廣東省延續(xù)取水許可工作要點(diǎn)淺析

賴天锃，雷洪成，邱 靜

(1.廣東省水利水電科學(xué)研究院，廣州 510635；2.河口水利技術(shù)國家地方聯(lián)合工程實(shí)驗(yàn)室，廣州 510635；3.廣東省水動力學(xué)應(yīng)用研究重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室，廣州 510635)

1 延續(xù)取水許可工作的背景及要求

取水許可制度是水資源管理的重要基本制度，是嚴(yán)格控制用水總量、確保實(shí)施最嚴(yán)格水資源管理制度的有力技術(shù)手段[1]。《中華人民共和國水法》規(guī)定，國家對水資源依法實(shí)行取水許可制度和有償使用制度，明確取水許可制度的法律地位，使取水許可證管理合法化[2]。目前實(shí)施取水許可證管理的基本依據(jù)為《取水許可證和水資源費(fèi)征收管理?xiàng)l例》(2006年實(shí)施)和《取水許可證管理辦法》(2008年實(shí)施)[3]，各地也相繼頒布了水資源管理地方性法規(guī)，對延續(xù)取水許可的基本流程作出了一般性的規(guī)定，比如廣東省于2014年修訂了《廣東省實(shí)施<中華人民共和國水法>辦法》。但隨著社會經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展，延續(xù)取水許可工作產(chǎn)生了各式各樣新的問題，原有的一般性規(guī)定已經(jīng)無法有效解決。比如廣東等地在實(shí)行最嚴(yán)格水資源管理制度考核監(jiān)督檢查及取用水管理專項(xiàng)整治行動的過程中，發(fā)現(xiàn)部分地市存在未及時(shí)延續(xù)取水許可，未開展延續(xù)取水許可評估等延續(xù)取水許可管理不規(guī)范的問題[4- 12]。由于上位法的不適應(yīng)性和基層管理能力有限等原因，很多地方對這些問題缺乏有效解決手段，甚至被迫選擇性忽視，為落實(shí)最嚴(yán)格水資源管理制度造成了許多不利影響。深入總結(jié)廣東省延續(xù)取水許可工作的經(jīng)驗(yàn)及問題，進(jìn)一步研究健全延續(xù)取水許可管理機(jī)制，確定核減不合理水量的方法，已經(jīng)成為廣東省實(shí)行最嚴(yán)格水資源管理制度工作的重要內(nèi)容，對各地全面落實(shí)取水許可制度具有重要借鑒意義。

2 延續(xù)取水許可評估存在問題

近年來，廣東省在深入開展最嚴(yán)格水資源管理制度考核監(jiān)督檢查及取用水管理專項(xiàng)整治行動的過程中，發(fā)現(xiàn)延續(xù)取水許可管理制度工作主要存在以下3個(gè)問題。

1) 未及時(shí)延續(xù)取水許可。部分地市在實(shí)際開展延續(xù)取水許可工作時(shí)，取水戶未及時(shí)申請延續(xù)取水許可，導(dǎo)致審批機(jī)關(guān)延續(xù)其取水許可時(shí)，原取水許可證已過期。按照取水許可管理相關(guān)法律法規(guī)，未及時(shí)申請延續(xù)的取水戶如仍需要取水，應(yīng)重新申請取水許可。但在實(shí)際操作中，部分取水戶在原取水許可證過期后，因不愿編制水資源論證報(bào)告，因此不愿重新辦理取水許可，水行政主管部門就此種情況要求取水戶重新申請取水許可時(shí)，取水戶配合態(tài)度較差，基層水行政主管部門力量薄弱，缺乏強(qiáng)制執(zhí)行的能力，因此往往在原取水許可證有效期結(jié)束一段時(shí)間后，直接延續(xù)其取水許可證。

