地方科技創(chuàng)新券政策設(shè)計(jì)的思考和建議

◎文/張拓宇

一、科技創(chuàng)新券政策概述

科技創(chuàng)新券政策（InnovationVoucher，也稱創(chuàng)新券）由荷蘭、愛爾蘭、英國(guó)等歐洲國(guó)家興起，是一種用戶需求導(dǎo)向的、普惠性的、以政府財(cái)政資金支持企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新的科技政策工具?？萍紕?chuàng)新券政策可以看作由政府向中小企業(yè)和科技創(chuàng)業(yè)團(tuán)隊(duì)發(fā)放，專項(xiàng)用于向科研院校、科研平臺(tái)、檢測(cè)機(jī)構(gòu)等購買科技服務(wù)的一種“權(quán)益憑證”。在企業(yè)出于自身科研活動(dòng)需要購買科技服務(wù)時(shí)，可以憑創(chuàng)新券抵扣或補(bǔ)貼部分服務(wù)費(fèi)用。類似政策在不同國(guó)家和地區(qū)也以“研究券”“知識(shí)券”“科技券”“創(chuàng)新服務(wù)券”等名稱出現(xiàn)，但實(shí)質(zhì)內(nèi)容大體近似，目的主要聚焦在通過財(cái)政后補(bǔ)貼和政府采購服務(wù)的手段。在切實(shí)降低中小企業(yè)科技創(chuàng)新成本的同時(shí)，引導(dǎo)和促進(jìn)產(chǎn)學(xué)研合作和科研院校資源向企業(yè)開放共享。

綜合各國(guó)創(chuàng)新券政策要點(diǎn)看，普遍體現(xiàn)出以下理念和規(guī)則，并且在國(guó)內(nèi)各地方創(chuàng)新券政策的設(shè)計(jì)制定中被廣泛引用和參考：

一是以促進(jìn)中小微企業(yè)與高校、科研機(jī)構(gòu)等科技服務(wù)機(jī)構(gòu)知識(shí)轉(zhuǎn)移，降低中小微企業(yè)與大企業(yè)間資源的不平等差距，提升中小微企業(yè)的創(chuàng)新能力為根本目的。二是明確聚焦科技型、中小微型企業(yè)作為覆蓋對(duì)象。如愛爾蘭對(duì)申請(qǐng)創(chuàng)新券的企業(yè)，要求雇傭員工不超過50人、營(yíng)業(yè)額不超過1000萬歐元，同時(shí)將初級(jí)農(nóng)業(yè)加工、銷售類企業(yè)，交通運(yùn)輸業(yè)企業(yè)等明顯非科技創(chuàng)新方面的企業(yè)排除在外。三是以支持“硬”技術(shù)創(chuàng)新活動(dòng)為主。調(diào)查顯示歐洲國(guó)家創(chuàng)新券對(duì)支持的服務(wù)門類多以一般性應(yīng)用研究、技術(shù)開發(fā)與測(cè)試等服務(wù)為主，部分支持知識(shí)產(chǎn)權(quán)、創(chuàng)新管理、電子商務(wù)等專業(yè)科技服務(wù)。愛爾蘭創(chuàng)新券明確不能用于培訓(xùn)、購買設(shè)備及軟件、銷售、出口、管理、廣告宣傳等費(fèi)用。但目前部分國(guó)家創(chuàng)新券已經(jīng)開始向直接科技創(chuàng)新活動(dòng)以外擴(kuò)展。如新加坡將支持方向由技術(shù)創(chuàng)新延伸至企業(yè)人力資源和財(cái)務(wù)管理等服務(wù)門類，以滿足科技企業(yè)創(chuàng)業(yè)需求。四是普惠發(fā)放與重點(diǎn)支持兼顧。創(chuàng)新券具有普惠性，凡是符合條件的企業(yè)從事規(guī)定范圍內(nèi)的創(chuàng)新活動(dòng)，均有機(jī)會(huì)申請(qǐng)獲得資助，但同時(shí)也會(huì)對(duì)重點(diǎn)技術(shù)或產(chǎn)業(yè)方向有所傾斜。如英國(guó)技術(shù)戰(zhàn)略委員會(huì)TSB創(chuàng)新券計(jì)劃對(duì)農(nóng)產(chǎn)品、建筑環(huán)境等多個(gè)領(lǐng)域的重點(diǎn)支持；瑞士除面向所有技術(shù)領(lǐng)域推出一般券外，還推出專門支持清潔技術(shù)發(fā)展的專項(xiàng)券。五是低門檻準(zhǔn)入與嚴(yán)格監(jiān)督相結(jié)合。創(chuàng)新券通常采取低門檻、開放申請(qǐng)的模式，但對(duì)于申請(qǐng)項(xiàng)目及成果等會(huì)進(jìn)行嚴(yán)格的審查和監(jiān)督，“寬進(jìn)嚴(yán)出”的模式使政府資金得到高效利用，避免惡意串通、騙取財(cái)政資金的行為。六是可以針對(duì)不同需求采取多樣化的發(fā)放形式。創(chuàng)新券的形式也在發(fā)展中不斷豐富。如荷蘭、愛爾蘭等國(guó)采用“單一券”與“聯(lián)合券”分別支持單個(gè)企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新和支持多個(gè)企業(yè)聯(lián)合開展共性技術(shù)研究。類似的多券種發(fā)行方式目前在國(guó)內(nèi)部分省市創(chuàng)新券政策中也有采用。

