公共服務(wù)購買中政府與社會組織合作的可持續(xù)性審視

特邀主持人：周 ?。ㄈA東師范大學(xué)公共管理學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師）

主持人語：政府購買服務(wù)已經(jīng)成為我國公共服務(wù)供給的一種重要模式，相關(guān)研究方興未艾。在政府購買公共服務(wù)興起的初期，研究者多關(guān)注流程規(guī)范、評估監(jiān)管、風(fēng)險(xiǎn)及其防范等問題，晚近的研究則以購買服務(wù)中的政府選擇、購買有效性、政社合作等為主要內(nèi)容。當(dāng)前，政府購買公共服務(wù)已經(jīng)呈現(xiàn)出一些較為穩(wěn)定的特征，在某些地方甚至形成了相對成熟的購買模式，有別于西方理論和實(shí)踐的中國特色日益突出，十分有必要對此進(jìn)行深入的理論分析，以期發(fā)現(xiàn)新現(xiàn)象、總結(jié)新經(jīng)驗(yàn)、建立新理論。為此，本刊特設(shè)“政府購買公共服務(wù)+精明買家”專題，對相關(guān)理論和實(shí)踐問題進(jìn)行研討。本期刊發(fā)的三篇文章從公共管理的角度研討了政府購買公共服務(wù)項(xiàng)目的可持續(xù)性、政府角色和合同治理框架等三個前沿問題。周俊的《公共服務(wù)購買中政府與社會組織合作的可持續(xù)性審視》以上海市的案例為基礎(chǔ)解釋了政府持續(xù)向同一家社會組織購買服務(wù)的現(xiàn)象。陳天祥和鄭佳斯的《把政府帶回來：政府購買服務(wù)的新趨向》基于對廣東省的案例研究，提出政府購買服務(wù)需要警惕技術(shù)理性和過度市場化可能帶來的負(fù)面影響，政府通過建立直接委托-代理關(guān)系、非競爭性購買、事本主義等方式進(jìn)入購買服務(wù)，有利于規(guī)避購買風(fēng)險(xiǎn)。葉托的《政府購買公共服務(wù)的三維治理探討》嘗試建立一個包含規(guī)則、關(guān)系與價(jià)值的三維合同治理框架，以破解政府購買服務(wù)中的合同失靈問題。文章提出，規(guī)則治理、關(guān)系治理和價(jià)值治理分別能夠應(yīng)對購買服務(wù)中的機(jī)會主義行為、解決各種爭議和提升合作水平;只有合理調(diào)配三種治理機(jī)制的關(guān)系，才能達(dá)到協(xié)同增效的效果。這三篇文章解釋了政府購買公共服務(wù)中的一些新現(xiàn)象，建構(gòu)了新的分析框架，提出了新觀點(diǎn)。希望更多學(xué)者繼續(xù)深入研討相關(guān)問題，共同推進(jìn)政府購買公共服務(wù)的實(shí)踐發(fā)展。

〔摘要〕 政府與同一家社會組織建立持續(xù)性的購買服務(wù)關(guān)系，有利于應(yīng)對公共服務(wù)的模糊性和不確定性，提高公共服務(wù)供給效率。對上海市A街道的多案例研究表明，關(guān)系信任、項(xiàng)目成效和政府介入是影響政府購買公共服務(wù)可持續(xù)性的關(guān)鍵因素，其中，政府介入通過影響項(xiàng)目成效和關(guān)系信任發(fā)揮作用。為保證公平競爭和項(xiàng)目質(zhì)量，政府持續(xù)向社會組織購買公共服務(wù)的行為應(yīng)受到制度規(guī)范，購買方需適度介入購買項(xiàng)目，社會組織需加強(qiáng)與購買方的協(xié)作和互動。

〔關(guān)鍵詞〕 公共服務(wù)購買，政府，社會組織，組織合作，可持續(xù)性

〔中圖分類號〕D630?? ?〔文獻(xiàn)標(biāo)識碼〕A〔文章編號〕1004-4175（2019）06-0005-08

一、問題的提出

政府向社會組織購買公共服務(wù)以契約責(zé)任關(guān)系重構(gòu)公共服務(wù)的主體結(jié)構(gòu) 〔1 〕，有利于推進(jìn)政府治理創(chuàng)新和政社關(guān)系轉(zhuǎn)型，與此同時，增加了公共服務(wù)供給的復(fù)雜性，也帶來了相應(yīng)的管理問題。其中，一個非常值得關(guān)注的現(xiàn)象是，大多數(shù)服務(wù)購買方連續(xù)向同一家社會組織購買相同項(xiàng)目，形成持續(xù)性的購買服務(wù)現(xiàn)象;也有少數(shù)購買關(guān)系隨著前期項(xiàng)目的結(jié)束而終止。那么，哪些因素會影響政府購買公共服務(wù)的可持續(xù)性？政府依憑什么作出選擇？

當(dāng)前，對政府購買公共服務(wù)的研究主要關(guān)注政府為何購買服務(wù)、如何選擇服務(wù)承接方、購買服務(wù)的績效評估以及購買服務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)及其防范等問題，缺乏對政府購買公共服務(wù)可持續(xù)性的討論。筆者認(rèn)為，服務(wù)購買方對承接方進(jìn)行二次選擇，雖然屬于廣義的供應(yīng)商選擇問題，但與初次選擇并不完全相同，因?yàn)榻?jīng)過前期合作，雙方已經(jīng)有所了解，這會影響購買方的判斷。不僅如此，政府購買公共服務(wù)關(guān)涉政府治理變革和政社關(guān)系重構(gòu)，其中存在社會組織身份、政府官員行為等復(fù)雜問題，需要特別加以討論。