2) 延續(xù)取水許可時(shí)，未開展取水許可延續(xù)評估。依據(jù)《取水許可管理辦法》第二十七條規(guī)定，取水審批機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)對原批準(zhǔn)的取水量、實(shí)際取水量、節(jié)水水平和退水水質(zhì)狀況以及取水單位或者個(gè)人所在行業(yè)的平均用水水平、當(dāng)?shù)厮Y源供需狀況等進(jìn)行全面評估，在取水許可證屆滿前決定是否批準(zhǔn)延續(xù)。部分水行政主管部門在延續(xù)取水許可時(shí)，因?yàn)榛鶎尤藛T不足、工作規(guī)范不足等原因，不開展延續(xù)取水許可評估或開展延續(xù)取水許可評估不到位，直接延續(xù)取水戶的取水許可證，導(dǎo)致取水許可證未能及時(shí)根據(jù)實(shí)際情況更新載明情況，且對取水許可管理的延續(xù)性造成負(fù)面影響，難以滿足目前取水許可精細(xì)化管理的要求。

3) 未及時(shí)核減相應(yīng)水量。在延續(xù)取水許可的過程中，部分取水戶許可有效期內(nèi)的實(shí)際取水量遠(yuǎn)低于許可水量，但由于缺乏法律法規(guī)支撐，水行政主管部門核減取水戶不合理許可水量的程序不明、原則未確定，導(dǎo)致水行政主管部門難以落實(shí)核減工作，部分地市許可水量超過用水總量指標(biāo)的問題難以解決。

3 延續(xù)取水許可工作要點(diǎn)建議

上文提出的問題中，部分是由于社會發(fā)展預(yù)期與實(shí)際情況不符及缺乏法律法規(guī)支撐導(dǎo)致的問題，如未能及時(shí)核減水量；部分是由于基層能力不足、管理不規(guī)范導(dǎo)致的問題，如未及時(shí)延續(xù)取水許可和開展取水許可延續(xù)評估。針對上述問題，結(jié)合廣東省實(shí)際情況，提出以下工作建議。

3.1 嚴(yán)格延續(xù)取水許可程序

統(tǒng)一延續(xù)取水許可程序并嚴(yán)格執(zhí)行，是解決延續(xù)取水許可問題的必要手段。具體來講可以歸納為“三步”工作法。

第一步，預(yù)先告知。水行政主管部門作為取水許可制度的責(zé)任部門，應(yīng)當(dāng)盡到提醒義務(wù)，及時(shí)通知即將到期的取水戶申請延續(xù)取水許可。在當(dāng)年年初，水行政主管部門應(yīng)當(dāng)梳理轄區(qū)內(nèi)當(dāng)年到期的取水戶，確定其到期時(shí)間，根據(jù)審批時(shí)限倒推其最晚申請延續(xù)取水許可的時(shí)間。并在取水許可證有效期屆滿45日前向取水戶發(fā)出提醒函，提醒其在取水許可證失效前，應(yīng)當(dāng)盡快辦理延續(xù)取水許可申請，同時(shí)明確，原取水許可逾期后如需繼續(xù)取水，必須重新申請取水許可，水行政主管部門不可延續(xù)其原取水許可。此外，應(yīng)積極開展延續(xù)取水許可宣傳，讓取水戶了解相關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定，及時(shí)申請延續(xù)取水許可。

第二步，及時(shí)延續(xù)。對申請延續(xù)取水的取水戶，水行政主管部門應(yīng)當(dāng)及時(shí)整理取水戶上一有效期內(nèi)的各項(xiàng)資料，包括計(jì)劃用水表、計(jì)劃用水各類申請文件、監(jiān)督檢查文件等，在此基礎(chǔ)上，根據(jù)有關(guān)工作要求開展延續(xù)取水許可評估，依法作出行政審批。

第三步，臨期監(jiān)管。對遲于最晚申請延續(xù)取水許可時(shí)間仍未申請延續(xù)的取水戶，水行政主管部門應(yīng)在到期后責(zé)令其重新申請，并開展現(xiàn)場監(jiān)督檢查。如取水戶在原取水許可有效期過后仍在取水，應(yīng)按照《中華人民共和國水法》第六十九條的規(guī)定進(jìn)行處罰。