二、國(guó)內(nèi)科技創(chuàng)新券政策

作為一種新興的科技財(cái)政投入模式，創(chuàng)新券政策被引入國(guó)內(nèi)以來受到持續(xù)關(guān)注。2015年創(chuàng)新券被寫入《國(guó)務(wù)院關(guān)于大力推進(jìn)大眾創(chuàng)業(yè)萬眾創(chuàng)新若干政策措施的意見》（國(guó)發(fā)〔2015〕32號(hào)）文件，要求有條件的地方探索和推廣。截至目前，國(guó)內(nèi)各省市均已在不同層面發(fā)布實(shí)施創(chuàng)新券或類似政策，有些為省級(jí)政策，有些則在地市或園區(qū)層面推動(dòng)試行。本文選取其中部分有代表性的政策文件進(jìn)行分析，梳理地方創(chuàng)新券政策中的異同之處?？傮w來看，除個(gè)別特例外，各地方創(chuàng)新券政策在整體架構(gòu)、宏觀導(dǎo)向等方面大體近似，但基于各自在創(chuàng)新資源分布、企業(yè)創(chuàng)新活力和需求、科技服務(wù)體系成熟度、政策定位和導(dǎo)向等方面的地方差異，在具體操作層面則因地制宜形成若干具有鮮明特色的運(yùn)行機(jī)制。

（一）申請(qǐng)對(duì)象

各地方對(duì)企業(yè)申請(qǐng)創(chuàng)新券的條件通常有以下四種界定方式：一是采用既有的企業(yè)劃型標(biāo)準(zhǔn)。如上海以科技部《科技型中小企業(yè)評(píng)價(jià)辦法》為依據(jù)。二是以企業(yè)人財(cái)物等經(jīng)營(yíng)規(guī)模為依據(jù)，將申請(qǐng)范圍嚴(yán)格限定在中小微企業(yè)群體。如北京、山東、廣州市等，區(qū)別僅在于劃分基準(zhǔn)有所差異。三是以企業(yè)創(chuàng)新性指標(biāo)作為申請(qǐng)門檻。如廣東規(guī)定申請(qǐng)企業(yè)必須有自主研發(fā)投入和研發(fā)活動(dòng)，并至少須滿足國(guó)家級(jí)高新技術(shù)企業(yè)、5年內(nèi)獲得過科技型中小企業(yè)基金等五項(xiàng)創(chuàng)新條件之一。四是開放申請(qǐng)，凡有創(chuàng)新活動(dòng)和創(chuàng)新需求的企業(yè)均有機(jī)會(huì)申請(qǐng)，但優(yōu)先支持創(chuàng)新大賽獲獎(jiǎng)企業(yè)、創(chuàng)新載體入駐企業(yè)等群體。代表地區(qū)如浙江及其所轄部分地市。對(duì)科技創(chuàng)業(yè)團(tuán)隊(duì)申請(qǐng)創(chuàng)新券，各地方設(shè)定條件則較為一致，通常要求須在孵化器、眾創(chuàng)空間內(nèi)注冊(cè)，有實(shí)質(zhì)性的科研開發(fā)活動(dòng)（而非只有文案、計(jì)劃書），且優(yōu)先大賽獲獎(jiǎng)團(tuán)隊(duì)。