政府購買公共服務(wù)本質(zhì)上是一種組織合作行為，因此，本文引入資源依賴、交易成本、利益相關(guān)者等理論對購買公共服務(wù)可持續(xù)的影響因素進(jìn)行分析，同時，充分考慮社會組織和政府官員職務(wù)晉升機(jī)制的特殊性，有針對性地提出適用于政府購買社會組織服務(wù)這一特殊情境的影響因素。將兩方面的分析相結(jié)合，筆者最終嘗試建立一個整體性的分析框架，并通過實(shí)證案例加以檢驗(yàn)和修正，以期對政府購買公共服務(wù)的可持續(xù)性現(xiàn)象作出富有啟發(fā)意義的解釋，為實(shí)踐發(fā)展和制度完善提供理論借鑒。

二、文獻(xiàn)回顧與分析框架

在政府購買公共服務(wù)的有關(guān)文獻(xiàn)中，有兩方面內(nèi)容與本文所討論的問題直接相關(guān)：一是政府為何購買公共服務(wù)，二是政府能否有效防范購買風(fēng)險(xiǎn)。對為何購買的回答主要包括兩類：一類是從政治視角出發(fā)，認(rèn)為政府購買公共服務(wù)可以促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變、促進(jìn)社會組織發(fā)展，以及樹立政府鼓勵社會參與的良好形象 〔2 〕;另一類是從經(jīng)濟(jì)視角出發(fā)，認(rèn)為政府購買公共服務(wù)可以降低服務(wù)成本、提高服務(wù)效率 〔3 〕。對購買風(fēng)險(xiǎn)的研究認(rèn)為，政府購買公共服務(wù)不是簡單地決定要買什么和簽訂購買合同，而是要對合同進(jìn)行全程管理，只有當(dāng)購買方能夠成為“精明的買家”，為公眾做個好交易時，才能有效規(guī)避購買服務(wù)可能面臨的多重風(fēng)險(xiǎn) 〔4 〕160-161。這些研究表明，政府會基于自身收益選擇是否購買，政府的合同管理能力與項(xiàng)目產(chǎn)出高度相關(guān)。

對組織合作行為的研究非常關(guān)注合作的可持續(xù)性問題。資源依賴?yán)碚撜J(rèn)為，當(dāng)一個組織所稀缺的資源為另一個組織掌握時，它就會對后者產(chǎn)生依賴，依賴性越強(qiáng)，組織間持續(xù)性合作的可能性就越大 〔5 〕50-51。在交易成本理論看來，交易要付出起草、談判、保證落實(shí)某種協(xié)議的事前成本，以及當(dāng)事人想退出某種契約關(guān)系所必須付出的費(fèi)用等事后成本，因此長期合作有利于減少交易次數(shù)，進(jìn)而減少交易成本 〔6? 〕21-37。利益相關(guān)者理論的研究提出，組織間合作的維持在于使相關(guān)者的利益最大化，相關(guān)主體的收益越高，組織間產(chǎn)生持續(xù)性合作的意愿就越強(qiáng) 〔7 〕。除此之外，有研究認(rèn)為，組織間的信任、互惠和相互節(jié)制對持續(xù)性合作有明顯影響 〔8 〕;環(huán)境不確定性是增加交易成本從而使組織保持持續(xù)合作的重要原因 〔9 〕，在各類環(huán)境之中，政策環(huán)境又是影響組織間持續(xù)合作的關(guān)鍵因素 〔10 〕。組織合作研究提出了資源關(guān)系、交易成本、合作方收益、信任、政策環(huán)境等多個影響因素，較全面地勾畫了穩(wěn)定的組織合作所具有的共同特征。

對社會組織和政府官員績效考核的研究提示我們，在政府購買公共服務(wù)中存在不可忽視的特殊性。從社會組織方面看，部分社會組織因?yàn)榫哂休^強(qiáng)的政治性，被視作政權(quán)的潛在威脅，受此影響，這些社會組織處于“雙重管理”體制的強(qiáng)控制之中 〔11 〕。因此，一方面，社會組織長期發(fā)展羸弱，存在專業(yè)能力不足、治理不規(guī)范等問題;另一方面，在需要政社合作供給公共服務(wù)的時候，政府通常采取行政吸納策略，與體制內(nèi)社會組織建立合作關(guān)系 〔12 〕。黨的十八大以來，社會組織的生存狀況明顯改善，但這兩方面的問題依然較為突出。這意味著，政府在初次選擇服務(wù)承接方時可能會考慮其身份狀況，在相同條件下更傾向于與體制內(nèi)、準(zhǔn)體制內(nèi)社會組織合作，而在是否要延續(xù)購買項(xiàng)目時，基于社會組織身份形成的關(guān)系信任可能是影響政府決策的關(guān)鍵因素。更進(jìn)一步講，由于關(guān)系信任的存在，政府可能會放松對項(xiàng)目產(chǎn)出的要求，給予社會組織更多的包容。

