團(tuán)可以使用這些資源與作為候選人的現(xiàn)任代表達(dá)成交易，從而促進(jìn)雙方各自利益的實(shí)現(xiàn)。選民對于代表的行為越是無知，在選舉時(shí)所做的決定就會(huì)越依賴于媒體信息，利益集團(tuán)投入到媒體上的資源對于相關(guān)代表連任幾率的提高就越多，從而代表和利益集團(tuán)能夠從交易中獲得的好處就越多。其中代表得到的好處就是連任概率的增加。由于利益集團(tuán)得到的好處體現(xiàn)為通過幫助某些代表連任而可以在這些代表以后的決策中獲得“回報(bào)”，利益集團(tuán)資助的代表連任的可能性越大，利益集團(tuán)得到回報(bào)的可能性也就越大。同時(shí)，選民監(jiān)督的缺失越嚴(yán)重，利益集團(tuán)的資源對于代表當(dāng)選的幫助就越大，利益集團(tuán)在與代表進(jìn)行交易談判時(shí)的“要價(jià)”也會(huì)越高，從而利益集團(tuán)能夠獲得回報(bào)的決策范圍就會(huì)越廣，獲得回報(bào)的數(shù)量也會(huì)越多。

另一方面，選民難以有效監(jiān)督代表還會(huì)降低代表與利益集團(tuán)交易的成本。對于代表來說，如果選民難以有效地監(jiān)督他們，他們因在決策中對幫助其當(dāng)選的利益集團(tuán)做出“回報(bào)”而遭到懲罰的可能性就會(huì)大大降低，與利益集團(tuán)進(jìn)行交易的成本就會(huì)下降。對于利益集團(tuán)來說，如果選民不能有效地監(jiān)督代表，為了達(dá)到影響選民選擇的目的所需要投入的資源也會(huì)大大減少，從而也會(huì)降低利益集團(tuán)的交易成本。

因此，在競爭性選舉的制度條件下，利益集團(tuán)俘獲代表，以及代表接受這種俘獲通常是完全符合二者的理性要求的，這意味著這種交易很有可能發(fā)生。而一旦發(fā)生這樣的交易，代表就會(huì)在許多決策中對利益集團(tuán)負(fù)責(zé)，而不是對選民負(fù)責(zé)。

三、利益集團(tuán)對候選代表的“俘獲”

利益集團(tuán)的俘獲行為還有可能是針對謀求初次當(dāng)選的“候選代表”的。即使選舉過程對于“政治獻(xiàn)金”的來源與數(shù)目做出了嚴(yán)格的限制，利益集團(tuán)還是能夠?qū)φl當(dāng)選產(chǎn)生重要的影響——他們可以通過控制媒體來影響選民對于政黨內(nèi)部所確定的候選代表及其立場的認(rèn)識(shí)，他們還會(huì)事先識(shí)別并培養(yǎng)一些與自己的利益相一致的候選代表。[注]Guerrero A.，“Against Elections: The Lottocratic Alternative”，Philosophy & Public Affairs, 2014,42(3): 142-144.在這種情況下，候選代表出于當(dāng)選的需要也可能會(huì)主動(dòng)地尋求與利益集團(tuán)達(dá)成“交易意向”。[注]之所以只是達(dá)成交易意向，是因?yàn)榻灰滓鹊酱懋?dāng)選之后，在做決策時(shí)才能最終完成。對于候選代表而言，如果不能成功當(dāng)選，則交易就無法完成。

但如果選民對于候選代表的情況很熟悉，這種交易意向就不容易達(dá)成。因?yàn)榇藭r(shí)媒體宣傳對選民挑選候選代表所產(chǎn)生的影響就會(huì)比較小，候選代表與利益集團(tuán)通過交易所能獲得的收益同樣會(huì)比較少。具體來說，候選代表能夠從利益集團(tuán)那里得到的媒體宣傳對于他們當(dāng)選概率的提高是有限的。因?yàn)槔婕瘓F(tuán)的收益是候選代表當(dāng)選之后在決策中對他們做出的回報(bào)，如果利益集團(tuán)在媒體宣傳上的投入對于候選代表當(dāng)選概率的提高不多，他們的投入對于得到這種回報(bào)的概率也同樣不會(huì)有太大的提高。因而候選代表與利益集團(tuán)都會(huì)沒有充分的動(dòng)機(jī)去進(jìn)行交易。