表1 已正式發(fā)布實(shí)施的部分地方創(chuàng)新券政策一覽

（二）補(bǔ)貼方向

從各地方創(chuàng)新券政策的補(bǔ)貼方向看，主要包括以研究與開發(fā)、檢驗(yàn)檢測(cè)為代表的“硬”技術(shù)服務(wù)，以及依托大型科學(xué)儀器設(shè)備開展的專業(yè)科技服務(wù)。如北京補(bǔ)貼“測(cè)試檢測(cè)、合作研發(fā)、委托開發(fā)、研發(fā)設(shè)計(jì)、技術(shù)解決方案或購買新技術(shù)新產(chǎn)品（服務(wù)）等科研活動(dòng)”，山東支持“使用省儀器設(shè)備網(wǎng)入網(wǎng)共享的科研設(shè)施與儀器開展科技創(chuàng)新相關(guān)的檢測(cè)、試驗(yàn)、分析等活動(dòng)”。近年來，創(chuàng)新券補(bǔ)貼范圍也逐步向企業(yè)創(chuàng)新活動(dòng)中的“軟”科技服務(wù)延伸，但多數(shù)仍限定在知識(shí)產(chǎn)權(quán)、技術(shù)轉(zhuǎn)移、科技查新等由特定專業(yè)機(jī)構(gòu)提供、服務(wù)結(jié)果清晰可查、標(biāo)準(zhǔn)化程度相對(duì)較高的服務(wù)門類。如上海在2018年政策修訂后，將與技術(shù)轉(zhuǎn)移相關(guān)的技術(shù)產(chǎn)品創(chuàng)新路線規(guī)劃、市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)情報(bào)分析、知識(shí)產(chǎn)權(quán)分析評(píng)議等納入支持范圍；深圳則將成果轉(zhuǎn)移轉(zhuǎn)化、檢測(cè)結(jié)果國(guó)際互認(rèn)、資質(zhì)認(rèn)證、知識(shí)產(chǎn)權(quán)代理、知識(shí)產(chǎn)權(quán)檢索分析等納入補(bǔ)貼范圍。此外，個(gè)別地市和園區(qū)創(chuàng)新券政策中，也將高企申報(bào)、項(xiàng)目申報(bào)等服務(wù)納入補(bǔ)貼，如武漢市、長(zhǎng)春新區(qū)、天津?yàn)I海高新區(qū)等，但大多數(shù)省市級(jí)政策中均未列入。

表2 地方創(chuàng)新券政策中的企業(yè)申請(qǐng)條件

（三）服務(wù)資源

高校、科研院所及其內(nèi)設(shè)研究機(jī)構(gòu)，受財(cái)政資金長(zhǎng)期資助的儀器設(shè)備、條件平臺(tái)、實(shí)驗(yàn)室等機(jī)構(gòu)，以及納入地方科技服務(wù)資源類平臺(tái)的認(rèn)證機(jī)構(gòu)，通常是構(gòu)成各地方創(chuàng)新券服務(wù)資源的骨干力量。如北京主要由“國(guó)家級(jí)、北京市級(jí)重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室、工程技術(shù)研究中心、北京市設(shè)計(jì)創(chuàng)新中心以及經(jīng)認(rèn)定的公共服務(wù)機(jī)構(gòu)”提供服務(wù)；浙江的省級(jí)創(chuàng)新券服務(wù)機(jī)構(gòu)則來自于在浙江科技創(chuàng)新云服務(wù)平臺(tái)上的“科技部門注冊(cè)登記的各級(jí)各類科研院所、高等學(xué)校、科技創(chuàng)新服務(wù)平臺(tái)、工業(yè)設(shè)計(jì)基地、重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室（工程技術(shù)研究中心）、重點(diǎn)企業(yè)研究院和企業(yè)研究院等創(chuàng)新載體”。山東、上海則明確將大型儀器設(shè)備共建共享單位應(yīng)申請(qǐng)納入創(chuàng)新券服務(wù)機(jī)構(gòu)。此外，社會(huì)化服務(wù)機(jī)構(gòu)也正在成為創(chuàng)新券服務(wù)資源的重要補(bǔ)充，但通常對(duì)其服務(wù)能力、資質(zhì)和規(guī)范性有一定要求。如上海要求服務(wù)機(jī)構(gòu)須注冊(cè)2年以上，有專職人員，有明確的服務(wù)內(nèi)容、服務(wù)規(guī)范、收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)；深圳則要求服務(wù)機(jī)構(gòu)從業(yè)1年以上，有專職服務(wù)人員，并須通過相關(guān)行業(yè)資質(zhì)認(rèn)定。

（四）補(bǔ)貼方式

創(chuàng)新券通常采取“事前申請(qǐng)、事后兌現(xiàn)”的機(jī)制，具體補(bǔ)貼方式則可以歸為兩種，其區(qū)別在于事后由誰來申請(qǐng)兌現(xiàn)補(bǔ)貼資金。一種方式是由持券企業(yè)在服務(wù)完成后提交兌現(xiàn)材料申請(qǐng)兌現(xiàn)資金，此時(shí)創(chuàng)新券并不在服務(wù)雙方之間發(fā)生流轉(zhuǎn)，企業(yè)需全額支付服務(wù)款項(xiàng)，并在事后獲得補(bǔ)貼，類似于“返現(xiàn)”的模式。目前山東、廣東、天津采取此方式兌現(xiàn)；另一種方式則在服務(wù)時(shí)將創(chuàng)新券由企業(yè)流轉(zhuǎn)到服務(wù)機(jī)構(gòu)手中，并由服務(wù)機(jī)構(gòu)提出兌現(xiàn)申請(qǐng)，此時(shí)企業(yè)只需支付扣除創(chuàng)新券額度后的部分服務(wù)費(fèi)用，相當(dāng)于“折現(xiàn)”的方式。北京、上海、浙江等地均采取此方式兌現(xiàn)。兩種方式的最終受益方都是企業(yè)，相較之下后者由于直接抵扣了企業(yè)的服務(wù)支出，其補(bǔ)貼效果更好，但會(huì)變相增加服務(wù)機(jī)構(gòu)的額外工作和資金周轉(zhuǎn)壓力，并且由于創(chuàng)新券額度計(jì)入服務(wù)總額，還需在合同起草、定價(jià)、實(shí)付票據(jù)、會(huì)計(jì)記賬、納稅、統(tǒng)計(jì)等環(huán)節(jié)進(jìn)行協(xié)調(diào)，操作起來更為復(fù)雜。

