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    關于縣級政府融資平臺轉(zhuǎn)型化解政府隱性債務風險的思考

    2019-12-16 02:59:27趙雙雙
    財會學習 2019年32期
    關鍵詞:縣級政府

    趙雙雙

    摘要:本文立足于縣級政府隱性債務的現(xiàn)狀,分析隱性債務產(chǎn)生的原因與規(guī)模,并挖掘融資平臺轉(zhuǎn)型中存在的問題,主要體現(xiàn)在融資模式、治理結(jié)構(gòu)、資產(chǎn)整合風險等多個方面,最后提出有效的解決對策,力求通過創(chuàng)新融資模式、建立三大機制、有效整合資產(chǎn)與構(gòu)建信用評級體系等方式,使政府隱性債務風險得到有效化解。

    關鍵詞:縣級政府;融資平臺轉(zhuǎn)型;隱性債務風險

    新時期背景下,我國宏觀經(jīng)濟逐漸平穩(wěn),風險防控工作成為政府主要工作之一,尤其是債務風險的預防和化解,成為政策調(diào)控的主要目標。目前,縣級政府融資平臺運行中存在諸多問題,體現(xiàn)在融資模式、治理結(jié)構(gòu)、資產(chǎn)風險等多個方面,需要采取有效措施促進平臺合理轉(zhuǎn)化,使政府的隱性債務風險得到有效化解。

    一、縣級政府隱性債務現(xiàn)狀

    隱性債務主要包括地方國企債務、融資平臺、PPP項目中的投資基金與政府付費等等。目前,政府產(chǎn)業(yè)基金規(guī)模日益壯大,資金已經(jīng)從2014年的3031.35億元增長到2018年的36942億元,但是由于無法明確縣級政府需要承擔的部分,無法納入測算區(qū)間之內(nèi)。從融資平臺資產(chǎn)負債表可知,剩余應收款通常為當?shù)卣蛘哓斦块T借用平臺資金,此類資金可能無需支付利息,但縣級政府具有償債的義務,進而產(chǎn)生隱性債務,可將其納入測算區(qū)間之內(nèi)。另外,抵押補充貸款重點針對棚改一類的公益項目,可將這一指標也納入測算區(qū)間。根據(jù)估算,我國縣級政府中隱性債務的規(guī)模在21—30.5萬億元范圍,超過顯性債務的1.4—2.0倍,其中2018年政府隱性債務規(guī)模為21.7萬億元,與2017年相比增長了27%;從內(nèi)部構(gòu)成情況來看,融資平臺中的非標融資、貸款的占比名列前茅,前者為48%,后者為24%;平臺中有息債務規(guī)模為91%,付費PPP占比2%,抵押補充貸款占比7%,準平臺其他應收款占比10%,純平臺有息債務占比79%,政府付費PPP產(chǎn)生的債務占比3%。在各地化解隱形債務風險對策中,縣級政府融資平臺轉(zhuǎn)型問題均受到格外重視[1]。

    二、縣級政府融資平臺存在的問題

    根據(jù)國家相關資料,目前縣級融資平臺的模式單一、治理結(jié)構(gòu)不夠完善,且資產(chǎn)整合的風險較高,面臨著嚴重的財務風險,具體如下。

    (一)融資模式單一

    縣級融資平臺中的資產(chǎn)大多數(shù)來源于依靠貸款,融資模式較為單一,即便一些融資平臺的投資模式較為多元,將部分資金投入到股權(quán)之中,利用所得收益填補項目資金的空缺,或者根據(jù)銀行要求填補自身所承擔的資金數(shù)額,但此類收入來源畢竟為少數(shù),難以減輕融資平臺對銀行的依賴。現(xiàn)階段,國家雖然支持和鼓勵民間資本投入基礎設施或者公益項目減少,但由于投資量較大、回報時期較長,民間資本的投入要求較高,加上民間資本以獲利為目的,大部分基礎設施和公益項目建設的利益微薄,效益較少,且回報期較長,因此民間資本并不愿意涉足。

