淺談應(yīng)急管理部的成長(zhǎng)歷程

陳國(guó)平　羅一芳　陳樂蓓　劉美名　顧雨桐

【摘 要】做好應(yīng)急管理工作，對(duì)于避免和減少各類事故、事件造成的損失，具有極其重大的意義。[1]應(yīng)急管理部自2018年3月成立以來，無(wú)時(shí)無(wú)刻不在發(fā)揮著它至關(guān)重要的作用。

【關(guān)鍵詞】應(yīng)急管理部;應(yīng)急管理;突發(fā)事件

中圖分類號(hào)： D63文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼： A 文章編號(hào)： 2095-2457（2019）33-0245-002

DOI：10.19694/j.cnki.issn2095-2457.2019.33.121

A Brief Introduction to the Growth of the Ministry of Emergency Management

CHEN Guo-ping LUO Yi-fang CHEN Le-bei LIU Mei-ming GU Yu-tong

（China institute of labor relations， Haidian Beijing 100045， China）

【Abstract】To do a good job in emergency management is of great significance to avoid and reduce the losses caused by all kinds of accidents and events. Since its inception in March 2018， the Department of Emergency Management has played a vital role in it all the time.

【Key words】Emergency Management Department; Emergency Management; Emergencies

0 引言

按照安全經(jīng)濟(jì)原理，安全投入產(chǎn)出規(guī)律揭示了少量的安全投入可以創(chuàng)造巨大的經(jīng)濟(jì)效益。因而應(yīng)急管理部的重點(diǎn)應(yīng)該放在事前預(yù)防這一塊，加大事前預(yù)防的人力物力投入?，F(xiàn)階段應(yīng)急管理部的工作主要集中在對(duì)于自然災(zāi)害應(yīng)急救援上面，以后我們要把工作往前做，把雙重預(yù)防機(jī)制做到實(shí)處，讓每一個(gè)人都方便快捷的參與到預(yù)防安全風(fēng)險(xiǎn)工作中來，營(yíng)造一種全社會(huì)的風(fēng)險(xiǎn)防范意識(shí)，這樣做的宣教效果又是極佳的。

應(yīng)急管理部千萬(wàn)不要因?yàn)楝F(xiàn)階段過于注重應(yīng)急而忽略了事前預(yù)防的重要性，現(xiàn)實(shí)中因?yàn)轭櫭剂x的原因，大家可能會(huì)更在意應(yīng)急這一事中處理過程。因而，堅(jiān)持的原則就是著重事前預(yù)防、預(yù)防為主的理念。

1 應(yīng)急管理部由來

1.1 應(yīng)急管理部成立的時(shí)代背景

應(yīng)急管理部的成立是中國(guó)政府在新時(shí)代應(yīng)對(duì)社會(huì)主要矛盾轉(zhuǎn)化，立足本國(guó)國(guó)情、順勢(shì)而為的產(chǎn)物。改革開放以來，國(guó)家各方面工作的重點(diǎn)是“著力解決人民日益增長(zhǎng)的物質(zhì)文化需要同落后的社會(huì)生產(chǎn)之間的矛盾”，各級(jí)政府職能圍繞經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)展開，一切體制、機(jī)制都為經(jīng)濟(jì)發(fā)展而展開。新時(shí)代的中國(guó)綜合國(guó)力極大提升，習(xí)近平總書記提出大安全觀，人民群眾對(duì)于公共安全的關(guān)切度、感受度以及期望值愈發(fā)高漲。