表3 地方創(chuàng)新券政策補(bǔ)貼的主要方向

（五）補(bǔ)貼金額

創(chuàng)新券的補(bǔ)貼金額通常基于服務(wù)合同成交額按比例折算的方式，補(bǔ)貼比例通常不高于合同額的50%。如上海、天津、河北、武漢等均按實(shí)際合同額的50%計(jì)算，廣東規(guī)定補(bǔ)貼比例不高于30%。北京采取分段超額累退比例進(jìn)行折算（10萬以下90%，10萬～50萬60%，50萬～100萬30%，100萬以上不補(bǔ)貼），是少有的補(bǔ)貼比例高于50%的地區(qū)。此外，部分地區(qū)在補(bǔ)貼額度上也按照服務(wù)類型、區(qū)域等因素進(jìn)行了細(xì)分。如山東對(duì)“西部經(jīng)濟(jì)隆起帶”地區(qū)按60%補(bǔ)貼，其他地區(qū)按40%補(bǔ)貼；浙江則鼓勵(lì)各地市自行設(shè)定補(bǔ)貼比例，省級(jí)再按不超過30%給予補(bǔ)貼；青島采取檢驗(yàn)檢測(cè)服務(wù)20%、知識(shí)產(chǎn)權(quán)服務(wù)40%、研發(fā)設(shè)計(jì)服務(wù)20%的補(bǔ)貼比例。

三、地方科技創(chuàng)新券政策的實(shí)施成效及存在問題

綜合各地方公示的創(chuàng)新券補(bǔ)貼情況及相關(guān)研究資料看，創(chuàng)新券政策在支持中小企業(yè)科技創(chuàng)新、促進(jìn)產(chǎn)學(xué)研對(duì)接和科技資源共享等方面顯示出積極成效。但同時(shí)也暴露出在資源供給、制度設(shè)計(jì)、協(xié)調(diào)機(jī)制等方面的一些缺陷。

（一）取得的積極成效

一是普惠支持中小企業(yè)科技創(chuàng)新，有利于帶動(dòng)企業(yè)研發(fā)投入，有別于科技計(jì)劃項(xiàng)目等傳統(tǒng)擇優(yōu)資助模式。創(chuàng)新券“普惠性、低門檻”的特點(diǎn)，使基礎(chǔ)薄弱、實(shí)力不足但急需資金和資源支持的中小微企業(yè)也有機(jī)會(huì)獲得財(cái)政資金支持。資料顯示，2014—2017年間首都科技創(chuàng)新券累計(jì)服務(wù)小微企業(yè)2115家、創(chuàng)業(yè)團(tuán)隊(duì)111家，支持項(xiàng)目2402個(gè)；2015年上海使用創(chuàng)新券的858家中小企業(yè)中，44%為小微企業(yè)。同時(shí)，由于創(chuàng)新券補(bǔ)貼項(xiàng)目“來源于企業(yè)科研需求、作用于企業(yè)生產(chǎn)活動(dòng)”，且對(duì)企業(yè)科研活動(dòng)外部支出直接補(bǔ)貼，也會(huì)直接引導(dǎo)和刺激企業(yè)增加科研活動(dòng)的資金投入。如浙江2015—2016年間8600余家次企業(yè)接受創(chuàng)新券服務(wù)1.5萬次，使用創(chuàng)新券金額2.36億元，撬動(dòng)企業(yè)研發(fā)投入3.05億元，帶動(dòng)全社會(huì)科技創(chuàng)新投入超過40億元。