對政府官員績效考核的研究表明，政治忠誠度、經(jīng)濟(jì)發(fā)展績效、轄區(qū)居民的滿意度會以不同的權(quán)數(shù)體現(xiàn)在上級政府官員對下級政府官員的評價(jià)機(jī)制中，這決定了一些地方政府官員的行為總是以上級政府官員的偏好為轉(zhuǎn)移。在政府大力推進(jìn)購買服務(wù)的情況下，一些政府官員必然高度重視此項(xiàng)工作，并且將購買項(xiàng)目成效作為尋求職務(wù)晉升的砝碼 〔13 〕。為保證購買項(xiàng)目成效，購買方會與其認(rèn)為值得信任或?qū)I(yè)的社會組織合作 〔14 〕，當(dāng)難以形成對社會組織專業(yè)能力的信任時，購買方會通過官僚技術(shù)對項(xiàng)目過程進(jìn)行控制 〔15 〕，因而形成政府介入購買項(xiàng)目的情況。政府介入購買項(xiàng)目中能夠產(chǎn)生任務(wù)協(xié)作和互動，從而提高合作成效、建立關(guān)系信任，并因此促進(jìn)合作方的長期合作意愿 〔16 〕。

以上不同領(lǐng)域的研究為理解本文的研究問題提供了重要基礎(chǔ)，但這些研究或者沒有專門針對政府向社會組織購買公共服務(wù)的問題進(jìn)行討論，或者沒有關(guān)注社會組織、政府官員晉升機(jī)制等特殊性，留有較大的討論空間。有鑒于此，筆者嘗試在綜合既有研究的基礎(chǔ)上，提出一個整體性的分析框架。由于政府購買公共服務(wù)的外部政策環(huán)境具有高度穩(wěn)定性，因而本文暫不討論這一因素。除此之外，可能影響政府購買公共服務(wù)可持續(xù)性的因素包括：資源關(guān)系、交易成本、項(xiàng)目成效、合作方收益、信任關(guān)系、社會組織身份、政府介入等。

資源關(guān)系指政府與社會組織對彼此獨(dú)特資源的需求，包括政府對社會組織專業(yè)性的需求，社會組織對項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)、政府所帶來的聲譽(yù)等資源的需求等多方面內(nèi)容。由于政府購買服務(wù)最主要的目的是發(fā)揮社會組織的專業(yè)優(yōu)勢，因此，本文將資源關(guān)系界定為政府對社會組織專業(yè)資源的需求。交易成本包括兩種：一種是在購買服務(wù)過程中當(dāng)事者在起草、談判、保證落實(shí)某種協(xié)議的事前成本，另一種是當(dāng)事者在簽訂協(xié)議后想退出某種契約關(guān)系所必須付出費(fèi)用的事后成本。依據(jù)當(dāng)前較為常見的政府購買服務(wù)績效評估標(biāo)準(zhǔn)，項(xiàng)目成效指社會組織在項(xiàng)目過程中的專業(yè)服務(wù)水平、服務(wù)數(shù)量和成果、服務(wù)質(zhì)量、社會組織機(jī)構(gòu)和項(xiàng)目管理的規(guī)范性等四方面內(nèi)容 〔17 〕。合作方收益包括合作者各方的收益，具體來說，政府的收益主要是指促進(jìn)職能轉(zhuǎn)變、提升社會形象、促進(jìn)社會組織成長，社會組織的收益主要是指獲取項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)、提升社會聲譽(yù)、獲得組織成長。按照較為公認(rèn)的理解，信任關(guān)系劃分為關(guān)系信任、制度（契約）信任和能力信任三種類型 〔18 〕。在購買服務(wù)過程中，這三種關(guān)系非常重要，各自會形成不同的影響力。社會組織身份依據(jù)慣常分類，包括體制內(nèi)、準(zhǔn)體制內(nèi)和體制外等三種。政府介入主要指政府介入項(xiàng)目設(shè)計(jì)、項(xiàng)目實(shí)施等過程中（對各因素的解釋見表1）。

綜上，本文的基本理論假設(shè)可以規(guī)定如下：如果購買方需要社會組織的專業(yè)資源，且雙方建立了關(guān)系信任、項(xiàng)目取得了成效、雙方各有收益，那么，合作將會繼續(xù)。由于購買服務(wù)終止的原因并不需要多項(xiàng)因素并列，所以相反的假設(shè)為：如果資源互補(bǔ)關(guān)系不復(fù)存在，或者當(dāng)資源互補(bǔ)關(guān)系仍然存在，但雙方?jīng)]有建立關(guān)系信任，或項(xiàng)目成效不足，或任何一方對自身收益不滿意時，合作將不再延續(xù);當(dāng)購買方?jīng)Q定是否更換承接方時，交易成本會成為重要的考慮因素。根據(jù)前述文獻(xiàn)分析，部分因素之間的關(guān)系可以假設(shè)為：一是社會組織身份與關(guān)系信任之間存在關(guān)聯(lián)，二是政府介入對項(xiàng)目成效和關(guān)系信任產(chǎn)生影響，三是關(guān)系信任會影響購買方對項(xiàng)目成效的評價(jià)（各因素間的關(guān)系初步概括見圖1）。

圖1 各可能的影響因素間關(guān)系

圖片來源：筆者根據(jù)對文獻(xiàn)和案例的分析繪制。

三、上海市A街道政府購買公共服務(wù)案例描述

由于以機(jī)制解釋為目的的研究采取多案例方法是不可回避的選擇，所以，本文以上海市A街道的多個政府購買公共服務(wù)項(xiàng)目為案例，描述和分析政府購買公共服務(wù)可持續(xù)性的具體實(shí)踐，并在此基礎(chǔ)上對上文提出的理論假設(shè)進(jìn)行檢驗(yàn)和修正。