1.2 應(yīng)急管理部成立是現(xiàn)代應(yīng)急發(fā)展的客觀背景

據(jù)聯(lián)合國(guó)2018年公布數(shù)據(jù)，全球近年以來54起嚴(yán)重災(zāi)害事故中，約有8起發(fā)生在中國(guó)，約占全球15%。我國(guó)的各類事故頻繁發(fā)，與之相對(duì)應(yīng)的是防災(zāi)、減災(zāi)以及應(yīng)急救援能力的薄弱，首先從政府層面缺乏統(tǒng)一的領(lǐng)導(dǎo)指揮協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，具體的防災(zāi)和救災(zāi)部門眾多，每次遇到大災(zāi)難往往習(xí)慣于臨時(shí)組成國(guó)家救災(zāi)領(lǐng)導(dǎo)小組，具體協(xié)調(diào)各相關(guān)部門。僅以2008年汶川地震為例，救援隊(duì)伍中既有政府應(yīng)急辦、安監(jiān)局、民政局和地震局的工作人員，也有公安民警、消防和武警內(nèi)衛(wèi)、水電、交通和森林部隊(duì)，還有解放軍工程、空降和野戰(zhàn)部隊(duì)。溫家寶總理那句經(jīng)典的“是人民在養(yǎng)你們，你們自己看著辦”透露出了多少協(xié)調(diào)的無(wú)奈，現(xiàn)場(chǎng)如果沒有國(guó)家主席和政府總理作為現(xiàn)場(chǎng)指揮，可以想象具體工作的協(xié)調(diào)難度。汶川地震期間，各民間救援團(tuán)體一擁而上前往災(zāi)區(qū)救援，可是卻造成了救援通道的堵塞，影響了其他救援部隊(duì)進(jìn)川救援的效率，因?yàn)闆]有統(tǒng)一的應(yīng)急救援指揮體系，無(wú)法統(tǒng)一協(xié)調(diào)指揮各救援力量，造成救援力量的無(wú)效與浪費(fèi)。

技術(shù)層面，整合資源組建應(yīng)急管理部體現(xiàn)了這次黨和國(guó)家改革所遵守的“優(yōu)化、協(xié)同、高效”的整體思路。全災(zāi)種應(yīng)對(duì)處置突發(fā)事件的特點(diǎn)使得以往的一個(gè)管理部門為主、其他相關(guān)部門，配合來完成的管理方式捉襟見肘。政府機(jī)構(gòu)中條條塊塊的格局以及管理權(quán)限的原因?qū)е嘛L(fēng)險(xiǎn)研判、決策協(xié)調(diào)以及響應(yīng)執(zhí)行等過程各執(zhí)一端、步調(diào)不一。高效就是要執(zhí)行到位、流程通暢、響應(yīng)及時(shí)。應(yīng)急職能在事前、事中、事后的各個(gè)環(huán)節(jié)要無(wú)縫銜接，技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、專業(yè)術(shù)語(yǔ)要統(tǒng)一，確保在應(yīng)急管理中科學(xué)施策、精準(zhǔn)發(fā)力、高效運(yùn)行。

2 應(yīng)急管理部現(xiàn)世之“新”

應(yīng)急管理部的組建后，中國(guó)應(yīng)急管理有六個(gè)新的體現(xiàn)。

（1）要應(yīng)急救援量集中統(tǒng)一管理，實(shí)現(xiàn)救援國(guó)家隊(duì)的組建，對(duì)于發(fā)揮社會(huì)主義優(yōu)越性具有重要作用，以往應(yīng)急救援力量和應(yīng)急管理分散將會(huì)得到改善，不同于以往救援力量由多個(gè)責(zé)任負(fù)責(zé)，到現(xiàn)在由應(yīng)急管理部統(tǒng)一負(fù)責(zé)。

（2）使應(yīng)急救援指揮權(quán)實(shí)現(xiàn)了相對(duì)集中，通過建立一個(gè)新的國(guó)務(wù)院組成機(jī)構(gòu)，改變了以往由臨時(shí)成立的委員會(huì)承擔(dān)應(yīng)急救援指揮的局面。

（3）應(yīng)急指揮機(jī)構(gòu)有了新定位。以往都是只有一個(gè)應(yīng)急辦，諸多職責(zé)職能并不是很清晰。此次明確了應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)屬于政府組成部門。

（4）應(yīng)急管理部是主要由以前的國(guó)家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理總局為基礎(chǔ)整合其他應(yīng)急管理應(yīng)急救援力量組建的。[2]但是，在部門職責(zé)職能把以前安全生產(chǎn)監(jiān)督管理總局的安全生產(chǎn)和職業(yè)健康割裂開來，把職業(yè)衛(wèi)生這一塊劃分到了衛(wèi)健委，這在科學(xué)管理上是值得商榷的。

（5）隨著機(jī)構(gòu)改革的持續(xù)深入，政府應(yīng)急管理職能有效整合，發(fā)生化學(xué)變化，這樣有利于實(shí)現(xiàn)對(duì)于災(zāi)害和事故全方位、全鏈條的指揮管理，為社會(huì)力量的無(wú)縫接入提供更好的組織助力。