二是有利于盤活科技資源存量，促進(jìn)資源開放共享。自從創(chuàng)新券政策在國(guó)內(nèi)推行以來，就與科技資源共享緊密關(guān)聯(lián)在一起，也切實(shí)在促進(jìn)科技資源、特別是科研院校和大型科學(xué)儀器平臺(tái)資源開放方面發(fā)揮著重要作用。根據(jù)國(guó)家科技基礎(chǔ)條件平臺(tái)中心的統(tǒng)計(jì)，截至2017年，京、滬、魯、浙四省市對(duì)比創(chuàng)新券政策實(shí)施前，新增對(duì)外共享原值20萬元及以上大型科研儀器設(shè)備2萬余臺(tái)（套），其中浙江納入創(chuàng)新券的儀器使用機(jī)時(shí)和共享率提高10%～30%。而對(duì)比山東實(shí)施創(chuàng)新券前后的2014、2016年數(shù)據(jù)則可見，全省入網(wǎng)大型科學(xué)儀器設(shè)備全年開機(jī)機(jī)時(shí)增長(zhǎng)76%，對(duì)外服務(wù)機(jī)時(shí)由3.9萬小時(shí)增長(zhǎng)至40萬小時(shí)。

三是帶動(dòng)公共科技服務(wù)平臺(tái)建設(shè)，有利推動(dòng)完善地方創(chuàng)新服務(wù)體系。目前，多數(shù)地方創(chuàng)新券政策均依托本地規(guī)模較大的科技資源共享平臺(tái)或科技服務(wù)公共平臺(tái)來運(yùn)行。典型的有首都科技條件平臺(tái)、浙江科技創(chuàng)新云服務(wù)平臺(tái)、上海研發(fā)公共服務(wù)平臺(tái)、上海牽翼網(wǎng)、天津科服網(wǎng)等。這些平臺(tái)本身具有集成科技服務(wù)資源、延伸供需信息渠道、居間提供中介對(duì)接的功能，創(chuàng)新券政策的加入，進(jìn)一步發(fā)揮“互聯(lián)網(wǎng)+科技資源+政策工具”的集成效應(yīng)，雙向引導(dǎo)企業(yè)和服務(wù)機(jī)構(gòu)通過平臺(tái)建立長(zhǎng)期合作對(duì)接關(guān)系，彌合供需雙方間的信息不對(duì)稱，引導(dǎo)服務(wù)機(jī)構(gòu)在公開市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中不斷提升科技資源和服務(wù)供給能力。此外，北京、河北、山東等地在其創(chuàng)新券運(yùn)行體系中，還將部分資質(zhì)較好的生產(chǎn)力促進(jìn)中心、孵化器、眾創(chuàng)空間和科技中介機(jī)構(gòu)吸納進(jìn)來，作為創(chuàng)新券推薦機(jī)構(gòu)、審核機(jī)構(gòu)，撮合企業(yè)和服務(wù)機(jī)構(gòu)對(duì)接并提供必要政策服務(wù)，既協(xié)助推廣了政策，也能夠帶動(dòng)上述機(jī)構(gòu)自身的服務(wù)能力和服務(wù)網(wǎng)絡(luò)建設(shè)。

四是帶動(dòng)科技資源跨地區(qū)流通，有利于促進(jìn)區(qū)域協(xié)同創(chuàng)新?？萍假Y源的流通本就不該受地理區(qū)位限制，企業(yè)異地對(duì)接科技服務(wù)也是普遍現(xiàn)象，這就要求地方創(chuàng)新券政策必然逐步打破區(qū)域壁壘。2013年，浙江長(zhǎng)興縣與上海市在國(guó)內(nèi)首次實(shí)現(xiàn)創(chuàng)新券跨區(qū)域服務(wù)，長(zhǎng)興縣采取設(shè)置專人對(duì)接的方式，將浙江科技創(chuàng)新云服務(wù)平臺(tái)、上海研發(fā)公共服務(wù)平臺(tái)和江蘇大型科學(xué)儀器設(shè)備共享服務(wù)平臺(tái)納入長(zhǎng)興創(chuàng)新券的服務(wù)資源儲(chǔ)備范圍，對(duì)企業(yè)異地采購科技服務(wù)予以支持。2016年，《滬蘇浙皖關(guān)于共同推進(jìn)長(zhǎng)三角區(qū)域協(xié)同創(chuàng)新網(wǎng)絡(luò)建設(shè)合作框架協(xié)議》將長(zhǎng)三角創(chuàng)新券通用通兌寫入文件。2018年，京津冀三地簽署創(chuàng)新券合作協(xié)議，互認(rèn)了首批753個(gè)開放共享實(shí)驗(yàn)室，對(duì)企業(yè)跨地區(qū)向開放實(shí)驗(yàn)室購買研發(fā)檢測(cè)服務(wù)，按各地方創(chuàng)新券政策標(biāo)準(zhǔn)予以支持，邁出了京津冀創(chuàng)新券互聯(lián)互通打通的關(guān)鍵一步。

（二）存在的主要問題

盡管在實(shí)踐中取得積極成效，但客觀來看，地方創(chuàng)新券政策實(shí)施過程中還是顯示出一些固有問題，突出體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。

