南通市農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀 存在問題及對策

李曉娜

（江蘇工程職業(yè)技術(shù)學(xué)院 江蘇 南通 226007）

1 南通市農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀

1.1 數(shù)據(jù)來源及調(diào)研方法。為準(zhǔn)確掌握南通土地流轉(zhuǎn)的基本情況，課題組選用南通第三次農(nóng)業(yè)普查數(shù)據(jù)進行分析，同時，還設(shè)計了調(diào)查問卷對南通全區(qū)的農(nóng)戶進行隨機抽樣調(diào)研和實地訪談，總計發(fā)放問卷300份，經(jīng)篩選獲得有效問卷278份，問卷有效率為92.7%，問卷調(diào)查數(shù)據(jù)為南通第三次農(nóng)業(yè)普查結(jié)果發(fā)揮有效支撐作用。

調(diào)研過程中采用了問卷調(diào)查法、實地訪談法、文獻調(diào)查法等形式多樣的方法，結(jié)合南通六縣一市農(nóng)戶開展土地流轉(zhuǎn)的狀況，從農(nóng)村的現(xiàn)狀、農(nóng)戶年齡、數(shù)量、受教育程度、規(guī)模農(nóng)戶情況、流轉(zhuǎn)方式、開展新型經(jīng)營活動情況等方面進行調(diào)研。

1.2 南通農(nóng)業(yè)農(nóng)村狀況。從南通第三次農(nóng)業(yè)普查數(shù)據(jù)得知，2016年末南通全區(qū)共設(shè)65個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，村總數(shù)為1 617個，登記農(nóng)戶數(shù)為1 752 169戶，總?cè)丝跒? 284 425人；全區(qū)農(nóng)戶自留地及因開荒、復(fù)墾地等原因累計增加的耕地面積為420 569.42畝(其中普通農(nóng)業(yè)經(jīng)營戶經(jīng)營耕地面積為414 891.55畝，規(guī)模經(jīng)營戶經(jīng)營耕地面積為5 677.87畝)；全區(qū)實際經(jīng)營的林地面積286 689.21畝；實際經(jīng)營的牧草地(草場)面積2 917.19畝。

1.3 南通農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)狀況。發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，離不開土地的規(guī)模化運營。為全面實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，推進農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展，南通各地區(qū)積極響應(yīng)國家政策，著手布局土地流轉(zhuǎn)，土地流轉(zhuǎn)的經(jīng)營主體和經(jīng)營方式也推陳出新，呈現(xiàn)出良好發(fā)展勢頭，具體表現(xiàn)在以下幾個方面：

1.3.1 土地流轉(zhuǎn)形式和用途多元化。截止2016年末，全區(qū)通過轉(zhuǎn)包、轉(zhuǎn)讓、出租等方式流入的耕地面積為1 319 746.26畝，其中各地區(qū)規(guī)模農(nóng)業(yè)經(jīng)營戶和農(nóng)業(yè)經(jīng)營單位的流入耕地面積為1 210 591.76畝，占比為91.7%，不同流轉(zhuǎn)方式所占比重如圖1所示。由圖1可知，目前轉(zhuǎn)包仍是農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的首要方式，占比為55.0%；其次是出租，所占比重達到38.0%。另外，全區(qū)流入的耕地主要用作農(nóng)作物種植、園林作物種植或苗木培育等用途，其中農(nóng)作物種植面積占比76.8%，園林作物種植或苗木培育占比5.0%，林業(yè)經(jīng)營占比3.6%，畜禽養(yǎng)殖占比0.4%，水產(chǎn)品養(yǎng)殖占比12.1%，其他占比2.1%。

圖1 規(guī)模農(nóng)業(yè)經(jīng)營戶和農(nóng)業(yè)經(jīng)營流入耕地面積的方式

全區(qū)通過轉(zhuǎn)包、轉(zhuǎn)讓、出租等方式流入的林地面積為118 574.74畝，其中各地區(qū)規(guī)模農(nóng)業(yè)經(jīng)營戶和農(nóng)業(yè)經(jīng)營單位流入林地面積達110 160.56畝，占比高達92.9%，其具體流轉(zhuǎn)方式占比情況如圖2所示。從圖2可以看出，目前轉(zhuǎn)包和出租是農(nóng)村林地流轉(zhuǎn)的主要方式，占比分別為52.1%和41.9%。