上海市是我國最早通過政府購買公共服務(wù)的方式進(jìn)行政社合作的城市。早在1995年，浦東新區(qū)金楊街道就開始購買市民會館的托管服務(wù)。隨后，政府購買公共服務(wù)在養(yǎng)老、社區(qū)矯正等領(lǐng)域快速發(fā)展，相關(guān)的制度化建設(shè)也不斷推進(jìn)。2009年，上海市開創(chuàng)“公益創(chuàng)投”這一新的政府購買公共服務(wù)形式，并被多地成功復(fù)制。2013年，《國務(wù)院辦公廳關(guān)于政府向社會力量購買服務(wù)的指導(dǎo)意見》頒布后，政府購買公共服務(wù)在上海的發(fā)展更加快速。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2014年，上海市社會組織承接政府購買服務(wù)收入和政府補(bǔ)助收入達(dá)87.6億元，約占其總收入的24%，比上年增長近63.78%。經(jīng)過20多年的發(fā)展，上海市已經(jīng)成為我國政府購買公共服務(wù)最為發(fā)達(dá)的城市之一。

在上海市存在一種普遍現(xiàn)象：大多數(shù)政府購買方在同一項(xiàng)目上與同一家社會組織簽訂多輪購買合同，僅有少數(shù)項(xiàng)目曾更換服務(wù)承接方。為探究這一現(xiàn)象的成因，我們于2018年至2019年對上海市4個區(qū)的6個街道進(jìn)行了走訪調(diào)查，深度訪談了12家案例。按照循證原則，我們對相關(guān)政策、檔案文書、組織臺賬等資料進(jìn)行對比分析，確保了案例資料的可靠性與準(zhǔn)確性。在此基礎(chǔ)上，遵循多案例研究需要6～10個樣本的要求，選擇了6個全部位于A街道、外部政策環(huán)境相同的案例作為分析對象。其中，4個持續(xù)性的購買服務(wù)案例用于逐項(xiàng)復(fù)制，未持續(xù)的2個案例用于差別復(fù)制（基本情況見表2）。

（一）持續(xù)性的政府購買服務(wù)案例

案例1：2007年，A街道為落實(shí)區(qū)政府要求，先后在轄區(qū)內(nèi)建立了7所“樂齡家園”助老服務(wù)站。服務(wù)站成立之初由站點(diǎn)所在居委會負(fù)責(zé)運(yùn)營管理。從2009年11月起，A街道通過定向購買的方式將助老服務(wù)站的運(yùn)營管理委托給G機(jī)構(gòu)實(shí)施。G機(jī)構(gòu)是A街道于2008年特意為托管助老服務(wù)站而創(chuàng)建的社會組織，由A街道擔(dān)任業(yè)務(wù)主管單位，由曾在A街道工作的退休人員擔(dān)任負(fù)責(zé)人。A街道與G機(jī)構(gòu)簽訂的托管合同由A街道單方擬定，G機(jī)構(gòu)完全沒有參與合同起草過程。在項(xiàng)目實(shí)施過程中，A街道除不直接進(jìn)行服務(wù)遞送外，對項(xiàng)目進(jìn)程全權(quán)負(fù)責(zé)，全程為G機(jī)構(gòu)供給資源和提供指導(dǎo)。G機(jī)構(gòu)在A街道的指導(dǎo)下逐漸建立了一套包括宣傳與信息管理、服務(wù)質(zhì)量調(diào)查在內(nèi)的管理制度，組織成長較快，在與政府長達(dá)10多年的合作中積累了良好的社會聲譽(yù)。

案例2：自2007年起，A街道將原由自己運(yùn)營的解決安置幫扶對象住宿問題的“中途之家”通過定向委托方式外包給H機(jī)構(gòu)。H機(jī)構(gòu)成立于2007年，屬于上海市最早一批安置幫扶機(jī)構(gòu)，發(fā)起人和原理事長為上海市社會幫教志愿者協(xié)會理事長。在A街道與H機(jī)構(gòu)的合作中，政府承擔(dān)完全的決策責(zé)任，規(guī)定受助者進(jìn)入機(jī)構(gòu)和接受服務(wù)的程序，H機(jī)構(gòu)僅負(fù)責(zé)遞送末端服務(wù)。A街道非常重視對H機(jī)構(gòu)的指導(dǎo)，督促H機(jī)構(gòu)加強(qiáng)組織建設(shè)。H機(jī)構(gòu)通過對“中途之家”的多年運(yùn)營，逐漸形成了具有較高辨識度的組織和項(xiàng)目品牌。

案例3：2016年，某區(qū)政府提出加強(qiáng)社區(qū)工作者隊(duì)伍建設(shè)。A街道與T機(jī)構(gòu)在社區(qū)工作者培訓(xùn)方面達(dá)成協(xié)議。T機(jī)構(gòu)成立于2015年，與多家機(jī)構(gòu)有過項(xiàng)目合作，由B街道介紹到A街道。為提供定制化的培訓(xùn)服務(wù)，T機(jī)構(gòu)與A街道就項(xiàng)目設(shè)計(jì)方案進(jìn)行了長達(dá)3個月的溝通。期間，在A街道的協(xié)助下，T機(jī)構(gòu)通過多種形式對社區(qū)開展調(diào)研，有針對性地設(shè)計(jì)項(xiàng)目。在項(xiàng)目實(shí)施中，T機(jī)構(gòu)按照合同要求開展工作，A街道通過“項(xiàng)目推進(jìn)會”等方式及時提供幫助和指導(dǎo)。T機(jī)構(gòu)不僅完成了項(xiàng)目，而且獲得了組織成長和再次與政府合作的機(jī)會。