一是服務(wù)資源有效供給不足?？萍假Y源分布的地區(qū)間不均衡，科研院校及其平臺(tái)開放服務(wù)的主觀意識(shí)和意愿相對(duì)不強(qiáng)，已開放的實(shí)驗(yàn)室資源與企業(yè)需求不對(duì)等，諸如此類因素都是導(dǎo)致創(chuàng)新券服務(wù)資源供給相對(duì)不足的主要原因。除個(gè)別地區(qū)外，多數(shù)地方創(chuàng)新券政策中的服務(wù)資源仍限定為本地機(jī)構(gòu)，這也導(dǎo)致企業(yè)異地服務(wù)的合理需求無法得到滿足。此外，由于服務(wù)能力參差不齊、資質(zhì)和信用缺乏保障，社會(huì)化服務(wù)機(jī)構(gòu)還沒有被各地方廣泛接受，成為創(chuàng)新券服務(wù)資源，其作用尚不能充分體現(xiàn)。

二是創(chuàng)新券支持范圍界定不清。創(chuàng)新券應(yīng)該支持什么？各方認(rèn)識(shí)并不一致。而在對(duì)“創(chuàng)新”這一概念理解各異的情況下，如何界定是否屬于創(chuàng)新行為，如何認(rèn)定是否與企業(yè)創(chuàng)新直接相關(guān)，往往存在一些模糊的情形。創(chuàng)新券支持的范圍界定過小，無法充分滿足企業(yè)合理訴求，界定過于寬泛則會(huì)導(dǎo)致有限財(cái)政資金被分散使用，不能有效對(duì)企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新活動(dòng)進(jìn)行補(bǔ)貼，甚至一些非科技創(chuàng)新活動(dòng)也獲得支持，違背創(chuàng)新券實(shí)施的初衷。比如涉及企業(yè)管理創(chuàng)新、商業(yè)模式創(chuàng)新等的服務(wù)，以及科技金融、法律、技術(shù)經(jīng)紀(jì)、人力培訓(xùn)、科技中介等服務(wù)是否應(yīng)納入創(chuàng)新券的資助范圍，目前仍有爭(zhēng)議。

三是相關(guān)職能部門間協(xié)作不夠。創(chuàng)新券政策執(zhí)行過程中，在諸如科技資源開放、申請(qǐng)資質(zhì)審核、合同票據(jù)核查、財(cái)政資金撥付等環(huán)節(jié)，往往需要科技、財(cái)稅、教育以及企業(yè)屬地管理部門間的多方聯(lián)動(dòng)，對(duì)政務(wù)信息交互、跨部門協(xié)作提出了更高要求。此外，作為一種新興的政策工具，創(chuàng)新券無論在理念還是操作流程上，都有別于傳統(tǒng)模式下的科技財(cái)政投入機(jī)制，也為管理部門提出了一些新的課題。比如在企業(yè)使用創(chuàng)新券抵扣服務(wù)費(fèi)用時(shí)，合同登記如何認(rèn)定、因券抵扣款項(xiàng)如何計(jì)稅、服務(wù)機(jī)構(gòu)營(yíng)業(yè)收入和納稅額如何統(tǒng)計(jì)，諸如此類關(guān)聯(lián)問題都需要多個(gè)職能部門間達(dá)成共識(shí)。

四是與之相適應(yīng)的誠(chéng)信監(jiān)督機(jī)制不完善。在社會(huì)信用體系建設(shè)尚不完善的條件下，還不能夠充分利用信用體系的記憶功能、預(yù)警功能和揭示功能，對(duì)非誠(chéng)信行為不能產(chǎn)生較好的警示和震懾作用。在對(duì)企業(yè)和服務(wù)機(jī)構(gòu)資質(zhì)、科技服務(wù)使用過程和創(chuàng)新成果驗(yàn)證等方面，僅靠科技部門的審核監(jiān)督機(jī)制和專家事中事后評(píng)議，不能完全起到有效約束作用。為達(dá)到財(cái)政資金嚴(yán)格使用的目的，不得不在創(chuàng)新券運(yùn)行過程中增加相應(yīng)約束條款和審核環(huán)節(jié)，卻又會(huì)削弱創(chuàng)新券靈活便捷的效果。