有人可能會(huì)認(rèn)為利益集團(tuán)對候選代表的俘獲是不太可能發(fā)生的，因?yàn)榧词惯x民沒有充分的動(dòng)機(jī)在選舉間歇期去關(guān)注代表的所作所為，仍然可能會(huì)在選舉期間特別注重獲取候選代表的相關(guān)信息。然而事實(shí)上，選民更有可能是會(huì)對候選代表的競選信息保持同樣的“理性無知”。選民在選舉代表的過程中同樣面臨著集體行動(dòng)的困境。選出稱職的代表也能夠使得所有選民獲益，所以對于稱職代表的選舉也具有公共物品的性質(zhì)。而由于單個(gè)選民不去努力獲取候選代表的信息也不會(huì)顯著地影響稱職代表的選出，不做出這種努力就是理性的。

對此，有人或許會(huì)提出質(zhì)疑。因?yàn)樵谶x舉過程中，追求效用最大化的選民的“目的”其實(shí)有兩個(gè)，除了“選出一個(gè)稱職的代表”，他們可能還會(huì)追求“在選擇稱職代表的過程中發(fā)揮決定性的作用”。[注]“發(fā)揮決定性作用”的價(jià)值主要是實(shí)現(xiàn)個(gè)人自治，參見Kolodny N.，“Rule Over None I:What Justifies Democracy?”，Philosophy & Public Affairs, 2014, 42(3):199-200.由于只有當(dāng)個(gè)人認(rèn)真地考察了候選代表的競選信息時(shí)才有可能選出稱職的代表，也才有可能“決定稱職代表的當(dāng)選”，選民的第二種目的會(huì)使得他們有動(dòng)機(jī)去獲取候選代表的信息，這樣選民群體就能夠走出“集體行動(dòng)的困境”。但這種觀念是不成立的。由于個(gè)人在對好代表的選舉中發(fā)揮決定性作用的可能很小，為此投入大量的時(shí)間和精力也是不理性的。只有當(dāng)其他所有選民的投票形成了平局時(shí)一張選票才可能具有決定性，[注]Niko K.，“Rule Over None I:What Justifies Democracy?”，Philosophy & Public Affairs, 2014,42(3): 199-200.即使樂觀地估計(jì)，美國選民具有這種決定性的概率也僅有幾百萬分之一?？紤]到選民時(shí)間與精力的有限，為了獲得對于選舉好代表的這種決定性而去了解和學(xué)習(xí)大量的相關(guān)信息與知識(shí)是“不劃算”的。所以選民在選舉時(shí)對候選代表的信息保持一種“無知”的狀態(tài)仍然是符合理性要求的。假設(shè)一位億萬富翁向你發(fā)出了一份10億元的要約，只要你完成對微觀經(jīng)濟(jì)學(xué)導(dǎo)論的學(xué)習(xí)，就可以得到這10億元，此時(shí)你顯然有很強(qiáng)的動(dòng)機(jī)去進(jìn)行這項(xiàng)學(xué)習(xí)。但如果他要求你完成十門課程的學(xué)習(xí)，然后只是讓你有六千萬分之一的機(jī)會(huì)獲得10億元，僅從獲得獎(jiǎng)勵(lì)的角度考慮，你顯然會(huì)理性地選擇不去學(xué)習(xí)，保持無知。大規(guī)模社會(huì)的政治選舉與第一種情況完全不同，而是與第二種情況相似。為了能夠“決定”一名好代表的當(dāng)選，你需要投入很多精力進(jìn)行學(xué)習(xí)，但回饋卻是微不足道的，所以一般人都會(huì)理性地選擇保持無知狀態(tài)。[注]Jason Brennan，Against Democracy，Princeton University Press,2016，pp.30-32.有人可能會(huì)質(zhì)疑集體行動(dòng)困境為何只會(huì)使得選民在無知狀態(tài)下去投票，而不是直接放棄投票？這其實(shí)是混淆了兩種行為的成本和收益。致力于選擇稱職代表的投票行為與投票本身的成本是不同的，前者需要全面掌握和權(quán)衡候選人的信息，后者卻只需要花少量的時(shí)間把選票填好并投出就可以，這種低成本會(huì)使得很多理性無知的選民仍然選擇去投票。