3.2 規(guī)范延續(xù)取水許可評估

全面評估取水戶上一有效期及延續(xù)期的取用水情況，是審批延續(xù)取水許可的重要工作依據(jù)。隨時(shí)間遷移，取水戶和水源地的基本情況都有可能發(fā)生改變，因此延續(xù)取水許可審批必須與第一次審批區(qū)別對待，重新規(guī)范“四點(diǎn)”評估。

1) 取水戶基本情況評估

一是評估取水項(xiàng)目基本情況，通過取水工程(或設(shè)施)地點(diǎn)、建成時(shí)間、歷次取水許可審批情況、行業(yè)性質(zhì)、生產(chǎn)產(chǎn)品和規(guī)模、工程投產(chǎn)年限，供水范圍取退水構(gòu)筑物及設(shè)施、取退水口位置及所在水功能區(qū)、退水方案及規(guī)模等內(nèi)容描述，評估取水工程(或設(shè)施)變更情況及是否符合實(shí)際。

二是描述有效期內(nèi)取水許可證號、取水許可有效期、取水權(quán)人名稱、取水地點(diǎn)、取水口坐標(biāo)、取水量、取水方式、取水用途、計(jì)量方式及位置、退水地點(diǎn)、退水量、取退水口所在水功能區(qū)水質(zhì)現(xiàn)狀及目標(biāo)要求。

2) 取水許可有效期內(nèi)取水情況評估

一是評估取水水源及可靠性，簡述現(xiàn)狀取水口、取水地點(diǎn)、取水方式及取水口所屬水源情況。對取水水源可供水量進(jìn)行簡要分析，并結(jié)合項(xiàng)目實(shí)際運(yùn)行取水情況，評估取水水源是否仍滿足建設(shè)項(xiàng)目取水量及供水保證率要求，水質(zhì)是否仍滿足建設(shè)項(xiàng)目取水水質(zhì)要求。

二是評估取水情況，根據(jù)取水許可有效期內(nèi)的逐年實(shí)際取水量，評估實(shí)際取水量與取水許可量的相關(guān)關(guān)系，分析許可水量與實(shí)際取水量的差異及其原因(河道內(nèi)取水戶需對下泄水量情況進(jìn)行重點(diǎn)分析；河道外取水戶如出現(xiàn)實(shí)際取水量大幅小于許可水量的情況，應(yīng)合理預(yù)測其下一取水許可有效期內(nèi)的取水量，并據(jù)此提出延續(xù)取水許可審批時(shí)重新核定的水量)，并根據(jù)下文科學(xué)核減其取水許可量。取水戶如出現(xiàn)實(shí)際取水量超過許可水量的情況，則應(yīng)分析其超許可行為屬于短期行為還是取水需求已超過現(xiàn)有許可水量，如將長期超過取水許可水量，應(yīng)根據(jù)實(shí)際情況明確取水戶應(yīng)減少取水需求或重新申請取水許可。

3) 取水許可有效期內(nèi)用水情況評估

一是評估用水效率，評估用水效率是否符合國家和廣東省用水定額要求(屬于供水工程的補(bǔ)充分析供水管網(wǎng)漏損情況)。

二是評估節(jié)水措施，簡述已開展的節(jié)水措施，并從生產(chǎn)工藝用水的合理性、采用技術(shù)和設(shè)備的先進(jìn)性以及同行業(yè)先進(jìn)用水水平的差距等方面對已開展的節(jié)水措施進(jìn)行評估。

三是評估退水情況，闡述退水量、污染物基本情況及退水處理方案，評估實(shí)際退水情況是否和取水許可審批文件要求一致。

四是評估取水監(jiān)測計(jì)量情況，評估上一取水許可有效期計(jì)量設(shè)施安裝和實(shí)際運(yùn)行情況(是否安裝計(jì)量，是否正常運(yùn)行，計(jì)量設(shè)施是否定期檢定或校準(zhǔn))，規(guī)模以上取水戶計(jì)量監(jiān)控是否納入廣東省水資源監(jiān)控系統(tǒng)。