四、地方創(chuàng)新券政策設(shè)計(jì)的對(duì)策建議

通過對(duì)創(chuàng)新券政策在各地方實(shí)踐的成效和存在問題分析，本文對(duì)地方創(chuàng)新券政策制定提出如下建議。

（一）開放普惠與重點(diǎn)支持相結(jié)合

堅(jiān)持創(chuàng)新券的普惠性導(dǎo)向，面向從事高新技術(shù)研發(fā)、生產(chǎn)、服務(wù)的中小微企業(yè)和創(chuàng)業(yè)團(tuán)隊(duì)開放申請(qǐng)，只要確有實(shí)質(zhì)性科研活動(dòng)，有購買科技服務(wù)的現(xiàn)實(shí)需求，就可以通過申請(qǐng)創(chuàng)新券獲得相應(yīng)補(bǔ)貼。同時(shí)，參考廣東、河北等地方經(jīng)驗(yàn)，對(duì)通過國(guó)家高新技術(shù)企業(yè)、國(guó)家科技型中小企業(yè)等資格認(rèn)定，參加省級(jí)以上創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)大賽的獲獎(jiǎng)企業(yè)和團(tuán)隊(duì)，可在同等條件下給予適當(dāng)?shù)膬?yōu)先支持。此外，結(jié)合地方鼓勵(lì)發(fā)展重點(diǎn)技術(shù)產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域的實(shí)際需要，對(duì)特定行業(yè)（如生物醫(yī)藥、智能科技）企業(yè)定向發(fā)放“專項(xiàng)券”“聯(lián)合券”，用于支持相關(guān)領(lǐng)域企業(yè)創(chuàng)新發(fā)展，支持共性關(guān)鍵技術(shù)攻關(guān)，支持業(yè)內(nèi)普遍需求的共性服務(wù)。

（二）適度放寬服務(wù)資源范圍

一方面，繼續(xù)以高校、科研院所、重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室等經(jīng)認(rèn)定機(jī)構(gòu)、大型儀器共享單位等財(cái)政長(zhǎng)期資助的機(jī)構(gòu)為主要方向，擴(kuò)充地方創(chuàng)新券服務(wù)的主要供給來源，通過正向引導(dǎo)、獎(jiǎng)補(bǔ)激勵(lì)、行政指令等措施提高其參與政策實(shí)施的積極性，將參與創(chuàng)新券服務(wù)的績(jī)效納入機(jī)構(gòu)/平臺(tái)申報(bào)資助、評(píng)優(yōu)獎(jiǎng)勵(lì)等考核范圍，擇優(yōu)對(duì)相關(guān)單位和人員予以獎(jiǎng)勵(lì)。另一方面，對(duì)能力強(qiáng)、信用好、服務(wù)規(guī)范、業(yè)界評(píng)價(jià)高、企業(yè)有需求的社會(huì)化服務(wù)機(jī)構(gòu)保持開放態(tài)度，吸納諸如CMA、CNAS持證檢測(cè)機(jī)構(gòu)，通過相關(guān)行業(yè)資質(zhì)認(rèn)可的服務(wù)機(jī)構(gòu)擴(kuò)充進(jìn)入創(chuàng)新券服務(wù)資源序列，滿足企業(yè)多樣化需求。

（三）合理界定創(chuàng)新券資助范圍

常規(guī)方向上，繼續(xù)以研究開發(fā)、檢驗(yàn)檢測(cè)等與企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新活動(dòng)直接相關(guān)的“硬”技術(shù)服務(wù)作為主要資助方向，并參考《國(guó)務(wù)院關(guān)于加快科技服務(wù)業(yè)發(fā)展的若干意見》（國(guó)發(fā)2014）及科技服務(wù)業(yè)分類標(biāo)準(zhǔn)等指導(dǎo)文件，對(duì)創(chuàng)新券資助的具體范圍和方向進(jìn)行細(xì)化明確，可依據(jù)地方政策導(dǎo)向和實(shí)際需要進(jìn)行適時(shí)調(diào)整。對(duì)科技查新、知識(shí)產(chǎn)權(quán)、技術(shù)轉(zhuǎn)移等與企業(yè)創(chuàng)新活動(dòng)有間接關(guān)聯(lián)、市場(chǎng)需求較大、標(biāo)準(zhǔn)化程度相對(duì)較高，且需由特定執(zhí)業(yè)機(jī)構(gòu)提供的專業(yè)科技咨詢服務(wù)，可根據(jù)地方創(chuàng)新券資金預(yù)算情況，合理吸納進(jìn)入資助范圍，以滿足企業(yè)實(shí)際需要。對(duì)金融、財(cái)稅、法務(wù)、人力資源、創(chuàng)業(yè)服務(wù)等服務(wù)，不建議納入創(chuàng)新券資助范圍，如需予以補(bǔ)貼，可參考杭州開發(fā)區(qū)“創(chuàng)業(yè)券”等模式，另行制定規(guī)則。