圖2 規(guī)模農(nóng)業(yè)經(jīng)營戶和農(nóng)業(yè)經(jīng)營單位流入林地的方式

1.3.2 土地流轉(zhuǎn)主體呈現(xiàn)多樣化趨勢。南通第三次農(nóng)業(yè)普查數(shù)據(jù)顯示，目前參與農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的主體從過去的以單一農(nóng)戶為主轉(zhuǎn)向普通農(nóng)業(yè)經(jīng)營戶、規(guī)模農(nóng)業(yè)經(jīng)營戶和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營單位、農(nóng)民專業(yè)合作社等主體并存的局面，其中普通農(nóng)業(yè)經(jīng)營戶1 658 388戶，占比98.1%；規(guī)模農(nóng)業(yè)經(jīng)營戶20 309戶，占比1.2%；農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營單位8 540戶，占比0.5%；農(nóng)民專業(yè)合作社3 531戶，占比0.2%，具體如圖3所示。

圖3 農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的主體

1.3.3 土地流轉(zhuǎn)新型經(jīng)營形式和活動豐富化。在南通各地區(qū)土地流轉(zhuǎn)過程中，各種經(jīng)營主體形成了特色鮮明的新型經(jīng)營形式和經(jīng)營活動，這些新穎的形式和活動能夠更有效提升土地流轉(zhuǎn)的價值。普通經(jīng)營農(nóng)戶在土地流轉(zhuǎn)實踐中，構(gòu)建出“公司+農(nóng)戶”、“農(nóng)民合作社”、“專業(yè)協(xié)會”、“土地托管”以及其他等新型經(jīng)營形式，各種形式所占比重分別為7.5%、81.0%、0.2%、7.1%和4.2%，如圖4所示。從圖4可以看出，“公司+農(nóng)戶”是目前南通全區(qū)普通農(nóng)業(yè)經(jīng)營戶參加新型經(jīng)營的主要模式。

圖4 普通農(nóng)業(yè)經(jīng)營戶參加新型經(jīng)營的形式

各地區(qū)規(guī)模農(nóng)業(yè)經(jīng)營戶和農(nóng)業(yè)經(jīng)營單位也出現(xiàn)了“以生產(chǎn)為主”、“生產(chǎn)與加工一體化”、“生產(chǎn)、銷售、加工一體化”和其他等多種多樣的新型經(jīng)營方式，占比分別為81.2%、1.0%、6.0%和11.8%，其中“以生產(chǎn)為主”的經(jīng)營方式是目前的主流，如圖5所示。

圖5 規(guī)模農(nóng)業(yè)經(jīng)營戶和農(nóng)業(yè)經(jīng)營單位新型經(jīng)營方式

另外，南通各地區(qū)農(nóng)業(yè)經(jīng)營單位不斷進行業(yè)務(wù)創(chuàng)新，開展了形式多樣的新型經(jīng)營活動，如“餐飲住宿”、“采摘”、“垂釣”、“農(nóng)事體驗”等，這些活動形式極大地豐富了流轉(zhuǎn)土地的用途，提升了流轉(zhuǎn)土地的附加值，各種經(jīng)營活動開展的占比情況如表1所示。

表1 各地區(qū)農(nóng)業(yè)經(jīng)營單位新型經(jīng)營活動情況 (單位：%)

1.3.4 土地流轉(zhuǎn)主體安全意識提升。目前，南通全區(qū)出現(xiàn)了土地大規(guī)模流轉(zhuǎn)的現(xiàn)象，伴隨著土地的集中，大規(guī)模潛在的成本風(fēng)險、市場風(fēng)險、管理風(fēng)險成為各經(jīng)營主體首要重視的內(nèi)容。為規(guī)避各種潛在風(fēng)險，各地區(qū)普通農(nóng)業(yè)經(jīng)營戶、規(guī)模農(nóng)業(yè)經(jīng)營戶和農(nóng)業(yè)經(jīng)營單位都不同程度的參加了農(nóng)業(yè)政策性保險和商業(yè)保險，其中普通農(nóng)業(yè)經(jīng)營戶中，84.7%參加了政策性農(nóng)村保險，1.4%參加了商業(yè)性保險；規(guī)模農(nóng)業(yè)經(jīng)營戶中，82.2%參加了政策性農(nóng)村保險，9.1%參加了商業(yè)性保險；農(nóng)業(yè)經(jīng)營單位中，26.5%參加了政策性農(nóng)村保險，6.4%參加了商業(yè)性保險，如表2所示，土地流轉(zhuǎn)經(jīng)營主體的安全意識不斷提升。

表2 經(jīng)營主體參加農(nóng)業(yè)保險情況 (單位：%)

2 南通農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的困境

南通全區(qū)的土地流轉(zhuǎn)加快了土地的集中規(guī)模經(jīng)營進程，促進了農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展，取得了卓越成效，但在土地流轉(zhuǎn)過程中也存在一些問題，阻礙著土地規(guī)?；?jīng)營的步伐。