案例4：2016年，Y機(jī)構(gòu)在公益創(chuàng)投中獲勝的項(xiàng)目在A街道落地，且實(shí)施效果良好。由于A街道已經(jīng)對Y機(jī)構(gòu)有了一定程度的了解，便于次年將“康健苑日常運(yùn)行及社區(qū)健康宣教”項(xiàng)目外包給Y機(jī)構(gòu)。該項(xiàng)目所需場地、健康檢測儀器等由政府提供，日常運(yùn)營由Y機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)。在項(xiàng)目實(shí)施中，A街道通過項(xiàng)目動員和宣傳、對Y機(jī)構(gòu)人員進(jìn)行培訓(xùn)等多種方式幫助項(xiàng)目進(jìn)入社區(qū)。在雙方的共同努力下，項(xiàng)目進(jìn)展順利并被延續(xù)，Y機(jī)構(gòu)也在人員專業(yè)性、政府關(guān)系管理等方面獲得成長。

（二）未持續(xù)的政府購買服務(wù)案例

案例5：Q機(jī)構(gòu)于2015年通過公開招投標(biāo)獲得A街道的社區(qū)青少年服務(wù)項(xiàng)目。按照合同約定，Q機(jī)構(gòu)全權(quán)負(fù)責(zé)項(xiàng)目設(shè)計(jì)和實(shí)施，政府進(jìn)行中期和結(jié)項(xiàng)評估。中期評估的方式是A街道審核Q機(jī)構(gòu)提交的中期報(bào)告，程序較為簡單;結(jié)項(xiàng)評估由街道聘請第三方機(jī)構(gòu)完成。由于在結(jié)項(xiàng)評估中發(fā)現(xiàn)Q機(jī)構(gòu)存在未及時與購買方對接、未按要求提交周小結(jié)與月計(jì)劃、未按要求對服務(wù)對象進(jìn)行瞄準(zhǔn)、工作人員流動快、缺乏團(tuán)隊(duì)合作能力、資金支出與項(xiàng)目實(shí)施進(jìn)度不同步、專職社工工資超過預(yù)算、未建明細(xì)賬等多方面問題，A街道不再與其合作。

案例6：M機(jī)構(gòu)成立初期以艾滋病宣傳與防治為主要功能，2016年開始開拓社區(qū)服務(wù)項(xiàng)目，并成立志愿服務(wù)中心，同年被A街道通過公開招投標(biāo)的方式引入，承接社區(qū)志愿服務(wù)中心的管理項(xiàng)目。A街道提供場地和設(shè)施，服務(wù)內(nèi)容由M機(jī)構(gòu)設(shè)計(jì)，除中期評估和結(jié)項(xiàng)評估以外，A街道幾乎不過問項(xiàng)目情況。2017年，A街道更換了項(xiàng)目合作方，主要原因是M機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)領(lǐng)域跨度大、人員流動性高、服務(wù)的受歡迎度一般，沒有出彩的專業(yè)表現(xiàn)。

四、A街道政府購買公共服務(wù)可持續(xù)性的影響因素分析

第一組案例中的政府購買公共服務(wù)都是持續(xù)性的，并且在調(diào)研期間，沒有信息表明這種持續(xù)性可能會中斷。依據(jù)前述理論假設(shè)對這4個案例進(jìn)行逐項(xiàng)復(fù)制，可以看到：一方面，它們均存在關(guān)系信任，都取得了項(xiàng)目成效，都有不同程度的政府介入;另一方面，案例1、2和案例3、4之間在資源關(guān)系、社會組織身份兩方面存在較大差異。

第二組都是未持續(xù)購買公共服務(wù)的案例，通過對兩組案例的差別進(jìn)行分析可以看到，關(guān)系信任、項(xiàng)目有效、政府介入這三項(xiàng)存在于可持續(xù)性案例中的因素，都不存在于未持續(xù)的案例之中。因而可以認(rèn)為，信任關(guān)系、項(xiàng)目成效、政府介入是影響政府購買公共服務(wù)可持續(xù)性的因素。

此外，兩組案例都沒有信息表明合作方收益、交易成本是否影響購買服務(wù)的可持續(xù)性，因而將它們排除在影響因素之外（多案例的分析結(jié)果見表3）。對各影響因素的作用機(jī)制及其成因的分析如下：

其一，項(xiàng)目成效。對項(xiàng)目成效的關(guān)注是政府官員職務(wù)晉升機(jī)制的必然產(chǎn)物，只有當(dāng)購買項(xiàng)目取得成效時，購買才可能持續(xù)，這在案例中得到了檢驗(yàn)。第一組案例皆為項(xiàng)目有成效的案例。在案例1、2中，由于政府全面介入項(xiàng)目過程，社會組織僅負(fù)責(zé)末端的服務(wù)遞送，項(xiàng)目的獨(dú)立性非常弱，項(xiàng)目成效與購買方的工作成效難以分離，因而購買方通常并不對項(xiàng)目成效進(jìn)行嚴(yán)格評估，但項(xiàng)目又總是有成效的。在案例3、4中，購買方既幫助社會組織實(shí)施項(xiàng)目，又按合同規(guī)定進(jìn)行項(xiàng)目評估，社會組織則按合同規(guī)定供給服務(wù)，雙方共同將項(xiàng)目成效視作繼續(xù)合作的前提，并為之努力。無論是基本等同于政府工作成效的項(xiàng)目成效，還是政社雙方共同實(shí)現(xiàn)的項(xiàng)目成效，都為政府持續(xù)與社會組織合作提供了基礎(chǔ)。