4) 上一有效期是否按規(guī)定條件取水評估

一是評估日常監(jiān)管情況，主要是日常監(jiān)督檢查中的內(nèi)容，包括取水計(jì)量、水資源費(fèi)收繳情況等(附檢查表等作為附件)，取水戶是否及時(shí)整改日常監(jiān)督檢查中發(fā)現(xiàn)的問題。

二是評估計(jì)劃用水執(zhí)行情況，評估上一取水許可有效期計(jì)劃用水執(zhí)行等情況，分析是否存在超許可取水的情況，按季度分析是否超計(jì)劃取水的情況。

三是評估水資源費(fèi)繳納情況，評估上一取水許可有效期水資源費(fèi)繳納情況，主要包括是否欠繳水資源費(fèi)，超計(jì)劃取水是否執(zhí)行累進(jìn)征收水資源費(fèi)等情況。

3.3 科學(xué)核減不合理水量

延續(xù)取水許可是規(guī)范上一有效期內(nèi)的不合理取水的重要契機(jī)，必須通過評估上一有效期內(nèi)的取水情況，核減不合理的許可水量，并統(tǒng)一明確核減水量的方法和實(shí)施程序。

1) 判斷是否應(yīng)核減水量

如取水戶上一有效期內(nèi)的年實(shí)際取水量平均值，及年實(shí)際取水量最大值遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于實(shí)際取水量(僅達(dá)到許可水量的50%)，可及時(shí)與取水戶溝通，明確核減取水許可量的意向。如取水戶能夠說明上一有效期內(nèi)的年實(shí)際取水量遠(yuǎn)低于許可水量的原因是短時(shí)間且客觀原因造成的，且該原因在下一有效期內(nèi)不再成立，則可不予核減其許可水量。

2) 核減水量方法

水行政主管部門在審批延續(xù)取水許可時(shí)，應(yīng)當(dāng)重點(diǎn)分析是否應(yīng)核減水量。如取水戶上一有效期內(nèi)的年實(shí)際取水量平均值，及年實(shí)際取水量最大值遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于許可取水量(僅達(dá)到許可水量的50%)，可及時(shí)與取水戶溝通，明確核減取水許可量的意向。如取水戶能夠說明上一有效期內(nèi)的年實(shí)際取水量遠(yuǎn)低于許可水量的原因是短時(shí)間且客觀原因造成的，且該原因在下一有效期內(nèi)不再成立，則可不予核減其許可水量。確定可核減一定許可水量后，根據(jù)上一有效期內(nèi)的年實(shí)際取水量開展下一有效期的需水預(yù)測，并通過以下兩種方法確定其延續(xù)審批的許可水量。

一是直接預(yù)留法。針對取水量波動較少的取水戶，如發(fā)電任務(wù)較為固定的發(fā)電廠、供水范圍較為固定的水廠等，可考慮許可水量根據(jù)上一有效期的實(shí)際取水量的1.2～1.3倍確定(不得超過原取水許可量)，且大于其上一有效期年實(shí)際最大取水量。這種方法能夠較快計(jì)算出新的許可水量，但是準(zhǔn)確率相對不足。

二是需水預(yù)測法。針對取水量波動較多的取水戶，可按照《建設(shè)項(xiàng)目水資源論證導(dǎo)則》(GB/T 35580—2017)中提出的需水預(yù)測方法適當(dāng)簡化后進(jìn)行分析。這種方法計(jì)算新的許可水量難度和工作量較大，但準(zhǔn)確率相對較好，建議僅對情況復(fù)雜的取水戶核減取水量使用。

3) 核減許可水量實(shí)施程序

在法律法規(guī)明確核減許可水量的流程及方法前，水行政主管部門應(yīng)在核減前后積極與取水戶溝通，并由取水戶作出確認(rèn)書，以證明許可水量核減符合取水戶實(shí)際取水情況。此外，應(yīng)在延續(xù)取水許可決定書中明確，如取水戶因客觀原因，實(shí)際取水量及取水情況達(dá)到原取水許可申請水量，可通過取水許可變更申請調(diào)整其許可水量至原許可水量。