（6）對(duì)于災(zāi)害事故防范救援工作機(jī)制的初步建立，全面開展了安全隱患排查、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和風(fēng)險(xiǎn)管控，有效實(shí)現(xiàn)了自然災(zāi)害的防災(zāi)減災(zāi)，在應(yīng)對(duì)處置我國(guó)近來多起臺(tái)風(fēng)水澇地震災(zāi)害事件中，應(yīng)急管理部提前進(jìn)行事前預(yù)防排查隱患、前期布置消防救援力量、提前進(jìn)行調(diào)度研判形勢(shì)，大大減輕了災(zāi)害造成的生命財(cái)產(chǎn)損失。相對(duì)于自然災(zāi)害，對(duì)于安全生產(chǎn)和職業(yè)健康的事前預(yù)防相對(duì)沒有做到那么到位。

3 應(yīng)急管理之流程

A.發(fā)現(xiàn)和上報(bào)

建立易于大眾上傳自然災(zāi)害險(xiǎn)情和安全生產(chǎn)職業(yè)衛(wèi)生方面的隱患風(fēng)險(xiǎn)渠道，比如全國(guó)性的微信公眾號(hào)、微信小程序、微博、支付寶小程序和應(yīng)急管理部的app。建立和公安部“團(tuán)圓”系統(tǒng)類似的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警處置系統(tǒng)，讓所有人都能方便 拍照上傳危險(xiǎn)情況。后臺(tái)管理人員及時(shí)通知所在地域政府部門工作人員或者社會(huì)公益組織及時(shí)趕赴現(xiàn)場(chǎng)，判斷現(xiàn)場(chǎng)情況，按照應(yīng)急預(yù)案決定如何行動(dòng)。按照事件態(tài)勢(shì)和程度，及時(shí)通過系統(tǒng)上報(bào)情況。

B.先期處置

應(yīng)急管理部門在指揮中心，根據(jù)現(xiàn)場(chǎng)情況，按照最高效的原則指揮調(diào)度人員前去處置情況。

C.應(yīng)急響應(yīng)

在先期無(wú)法有效處理的情況，啟動(dòng)相關(guān)預(yù)案，在上級(jí)應(yīng)急指揮部門的指導(dǎo)下或者介入下開展工作。

4 對(duì)典型行業(yè)突發(fā)事件的影響

2019-01-22，應(yīng)急管理部在國(guó)務(wù)院新聞辦新聞發(fā)布廳舉行首場(chǎng)新聞發(fā)布會(huì)，成立9個(gè)多月來，應(yīng)急管理部堅(jiān)持邊組建、邊應(yīng)急、邊防范，有力、有序、有效應(yīng)對(duì)了一系列重大災(zāi)害事故，扎實(shí)推進(jìn)安全生產(chǎn)形勢(shì)持續(xù)穩(wěn)定好轉(zhuǎn)。2018年全國(guó)自然災(zāi)害因?yàn)?zāi)死亡失蹤人口、倒塌房屋數(shù)量和直接經(jīng)濟(jì)損失同比近5年來平均值分別下降60%、78%和34%， 安全生產(chǎn)事故總量、較大事故、重特大事故同比實(shí)現(xiàn)三個(gè)下降。

5 展望未來

5.1 完善組織體系，強(qiáng)化常態(tài)管理

在危機(jī)發(fā)生時(shí)，危機(jī)管理系統(tǒng)可以立即自行啟動(dòng)，無(wú)須哪一級(jí)行政部門專門賦予相應(yīng)的權(quán)力， 從而保證能做到快速反應(yīng)、協(xié)同應(yīng)對(duì)。針對(duì)應(yīng)急管理中的分工與合作問題，建立分層、分級(jí)處置機(jī)制。清晰界定不同層級(jí)、不同部門的應(yīng)急管理職責(zé)，合作開發(fā)應(yīng)急管理相關(guān)制度規(guī)劃，在應(yīng)急處置中聯(lián)合指揮，并協(xié)同合作開展重建工作。

安全生產(chǎn)和職業(yè)衛(wèi)生管理是互相依存，不可分割的兩個(gè)重要方面。兩者在勞動(dòng)保護(hù)工作方面存在共同性，最終的目的都是為了維護(hù)勞動(dòng)者的職業(yè)衛(wèi)生權(quán)利。國(guó)外的職業(yè)衛(wèi)生與安全管理從來都是一體化管理，現(xiàn)階段我國(guó)是兩個(gè)部門負(fù)責(zé)且兩個(gè)部門在監(jiān)管上均存在局限性，協(xié)同作業(yè)更是少之又少，在企業(yè)管理實(shí)踐中，為企業(yè)帶來了管理難度，不符合國(guó)家“放管服”政策的實(shí)施。故將兩個(gè)不可拆分的管理類目合并可以作為未來發(fā)展的一個(gè)趨勢(shì)。