第二組案例為項(xiàng)目成效對購買服務(wù)可持續(xù)性的影響提供了負(fù)面例證。在該組案例中，政府均以項(xiàng)目成效不足（專業(yè)服務(wù)水平不高和管理規(guī)范性不足）為唯一理由另尋服務(wù)承接方。這表明，購買方對項(xiàng)目成效有嚴(yán)格要求，并將其作為決定是否延續(xù)購買關(guān)系的最重要因素。

其二，信任關(guān)系。信任在組織合作的可持續(xù)上發(fā)揮重要作用，彼此不信任的主體很難保持長期合作，即使合作是有成效的。在案例1、2中，政府因社會組織的身份而自然產(chǎn)生關(guān)系信任。在案例2、3中，政府與社會組織最初基于能力信任建立合作關(guān)系，在合作互動中形成關(guān)系信任。在第二組案例中，合作同樣始于政府對社會組織的專業(yè)能力信任，但是，由于雙方在購買項(xiàng)目實(shí)施過程中缺乏互動，始終沒有形成關(guān)系信任。此外，所有案例中都存在基于購買服務(wù)合同產(chǎn)生的制度信任。

關(guān)系信任代表政府與社會組織間的親密度，以及由此產(chǎn)生的相互寬容狀況。比較兩組案例可以看到，當(dāng)關(guān)系信任存在時，購買方或者全權(quán)負(fù)責(zé)項(xiàng)目產(chǎn)出（案例1、2），或者幫助社會組織提高項(xiàng)目成效（案例3、4）。在缺乏關(guān)系信任的情況下，購買方懷著對社會組織專業(yè)能力的較高期待，不介入項(xiàng)目過程，但嚴(yán)格進(jìn)行項(xiàng)目評估，一旦發(fā)現(xiàn)項(xiàng)目成效中存在不足，便終止合作關(guān)系。在專業(yè)能力普遍不高、政府不介入的情況下，體制外社會組織通常很難取得讓購買方滿意的項(xiàng)目成效，沒有關(guān)系信任的加持，它們幾乎不可能與政府結(jié)成長期的合作關(guān)系。

其三，政府介入。政府介入是最容易觀察到的影響購買服務(wù)可持續(xù)性的因素。在第一組案例中，政府不同程度地介入購買服務(wù)項(xiàng)目過程。在案例1、2中，政府扮演全權(quán)負(fù)責(zé)人角色，全面介入項(xiàng)目，社會組織只需配合政府要求。政府介入在減少社會組織犯錯可能性、保證項(xiàng)目產(chǎn)出的同時，將政府購買服務(wù)演化為一種具有高穩(wěn)定性的“依賴關(guān)系非競爭性購買”。在案例3、4中，政府在購買項(xiàng)目中全程在位，不僅參與項(xiàng)目設(shè)計(jì)，而且為項(xiàng)目實(shí)施提供幫助;與此同時，尊重社會組織的獨(dú)立身份，給予其項(xiàng)目自主權(quán)。在這種有限介入中，政府對社會組織進(jìn)行引導(dǎo)和監(jiān)督，為雙方的任務(wù)協(xié)作、良性互動提供了空間，既保證了項(xiàng)目成效，又增強(qiáng)了相互信任，有效地保障了合作的穩(wěn)定性。

在第二組案例中，除在項(xiàng)目發(fā)起和合同簽訂環(huán)節(jié)與社會組織約定總體要求，以及提供項(xiàng)目所需硬件設(shè)施之外，政府基本不介入項(xiàng)目過程，既不引導(dǎo)和幫扶，也不控制和糾偏。政府不介入雖然保障了社會組織的自主權(quán)，但無法形成協(xié)作和互動，項(xiàng)目成效缺乏保障，也無法為關(guān)系信任的建立提供空間。雖然這種關(guān)系最能體現(xiàn)政府購買公共服務(wù)的市場屬性，但如果社會組織的專業(yè)能力不強(qiáng)，則會面臨項(xiàng)目失敗或者成效不足的風(fēng)險(xiǎn)。

不難看出，政府介入對合作可持續(xù)性的影響具有一定的間接性，即政府介入的作用主要在于促進(jìn)項(xiàng)目成效、為關(guān)系信任的建立創(chuàng)造條件。這意味著，政府介入是體制外社會組織與政府建立關(guān)系信任的必要條件，也是專業(yè)能力不足的社會組織獲得項(xiàng)目成效的必要條件。

綜上所述，影響政府購買服務(wù)可持續(xù)性的因素包括信任關(guān)系、項(xiàng)目成效和政府介入，它們之間的關(guān)系可表述為：（1）如果項(xiàng)目成效達(dá)到要求，并且存在關(guān)系信任，那么，政府將持續(xù)向同一家社會組織購買服務(wù);（2）政府介入能夠保證項(xiàng)目成效和促進(jìn)關(guān)系信任的建立，間接影響購買服務(wù)的可持續(xù)性;（3）關(guān)系信任在一定程度上影響項(xiàng)目成效?；诖耍梢詫⑶拔慕⒌姆治隹蚣苄拚秊橄聢D：