因此，在選舉期間，理性的選民也很有可能會(huì)選擇對候選代表的競選信息保持無知。而相關(guān)的調(diào)查研究結(jié)果表明，美國公民在選舉期間確實(shí)表現(xiàn)出令人驚訝的無知狀態(tài)，甚至根本不知道自己要選的候選代表都是誰。例如，79%的美國人不能認(rèn)出本州參議員。即使在選舉年，多數(shù)公民也根本認(rèn)不清本選區(qū)的國會(huì)候選人，并且普遍不知道哪個(gè)政黨控制著國會(huì)。[注]Brennan J.,The Ethics of Voting,Princeton University Press,2011,pp.163-164.在2000年美國總統(tǒng)大選期間，盡管稍多于50%的美國人知道戈?duì)柋刃〔际哺悠珢圩杂膳傻挠^點(diǎn)，他們卻并不理解“自由派”這個(gè)詞的含義。盡管57%的美國人知道戈?duì)柋刃〔际灿懈叩闹С銎?，但只有不到一半的人知道戈?duì)柛С謮櫶?quán)，更支持福利國家計(jì)劃，支持對于黑人的更高程度的援助，以及更加支持環(huán)境規(guī)制。[注]Somin I.,Democracy and Political Ignorance,p.31.

選民在選舉期間關(guān)于候選代表信息的理性無知會(huì)提高利益集團(tuán)與候選代表之間進(jìn)行俘獲交易的收益水平，增強(qiáng)雙方達(dá)成交易意向的動(dòng)機(jī)，從而使得這種交易的發(fā)生成為可能。當(dāng)選民所掌握的候選代表信息有限時(shí)，媒體所提供的相關(guān)信息也會(huì)對他們的選擇產(chǎn)生比較大的影響，此時(shí)利益集團(tuán)對媒體做出的相同投入就能對候選代表的當(dāng)選起到更大的作用，候選代表當(dāng)選的可能性就會(huì)加大。這不僅會(huì)增加候選代表接受利益集團(tuán)俘獲的收益，對于想從對候選代表的俘獲中得到回報(bào)的利益集團(tuán)而言也會(huì)增加收益。一方面，候選代表當(dāng)選可能性的增加就意味著利益集團(tuán)的投入得到回報(bào)的可能性增加。另一方面，投入的有效性還會(huì)提高利益集團(tuán)在交易中的談判地位，從而使得他們能夠在更大的決策范圍內(nèi)要求代表做出更多的回報(bào)。[注]選民的這種理性無知也會(huì)進(jìn)一步降低現(xiàn)任代表接受利益集團(tuán)俘獲的成本。因?yàn)槿绻x民雖然沒有在選舉間歇期很好地監(jiān)督代表，但卻在選舉期間開始重視對作為候選人的現(xiàn)任代表的了解，就還是有可能發(fā)現(xiàn)他們沒有回應(yīng)自己的訴求、對自己負(fù)責(zé)的情況，從而在選舉中對其施以改選的懲罰。選民在選舉期間對于所有候選人(包括作為候選人的現(xiàn)任代表)信息的無知使得這種可能性也被降低了。

同時(shí)，選民對代表行為的理性無知也會(huì)降低候選代表與利益集團(tuán)達(dá)成交易意向的成本。其一，媒體宣傳的有效性會(huì)降低利益集團(tuán)在這方面所需要投入的成本。其二，對于候選代表來說，由于尚未掌握決策權(quán)，他們用來與利益集團(tuán)交易的只能是對于在未來的決策中做出回報(bào)的一種承諾，如果當(dāng)選之后會(huì)受到選民的嚴(yán)密監(jiān)控，他們做出這種承諾的成本就比較高，因?yàn)橐坏┧麄冊跊Q策中偏袒利益集團(tuán)的做法被選民發(fā)現(xiàn)，就會(huì)無法取得連任。選民對代表行為的理性無知降低了這種成本，從而降低了候選代表對于受到改選懲罰的預(yù)期，增加了候選代表接受利益集團(tuán)俘獲的可能性。而一旦候選代表接受了利益集團(tuán)的俘獲，他們在當(dāng)選之后就會(huì)傾向于兌現(xiàn)“承諾”，即在一些決策中回應(yīng)利益集團(tuán)的訴求。這會(huì)使得這類代表在許多決策情境中也是會(huì)對利益集團(tuán)負(fù)責(zé)，而不是對選民負(fù)責(zé)。