（四）探索多樣化的補(bǔ)貼機(jī)制

在補(bǔ)貼比例的設(shè)置上，可借鑒首都科技創(chuàng)新券“分段遞推累進(jìn)”的補(bǔ)貼方式，對(duì)小額服務(wù)合同適當(dāng)提高補(bǔ)貼比例，大額服務(wù)合同合理設(shè)定補(bǔ)貼上限，以實(shí)現(xiàn)創(chuàng)新券資金的優(yōu)化配置。同時(shí)，針對(duì)不同服務(wù)類型的不同特點(diǎn)（如檢測(cè)服務(wù)往往頻率高、額度低、持續(xù)時(shí)間久，而技術(shù)開發(fā)類頻率低、額度高、周期不固定），以及服務(wù)費(fèi)用分期付款、尾款支付等情況，對(duì)創(chuàng)新券補(bǔ)貼方式進(jìn)行適當(dāng)調(diào)整，如對(duì)不同服務(wù)類型實(shí)施分類補(bǔ)貼比例。同時(shí)，也可結(jié)合本地方實(shí)際，針對(duì)不同區(qū)域、不同對(duì)象采取適度的差異化補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，以達(dá)到扶持貧困落后地區(qū)、或獎(jiǎng)勵(lì)突出貢獻(xiàn)企業(yè)等的導(dǎo)向作用，但應(yīng)對(duì)差別標(biāo)準(zhǔn)有所控制，以避免對(duì)創(chuàng)新券政策整體的普惠性和公平性產(chǎn)生干擾。山東、廣東現(xiàn)行政策中都有對(duì)本省內(nèi)不同區(qū)域?qū)嵤┎顒e化補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)定，可供參考借鑒。

（五）健全創(chuàng)新券誠(chéng)信監(jiān)督體系

基于科技、財(cái)稅、工商等職能部門間的橫向協(xié)作，以及電子政務(wù)信息、企業(yè)公開信息、科技活動(dòng)信息、科研誠(chéng)信檔案等信息交互，逐步健全創(chuàng)新券管理服務(wù)和誠(chéng)信監(jiān)督體系，切實(shí)避免惡意串通、套取財(cái)政資金等違法違規(guī)行為。探索利用行業(yè)/企業(yè)公開數(shù)據(jù)庫作為審核輔助手段的有效模式，為企業(yè)關(guān)聯(lián)性判定、風(fēng)險(xiǎn)線索、統(tǒng)計(jì)分析等提供必要的輔助工具。建立創(chuàng)新券誠(chéng)信檔案記錄，并與本地方科研誠(chéng)信、企業(yè)信用檔案等類似的信用機(jī)制進(jìn)行銜接。對(duì)申請(qǐng)和使用創(chuàng)新券在科研活動(dòng)中取得突破，以及服務(wù)企業(yè)能力強(qiáng)、信用好的機(jī)構(gòu)，可在其申報(bào)科技計(jì)劃項(xiàng)目、參與評(píng)優(yōu)獎(jiǎng)勵(lì)、行業(yè)資質(zhì)認(rèn)定等事務(wù)中向相關(guān)部門推薦；對(duì)創(chuàng)新券審核過程中發(fā)現(xiàn)的不誠(chéng)信行為，也可協(xié)同有關(guān)部門依法依規(guī)對(duì)涉事單位實(shí)施聯(lián)合信用懲戒。

（六）推動(dòng)建立跨區(qū)域創(chuàng)新券合作

借鑒長(zhǎng)三角創(chuàng)新券互通、京津冀創(chuàng)新券合作的可行范式，以地區(qū)間科技服務(wù)資源開放共享和互認(rèn)互通為突破，對(duì)本地企業(yè)跨區(qū)域購買科技服務(wù)予以支持，探索跨區(qū)域創(chuàng)新券合作的有效機(jī)制，帶動(dòng)更大范圍的科技資源流通和產(chǎn)學(xué)研對(duì)接合作。制度層面，采取“一地牽頭、多地合作”的模式，由區(qū)域內(nèi)科技資源相對(duì)集中的地區(qū)作為牽頭一方，協(xié)同建立常態(tài)化的工作溝通和對(duì)話機(jī)制，組建區(qū)域科技服務(wù)資源共享庫，研究對(duì)接各地創(chuàng)新券政策，協(xié)商政策落地相關(guān)事宜；平臺(tái)層面，集成區(qū)域內(nèi)科研院校、實(shí)驗(yàn)室、科研條件平臺(tái)、大型科學(xué)儀器設(shè)備、新型研發(fā)機(jī)構(gòu)等資源，共建區(qū)域性“科技資源共享服務(wù)平臺(tái)”“科技資源數(shù)據(jù)中心”等載體，提供從科技服務(wù)對(duì)接向前端技術(shù)發(fā)現(xiàn)及后續(xù)技術(shù)方案制定、技術(shù)評(píng)估等的延伸服務(wù)；服務(wù)層面，遴選區(qū)域內(nèi)長(zhǎng)期從事技術(shù)轉(zhuǎn)移、創(chuàng)業(yè)孵化和科技資源組織等服務(wù)的專業(yè)機(jī)構(gòu)，聯(lián)合組建區(qū)域性中介服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，為跨區(qū)域?qū)淤Y源供需雙方提供居間服務(wù)。