2.1 土地流轉(zhuǎn)比例有待進一步提升。從2015年開始，南通各地區(qū)開展農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)工作，2016年末完成完善簽字確認38.5萬戶，占應(yīng)確權(quán)總戶數(shù)的28.5%，已發(fā)證近25萬戶，約占18.4%，至今已流轉(zhuǎn)土地143萬畝，占農(nóng)戶家庭承包地總面積的27.9%，低于同期江蘇省土地流轉(zhuǎn)面積占家庭承包地總面積60.0%的比例，也略低于同期全國平均水平(全國土地流轉(zhuǎn)面積占家庭承包經(jīng)營耕地面積的35.1%)。

2.2 土地流轉(zhuǎn)方式和流轉(zhuǎn)用途比重不均衡。從圖1、圖2中可以看出，目前南通全區(qū)土地流轉(zhuǎn)的主要方式是轉(zhuǎn)包和出租，而轉(zhuǎn)讓、互換、入股所占比重明顯偏低。據(jù)課題組對南通全區(qū)農(nóng)戶隨機問卷調(diào)查結(jié)果顯示，造成這種現(xiàn)象的主要原因是農(nóng)戶對農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的相關(guān)政策、方式等缺乏了解，55.7%的農(nóng)戶對農(nóng)村土地政策特別是土地流轉(zhuǎn)不了解，分別有75.9%和62.0%的農(nóng)戶知曉土地流轉(zhuǎn)形式中的轉(zhuǎn)包和出租，而了解互換、股份合作(入股)等流轉(zhuǎn)方式的農(nóng)戶僅占27.9%和30.3%。在土地流轉(zhuǎn)用途方面，全區(qū)流入的耕地面積中76.8%用作農(nóng)作物種植，其他用途形式比重偏小，經(jīng)營單位將流轉(zhuǎn)土地用于經(jīng)營新型農(nóng)業(yè)活動的比重也明顯偏低。

2.3 土地流轉(zhuǎn)主體態(tài)勢需進一步改善。首先，盡管目前南通土地流轉(zhuǎn)主體呈現(xiàn)出了多樣化趨勢，但從圖3得知，規(guī)模農(nóng)業(yè)經(jīng)營戶、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營單位、農(nóng)民專業(yè)合作社所占比例普遍偏低，這將不利于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營組織化程度的提升。其次，農(nóng)戶受教育程度有待改善，據(jù)南通第三次農(nóng)業(yè)普查數(shù)據(jù)顯示，目前南通全區(qū)登記農(nóng)戶數(shù)為1 752 169戶，總?cè)丝跒? 284 425人，其中受教育程度為小學(xué)和初中的比例較高，分別為27.8%和40.3%，其次為高中或中專，占比為15%，未上過小學(xué)和大專及以上占比較低，分別為9.0%和7.5%，如表3所示。

表3 南通各地區(qū)農(nóng)戶受教育程度情況

3 南通推進土地流轉(zhuǎn)的對策建議

農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)有利于提升農(nóng)業(yè)經(jīng)營效益，加速農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展進程以及促進農(nóng)民收入的增加，更有利于實現(xiàn)國家建成小康社會的總體目標(biāo)。因此，南通全區(qū)需采取多元化措施，加大土地流轉(zhuǎn)力度。

3.1 搭建土地流轉(zhuǎn)服務(wù)平臺，加大流轉(zhuǎn)宣傳力度。全區(qū)應(yīng)在充分尊重農(nóng)戶意愿的基礎(chǔ)上，按照“合理布局、形成規(guī)模、彰顯特色”思路，積極搭建土地流轉(zhuǎn)服務(wù)平臺，加強對農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的管理、指導(dǎo)和服務(wù)，堅持集體所有權(quán)，穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)，放活經(jīng)營使用權(quán)，加快推進農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)。

全區(qū)著手搭建區(qū)(縣)、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、村三位一體的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)服務(wù)平臺，區(qū)(縣)級服務(wù)平臺主要包括土地流轉(zhuǎn)服務(wù)大廳、仲裁大廳和合議調(diào)解室，鄉(xiāng)(鎮(zhèn))建立土地流轉(zhuǎn)服務(wù)站，村級建立土地流轉(zhuǎn)服務(wù)點，實現(xiàn)服務(wù)機構(gòu)全覆蓋，形成區(qū)(縣)級服務(wù)指導(dǎo)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)負責(zé)落實、村組組織執(zhí)行的服務(wù)格局。其中區(qū)(縣)級服務(wù)平臺發(fā)揮的監(jiān)督管理、政策信息發(fā)布、流轉(zhuǎn)制度制定、流轉(zhuǎn)程序規(guī)范、流轉(zhuǎn)爭議協(xié)調(diào)等作用，切實為土地流轉(zhuǎn)做好平臺服務(wù)保障工作；鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、村級服務(wù)平臺一方面加大農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)力度，實現(xiàn)農(nóng)戶100%確權(quán)登記，為加快農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)奠定基礎(chǔ)；另一方面組織專人深入農(nóng)戶開展土地流轉(zhuǎn)政策宣傳動員工作，對土地流轉(zhuǎn)態(tài)勢進行實時跟蹤，及時解決農(nóng)戶在土地流轉(zhuǎn)中遇到的困難，引導(dǎo)農(nóng)戶積極將土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)到經(jīng)營單位或者農(nóng)村合作社。