3.4 科學(xué)核減不合理水量案例

為進(jìn)一步說明在實(shí)際工作中，科學(xué)核減不合理水量的方法，下面介紹廣東省某水廠在申請延續(xù)取水許可時(shí)，審批其取水許可的水行政主管部門核減不合理水量的案例。

1) 分析是否應(yīng)核減取水戶水量

某水廠原取水許可水量為1 125萬m3每年，考慮該取水戶應(yīng)在2020年申請延續(xù)取水許可，分析取水戶2010—2019年的實(shí)際取水量情況，水廠現(xiàn)狀取水遠(yuǎn)小于取水許可審批水量，最大年取水量僅占許可水量的20.6%，因此考慮核減其不合理水量。

2) 分析取水戶用水效率情況

根據(jù)《廣東省用水定額》，自來水的生產(chǎn)和供應(yīng)業(yè)(以地表水為水源)單位產(chǎn)品取水量小于1.08 m3/t，該水廠2015—2019年年均單位產(chǎn)品用水量為1.12 m3/t，不滿足《廣東省用水定額》相關(guān)要求。

根據(jù)《城鎮(zhèn)供水管網(wǎng)漏損控制及評定標(biāo)準(zhǔn)》，城鎮(zhèn)供水管網(wǎng)漏損應(yīng)小于12%，該水廠2015—2019年年均管網(wǎng)漏失率為14%，除2017年、2018年外，其余年份均不滿足《城鎮(zhèn)供水管網(wǎng)漏損控制及評定標(biāo)準(zhǔn)》相關(guān)要求。

3) 取水量預(yù)測

為科學(xué)預(yù)測其下一有效期的實(shí)際需水量，使用建設(shè)項(xiàng)目水資源論證中常用的分類用水指標(biāo)法對其進(jìn)行預(yù)測，分別對其生活供水量、工業(yè)供水量、公共供水量進(jìn)行預(yù)測，并按照《廣東省用水定額》中的定額計(jì)算其預(yù)測其取水量(見表1)。

表1 2025年某水廠預(yù)測取水量情況 萬m3

4) 下達(dá)核減后的許可水量

綜合考慮水廠供水區(qū)域的用水現(xiàn)狀以及未來的經(jīng)濟(jì)發(fā)展趨勢，建議在需水預(yù)測成果的基礎(chǔ)上預(yù)留一定的余量，結(jié)合日常監(jiān)督檢查了解情況，確定該取水戶年取水量核減至600萬m3。此外，在正式下達(dá)準(zhǔn)予水行政許可決定書前，水行政主管部門應(yīng)主動與取水戶進(jìn)行溝通，并解釋核減水量的必要性及科學(xué)性，順利推動本次延續(xù)取水許可工作，核減不合理水量。

4 結(jié)語

從廣東省某取水戶的實(shí)際案例來看，筆者提出的延續(xù)取水許可辦法可操作性較強(qiáng)，能夠作為現(xiàn)行取水許可制度的補(bǔ)充手段。但由于目前延續(xù)取水許可的具體流程在法律法規(guī)中缺乏明確規(guī)定，尤其是核減不合理水量部分缺少法律依據(jù)，不同的實(shí)施主體在具體實(shí)施時(shí)可能有不同的考慮，導(dǎo)致精細(xì)化的延續(xù)取水許可管理工作無法開展，仍然難以解決部分地區(qū)的許可水量超過用水總量指標(biāo)的問題。此外，核減許可水量涉及到取水戶的需水預(yù)測，需要精準(zhǔn)監(jiān)控取水戶用水情況，才能確保核減準(zhǔn)確且為發(fā)展留有余地。建議水行政部門結(jié)合廣東省水資源管理系統(tǒng)建設(shè)，推進(jìn)水資源監(jiān)控能力建設(shè)，重點(diǎn)開展已建工程的需水預(yù)測，為核減許可水量、調(diào)整用水總量指標(biāo)做好基礎(chǔ)保障。