圖2 各影響因素間關(guān)系

圖片來源：筆者根據(jù)對文獻(xiàn)和案例的分析繪制。

五、政府購買公共服務(wù)可持續(xù)性的整體性分析框架

通過對上海市A街道的多案例研究，本文初步建立了政府購買公共服務(wù)可持續(xù)性的整體性分析框架。其中，與原理論假設(shè)相一致的是，項(xiàng)目成效、信任關(guān)系、政府介入影響政府購買服務(wù)的可持續(xù)性，政府介入通過影響項(xiàng)目成效和關(guān)系信任發(fā)揮作用。原理論假設(shè)中的資源關(guān)系、社會組織身份、合作方收益、交易成本沒有被證明為影響政府選擇的因素。

項(xiàng)目成效、信任關(guān)系是組織間持續(xù)合作的重要影響因素，在政府購買公共服務(wù)這一特定類型的組織合作中同樣如此。政府購買公共服務(wù)雖然存在諸多原因或目標(biāo)，但其中最為核心的仍然是有效供給公共服務(wù)，尤其是在政府官員需要依靠“政績”獲得職務(wù)晉升機(jī)會的情況下，項(xiàng)目成效成為檢驗(yàn)政府購買服務(wù)行為是否必要的最重要標(biāo)準(zhǔn)，也為政府持續(xù)購買服務(wù)提供合法性基礎(chǔ)。信任關(guān)系的重要性充分體現(xiàn)了政府購買公共服務(wù)的內(nèi)容性特征。公共服務(wù)通常具有較大的模糊性和不確定性，需要購買方和承接方共同克服服務(wù)供給中可能遇到的問題，這就要求雙方之間存在一種非制度化的默契、理解和協(xié)作。在特定身份和頻繁互動基礎(chǔ)上形成的關(guān)系信任即具備這種功用，它能夠使購買方將承接方看作“自己人”或“朋友”，愿意相信承接方的忠誠和責(zé)任心，進(jìn)而相信合作能夠順利進(jìn)行。

政府介入對購買服務(wù)可持續(xù)性的突出影響，一方面驗(yàn)證了由績效考核理論推導(dǎo)出的理論假設(shè)，即為了取得工作績效，一些政府部門積極介入購買項(xiàng)目，以避免購買服務(wù)可能產(chǎn)生的風(fēng)險(xiǎn);另一方面證實(shí)了既有研究中提出的任務(wù)協(xié)作會增強(qiáng)合作意愿的觀點(diǎn)，支持了在互動中能夠形成關(guān)系信任的結(jié)論。因而，雖然政府介入可能會削弱社會組織的自主性、改變政府購買服務(wù)的市場屬性，但也是特定環(huán)境中的政府提高購買服務(wù)項(xiàng)目績效的重要選擇，具有不可忽視的積極意義。

資源互補(bǔ)是一切組織合作的前提。案例1、2雖然沒有體現(xiàn)政府對社會組織專業(yè)資源的需求，但是體現(xiàn)了對社會組織所擁有的非營利性組織身份的需求，并且，這種需求存在于所有購買服務(wù)之中。這一點(diǎn)回應(yīng)了資源依賴?yán)碚摰挠^點(diǎn)。社會組織沒有專業(yè)優(yōu)勢，但仍能與政府長期合作，這是我國政社關(guān)系中的一種獨(dú)特現(xiàn)象。它主要存在于兩種情境之中：一是政府不信任體制外的專業(yè)社會組織，只愿意與專業(yè)性不足的非體制外社會組織合作;二是公共服務(wù)市場不發(fā)達(dá)，政府找不到可以合作的、專業(yè)的體制外社會組織。政府之所以會作出此種選擇，主要是因?yàn)檎徺I的服務(wù)基本上是此前政府自己提供的服務(wù)，在社會組織缺乏專業(yè)性的情況下，政府完全有可能通過不同程度的介入來保證服務(wù)產(chǎn)出。故此，社會組織是否擁有專業(yè)資源只是政府持續(xù)向社會組織購買服務(wù)的可能原因，而非必要條件。

社會組織身份的確會影響關(guān)系信任的建立，關(guān)系信任是政府持續(xù)購買服務(wù)的重要影響因素，這一點(diǎn)與原理論假設(shè)相吻合，但是，關(guān)系信任不僅來源于社會組織身份，它也可以在政社合作互動之中產(chǎn)生。因而，社會組織身份的作用在一定程度上被政府介入所抵消。這也表明，在政府購買公共服務(wù)不斷發(fā)展、政社分離改革不斷推進(jìn)的情況下，政府更加重視購買服務(wù)的實(shí)效和在購買過程中結(jié)成的關(guān)系，如果這兩方面的目標(biāo)能夠?qū)崿F(xiàn)，向何種身份的社會組織購買服務(wù)已經(jīng)不再重要。

合作方收益、交易成本在所有案例中都沒有被充分考慮，這可能與三方面原因有關(guān)：一是合作方收益、交易成本難以衡量，在政府購買服務(wù)中一直缺乏計(jì)算;二是政府購買公共服務(wù)在我國具有突出的工具意義，對買賣雙方而言，購買行為本身即意味著收益;三是公共服務(wù)的競爭性市場尚不發(fā)達(dá)，政府的信息、談判等成本相對較低，更換服務(wù)承接方，既不增加購買方的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)，也基本不增加其工作量。對合作方收益和交易成本考慮的缺失，反映了政府購買公共服務(wù)中一直存在的成本與收益計(jì)算不足、購買的具體成效不明等問題。在此意義上可以說，合作方收益、交易成本可能并非不影響政府二次購買選擇的因素，只是在當(dāng)前階段，它們的作用還沒有得到體現(xiàn)。