利益集團(tuán)對于代表和候選代表的“俘獲”是正在以美國為代表的西方民主國家真實(shí)發(fā)生著的事情，這種理論推導(dǎo)得到了很多實(shí)證研究的驗(yàn)證。美國著名政治學(xué)家拉里·巴特爾斯(Larry Bartels)經(jīng)過研究發(fā)現(xiàn)，美國參議院的議員在對選民的回應(yīng)上存在著明顯的傾向性。中高收入者的訴求得到了較好的回應(yīng)，收入最低的那部分選民則幾乎未得到任何回應(yīng)。對此現(xiàn)象，巴特爾斯認(rèn)為一個(gè)比較合理的解釋就是中高收入者貢獻(xiàn)了代表競選資金中的大部分捐款。[注][美]拉里·M·巴特爾斯:《不平等的民主》,方卿譯,上海人民出版社，2012年，第261-286頁。普林斯頓大學(xué)教授馬丁·季倫思(Martin Gilens)等人對“多數(shù)選舉民主”和“多數(shù)多元主義”兩種認(rèn)為普通民眾對政治決策具有決定性影響的理論進(jìn)行了經(jīng)驗(yàn)檢驗(yàn)，結(jié)果發(fā)現(xiàn)普通民眾其實(shí)對于美國的政治決策并無顯著的影響，經(jīng)濟(jì)精英和并不代表民眾利益的利益集團(tuán)才在決策過程中發(fā)揮著關(guān)鍵的作用。[注][美]馬丁·季倫思、本杰明·佩奇：《美國政治理論檢驗(yàn)：精英、利益集團(tuán)和普通民眾》，載本書編寫組：《西式民主怎么了Ⅲ》，學(xué)習(xí)出版社，2015年，第213-238頁。耶魯大學(xué)教授雅各布·哈克(Jacob Hacker)等人在研究中提出，美國在過去30年里收入不平等增加的根源就是經(jīng)濟(jì)精英對于美國政治的俘獲，這些精英擁有在稅收政策、公司治理、解除環(huán)境管制等方面決定政策結(jié)果的能力。[注]Hacker J., Pierson P.，Winner-take-all Politics: How Washington Made the Rich Richer-And Turned Its Back on the Middle Class，Simon and Schuster,2011.

總而言之，在現(xiàn)實(shí)的政治運(yùn)行過程中，由于“代表與利益集團(tuán)之間不存在俘獲交易”這個(gè)條件很難滿足，選舉本身并不足以保證代表充分地對選民負(fù)責(zé)。

結(jié) 語

負(fù)責(zé)制政府是國家治理現(xiàn)代化的重要體現(xiàn)，構(gòu)建負(fù)責(zé)制政府的路徑選擇對于國家治理現(xiàn)代化的實(shí)現(xiàn)而言是至關(guān)重要的。“競爭性選舉能夠確保政府對選民負(fù)責(zé)”作為一種觀念框架束縛了許多研究者的理論想象力，這不利于探索真正有效的以及適合于中國實(shí)際的負(fù)責(zé)制政府模式。只有突破這種觀念框架，才有可能實(shí)現(xiàn)理論與制度上的創(chuàng)新，才有可能真正樹立起理論自信與制度自信。通過對選民、利益集團(tuán)與代表之間理性互動(dòng)的分析可以發(fā)現(xiàn)，“選舉使得政府充分地對選民負(fù)責(zé)”所依賴的條件其實(shí)都是很難滿足的。在競爭性選舉的制度條件下，選民難以有效監(jiān)督代表是普遍存在的，與利益集團(tuán)之間的交易會(huì)有助于候選代表和代表獲得當(dāng)選或者連任也是普遍存在的。代表在很多決策中更有可能回應(yīng)利益集團(tuán)的訴求而不是選民的訴求。因此，“競爭性選舉”與“負(fù)責(zé)制政府”之間的因果關(guān)系是很“脆弱”的。那種認(rèn)為只要采取競爭性選舉制就能夠有效地保證政府對選民負(fù)責(zé)的觀點(diǎn)是錯(cuò)誤的。對負(fù)責(zé)制政府實(shí)現(xiàn)形式的理論探討與實(shí)踐探索不僅是有余地的，也是非常必要的。一種能夠更好地實(shí)現(xiàn)負(fù)責(zé)制政府的“中國方案”將是對現(xiàn)代政治文明的重要貢獻(xiàn)。