3.2 拓展土地流轉(zhuǎn)方式，盤活土地流轉(zhuǎn)用途。目前南通全區(qū)土地流轉(zhuǎn)方式中轉(zhuǎn)包和出租所占比重較大，而轉(zhuǎn)讓、互換、入股所占比重較低，針對這種現(xiàn)象全區(qū)應(yīng)大力培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，拓展土地流轉(zhuǎn)渠道，穩(wěn)步推進土地規(guī)?；?jīng)營。

3.2.1 成熟示范區(qū)聯(lián)動土地流轉(zhuǎn)。目前南通地區(qū)下轄的通州十總鎮(zhèn)、通州雅周鎮(zhèn)、如皋丁堰鎮(zhèn)、海門飛余鎮(zhèn)、如東袁莊鎮(zhèn)土地流轉(zhuǎn)規(guī)模位居全區(qū)前列，流轉(zhuǎn)經(jīng)驗豐富，應(yīng)充分發(fā)揮這些土地流轉(zhuǎn)成熟區(qū)域的示范效應(yīng)，組織參觀和學(xué)習(xí)其成功經(jīng)驗，聯(lián)動其他地區(qū)土地流轉(zhuǎn)。

3.2.2 龍頭企業(yè)帶動土地流轉(zhuǎn)。引進國家級農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)為主體，拓展土地流轉(zhuǎn)形式，采取股份制+租賃制+托管制或者轉(zhuǎn)讓制+互換制+股份制等“多制同步”的模式，著力擴大土地流轉(zhuǎn)規(guī)模。在經(jīng)營形式上，實行“公司+農(nóng)戶”、“農(nóng)民合作社”、“專業(yè)協(xié)會”“三式聯(lián)手”的模式，整合資源，降低成本。在延深產(chǎn)業(yè)鏈條上，從“以生產(chǎn)為主”向“生產(chǎn)與加工一體化”和“生產(chǎn)、銷售、加工一體化”延展，拓寬經(jīng)營新方式，提高生產(chǎn)效益。

3.2.3 回歸創(chuàng)業(yè)促進土地流轉(zhuǎn)。南通全區(qū)加強同本地在外創(chuàng)業(yè)人員的聯(lián)系，借助各種活動載體，宣傳土地流轉(zhuǎn)政策，加大回歸企業(yè)引進力度。引導(dǎo)回歸企業(yè)在餐飲住宿、采摘、農(nóng)事體驗、垂釣、生態(tài)、旅游、觀光等方面發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，為土地流轉(zhuǎn)用途注入創(chuàng)新元素，帶動當(dāng)?shù)剞r(nóng)民增收。

3.3 改善土地經(jīng)營主體態(tài)勢，提升土地流轉(zhuǎn)動力。多維度增強土地經(jīng)營主體土地流轉(zhuǎn)的主觀能動性，能夠有效提升土地流轉(zhuǎn)的動力。

3.3.1 培育經(jīng)營主體。積極引導(dǎo)流轉(zhuǎn)主體，培育規(guī)模農(nóng)業(yè)經(jīng)營戶、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營單位、農(nóng)民專業(yè)合作社，及時提供農(nóng)產(chǎn)品供求信息咨詢服務(wù)，促進農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體投資現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)，發(fā)展高效農(nóng)業(yè)、設(shè)施農(nóng)業(yè)。

3.3.2 加大農(nóng)戶培訓(xùn)力度。針對目前農(nóng)戶受教育程度偏低現(xiàn)象，整合各類培訓(xùn)資源，對農(nóng)戶進行有針對性的培訓(xùn)，解放農(nóng)戶土地流轉(zhuǎn)思想，提升農(nóng)民整體素質(zhì)和就業(yè)創(chuàng)業(yè)能力。

3.3.3 完善農(nóng)村社會保障機制。不斷健全農(nóng)村養(yǎng)老保障機制和體系，做到老有所養(yǎng)、老有所依，使農(nóng)民在土地流轉(zhuǎn)中無后顧之憂。同時，提高土地流轉(zhuǎn)的單位收益，使農(nóng)戶收益達到最大化，提高農(nóng)民流轉(zhuǎn)土地的積極性，變被動參與為主動要求，把全區(qū)土地流轉(zhuǎn)工作提升到更高水平。