本研究為理解當(dāng)前的政府治理變革、政社關(guān)系提供了一個剖面圖。政府購買公共服務(wù)是政府治理變革的產(chǎn)物，標(biāo)志著政府從包辦公共服務(wù)向與社會協(xié)同供給公共服務(wù)轉(zhuǎn)型;政府購買公共服務(wù)也是政社關(guān)系變革中的重要事件，標(biāo)志著從政社不分向建立規(guī)范的政社關(guān)系的轉(zhuǎn)型。然而，受制于政府對傳統(tǒng)職能履行方式和舊有政社關(guān)系模式的路徑依賴，政府購買公共服務(wù)明顯呈現(xiàn)出“兩個轉(zhuǎn)型”的過程性特征，這突出體現(xiàn)在：一方面，政府對職能轉(zhuǎn)變和政社關(guān)系變革還沒有形成統(tǒng)一認(rèn)識，在相關(guān)能力上也存在差異。即使是在同一個街道，部分機(jī)構(gòu)在與特定社會組織的合作中保留控制權(quán);部分機(jī)構(gòu)觀念轉(zhuǎn)變較快，不僅積極與體制外社會組織合作，而且正視社會組織短板，在對購買項(xiàng)目的管理中與社會組織形成協(xié)作;還有部分機(jī)構(gòu)在購買合同訂立后“甩手”讓社會組織全權(quán)負(fù)責(zé)，不能發(fā)揮應(yīng)有的合同管理作用，無法有效防范購買風(fēng)險(xiǎn)。另一方面，雖然社會組織的地位不斷獲得承認(rèn)，越來越多的社會組織參與到政府購買服務(wù)之中，但仍然存在體制內(nèi)外的身份差異以及由此帶來的資源秉賦差異。總體來看，體制外社會組織發(fā)展較慢、專業(yè)能力不足，在政府購買公共服務(wù)中多處于摸索階段，容易因?yàn)閷I(yè)性不足、管理不周全等問題而喪失繼續(xù)合作的機(jī)會。只有當(dāng)遇到一個愿意幫扶的好“買家”時，體制外社會組織才可能獲得更好的發(fā)展機(jī)會。體制內(nèi)、準(zhǔn)體制內(nèi)社會組織不僅在獲取政府資源上具有明顯優(yōu)勢，而且是政府重點(diǎn)培育發(fā)展的對象，更容易得到幫扶，形成長期合作關(guān)系。這種區(qū)別體現(xiàn)了傳統(tǒng)政社關(guān)系對社會組織發(fā)展的不良影響，以及當(dāng)前社會組織發(fā)展面臨的機(jī)會不均衡等問題，因而需要受到重視。

從未來發(fā)展看，本研究提示我們：

其一，公共服務(wù)大多具有延續(xù)性，持續(xù)向同一家社會組織購買服務(wù)，有利于政社雙方共同應(yīng)對公共服務(wù)的模糊性和不確定性，減少購買成本，提高服務(wù)績效。政府應(yīng)盡可能在不損害公平競爭的情況下，與社會組織建立穩(wěn)定的購買關(guān)系。鑒于當(dāng)前政府缺乏明確的二次選擇依據(jù)，建議進(jìn)一步完善政府購買服務(wù)制度，對政府持續(xù)購買服務(wù)的條件和程序作出規(guī)定，以規(guī)范政府選擇行為，為社會組織提供合理的行動預(yù)期。

其二，政府有限介入購買服務(wù)既具有穩(wěn)定性，又較好地體現(xiàn)了轉(zhuǎn)型時期政府和社會組織的應(yīng)有角色，值得借鑒和推廣。政府既不能全面介入購買服務(wù)，在名義上購買服務(wù)，在實(shí)質(zhì)上仍然集服務(wù)的安排者與生產(chǎn)者于一身，也不能在外包合同簽訂后不管不顧，而是應(yīng)該適度介入，為購買項(xiàng)目的實(shí)施搭平臺、聚資源，幫助社會組織克服轉(zhuǎn)型期的不足。

其三，社會組織需要加強(qiáng)專業(yè)能力建設(shè)，增強(qiáng)與購買方的協(xié)作和互動。因?yàn)殛P(guān)系信任、項(xiàng)目成效是影響政府持續(xù)購買服務(wù)的兩個直接原因，所以，社會組織需要加強(qiáng)專業(yè)能力建設(shè)，以提高項(xiàng)目成效。與此同時，需要增強(qiáng)與購買方的協(xié)作和互動，與購買方建立關(guān)系信任，在購買方缺乏項(xiàng)目介入積極性的情況下，更需要主動報(bào)告工作、尋求支持和幫助。

需要指出的是，本文僅基于一個街道的案例對理論假設(shè)進(jìn)行檢驗(yàn)，所得結(jié)論存在難以解釋普遍現(xiàn)象的局限性，在不同的地區(qū)、行政層級，政府購買服務(wù)可能會存在差異性特征，要提出更有普適性的觀點(diǎn)，需要更多更深入的研究。此外，本文為建立整體性分析框架，討論了多個影響政府選擇的因素，但是對每個因素的分析還不夠深入，對各因素間關(guān)系的分析還比較初步，在未來的研究中，需要建立精準(zhǔn)的理論模型，基于大樣本數(shù)據(jù)開展量化分析。

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責(zé)任編輯 周 榮