5.2 完善法律架構(gòu)，增強(qiáng)法律可操作性

政府加強(qiáng)應(yīng)急管理和安全生產(chǎn)與職業(yè)衛(wèi)生相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)法律法規(guī)的研究和修訂，目前的一些管理標(biāo)準(zhǔn)與現(xiàn)實(shí)管理現(xiàn)狀存在脫節(jié)現(xiàn)象，很多時(shí)候出現(xiàn)標(biāo)準(zhǔn)異常嚴(yán)格，但現(xiàn)實(shí)狀況以滿足標(biāo)準(zhǔn)的要求。今后要緊跟社會(huì)科技發(fā)展，及時(shí)修訂法律法規(guī)。

5.3 推進(jìn)工會(huì)在職業(yè)衛(wèi)生管理工作中的作用

企業(yè)內(nèi)的工會(huì)第一時(shí)間是最直接接觸安全生產(chǎn)與職業(yè)衛(wèi)生條件的組織，進(jìn)一步加強(qiáng)工會(huì)對(duì)于企業(yè)內(nèi)部的職業(yè)安全衛(wèi)生管理工作的監(jiān)督作用，轉(zhuǎn)變工會(huì) 的機(jī)構(gòu)設(shè)置方式以及資金來源，使工會(huì)能夠游離于組織內(nèi)部的管理，充分發(fā)揮其對(duì)勞動(dòng)者的保護(hù)作用，更好地為職工利益服務(wù)。

5.4 加強(qiáng)安全衛(wèi)生一體化監(jiān)管

衛(wèi)生防疫工作，現(xiàn)實(shí)中需要消防救援部隊(duì)實(shí)現(xiàn)，衛(wèi)健委不是第一時(shí)間接觸了解衛(wèi)生防疫工作的但是職責(zé)卻歸屬于衛(wèi)健委;縱觀國(guó)內(nèi)外，安全衛(wèi)生環(huán)境一體化管理是主要發(fā)展路徑，安全衛(wèi)生環(huán)境一體化監(jiān)管，既有助于監(jiān)管的科學(xué)化，又有助于減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)使企業(yè)免于疲于接受多方部門檢查監(jiān)管，符合建設(shè)“服務(wù)型”政府的大局觀。應(yīng)急管理部，顧名思義，應(yīng)急是當(dāng)前的一個(gè)重點(diǎn)，有助于加強(qiáng)當(dāng)前國(guó)家應(yīng)急能力的建設(shè)，但是現(xiàn)實(shí)中容易出現(xiàn)過分強(qiáng)調(diào)應(yīng)急的現(xiàn)象，容易忽略了事前監(jiān)管、預(yù)防為主的的最經(jīng)濟(jì)的處理方式。

因而，在實(shí)際應(yīng)急管理部門的工作中應(yīng)該著重加強(qiáng)安全衛(wèi)生一體化監(jiān)管，切實(shí)落實(shí)相關(guān)第一責(zé)任人有關(guān)責(zé)任。

6 結(jié)語(yǔ)

應(yīng)急管理部順勢(shì)而生，對(duì)控制和應(yīng)對(duì)國(guó)內(nèi)突發(fā)事件起到了至關(guān)重要的作用，它不可或缺。在應(yīng)急管理部成立以來，其分工和機(jī)制不斷完善，使得事故發(fā)生概率降低，從而獲得安全效益最大化，但從歷年發(fā)生的重大安全事故看來，應(yīng)急管理部門的工作重心應(yīng)由事后救援轉(zhuǎn)移到事先預(yù)防，才能更有效的控制事故的發(fā)生?？偟膩碚f，完善應(yīng)急管理機(jī)制任重而道遠(yuǎn)，這也與“以人為本”的理念相呼應(yīng)，生活與工作安全性的提高，有助于人民身心健康，維護(hù)社會(huì)的和諧發(fā)展，更是國(guó)家經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定發(fā)展的重要保障。應(yīng)急管理部門的發(fā)展未來可期，它的成長(zhǎng)和完善是國(guó)家和政府的偉大使命，也是我們共同的期待！

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