    (二)治理結(jié)構(gòu)不完善

    對于大部分縣級政府融資平臺來說,管理層大多為地方政府直接派遣人員擔任,接受政府的指令,代替政府機關行使各項職能。該平臺的上述特點決定其自主性缺失,治理結(jié)構(gòu)不完善,沒有真正構(gòu)建現(xiàn)代化管理制度;雖然有些平臺設置了董事會,但卻流于形式,空有其表,一切以地方政府的命令為準,且未成立相應的監(jiān)督機關進行監(jiān)督和約束。

    (三)資產(chǎn)整合風險大

    在項目開發(fā)建設過程中,雖然平臺表面上有資產(chǎn)積累,但在運作時仍存在些許缺陷,主要體現(xiàn)在以下幾個方面:一是資產(chǎn)手續(xù)不健全,一些項目根據(jù)政府指令搶工建設,手續(xù)不全,決策程序不夠規(guī)范,導致項目建成后難以確立權(quán)屬,更難以形成有效資產(chǎn);二是資產(chǎn)效益無法發(fā)揮,部分項目帶有公益色彩,如體育設施、文化設施等,主要作用是舉辦各大賽事或者活動,平臺具有建設任務,但后續(xù)普遍移交給相應的職能部門,從賬面上看平臺具有資產(chǎn)所有權(quán),但卻無法實現(xiàn)現(xiàn)金流;三是平臺資產(chǎn)受政府支配,由于涉及部門眾多,在資產(chǎn)流動和整合時容易產(chǎn)生風險[2]。

    三、政府融資平臺轉(zhuǎn)型化解政府隱性債務風險的措施

    (一)創(chuàng)新融資模式,營造良好的發(fā)展環(huán)境

    通過創(chuàng)新融資模式的方式,為縣級政府提供多樣可控的融資渠道,減少對融資平臺的依賴,使平臺的各項功能得到充分發(fā)揮。同時,加強政府債務管理力度,形成良性循環(huán)。從可持續(xù)發(fā)展的角度來看,地方融資平臺當前面臨的最大風險便是償債壓力,因此創(chuàng)新融資模式,營造良好的發(fā)展環(huán)境成為大勢所趨。保險公司中匯集了大量資金,但投資渠道狹窄,融資平臺可嘗試著介入保險公司,以其為股東,使股權(quán)結(jié)構(gòu)得以優(yōu)化,不但可減少銀行貸款的依賴,還可以形成有效的監(jiān)督制約機制,推動平臺朝著健康可持續(xù)的方向發(fā)展。此外,還應充分發(fā)揮民間資本的作用和優(yōu)勢,通過基于政策扶持、優(yōu)惠等方式,鼓勵其投入到收益性較強的項目之中,不但可使民間資本獲得更多利益,還可彌補項目建設中的不足,使政府的債務風險得到控制和消除。

    (二)建立三大機制,促進平臺轉(zhuǎn)型發(fā)展

    1.構(gòu)建現(xiàn)代企業(yè)管理制度。平臺健全法人治理結(jié)構(gòu),實施政企分開的現(xiàn)代企業(yè)管理制度,促進戰(zhàn)略定位與工作模式的轉(zhuǎn)變,與政府處于相互獨立狀態(tài),創(chuàng)新公共物品與服務的供給方式,提高服務質(zhì)量與水平,實現(xiàn)平臺公司自我經(jīng)營,使政府的債務風險得到有效緩解。

    2.完善考核激勵機制。針對平臺項目進行考核,根據(jù)項目性質(zhì)進行劃分,可分為公益性與經(jīng)營性兩種,前者的主要考核目標在于政策扶持與融資成本,后者的重點在于提高運營水平與資金利用率;

    3.構(gòu)建創(chuàng)業(yè)投資機制。助力縣級融資平臺轉(zhuǎn)型,使其成為創(chuàng)業(yè)投資企業(yè),制定投資獎勵政策與風險補償機制,使平臺參與到股權(quán)投資之中,選擇電子信息、節(jié)能環(huán)保等朝陽企業(yè),將投資重心放置在新三板上市企業(yè)、主板企業(yè)以及其他優(yōu)質(zhì)企業(yè)中,以此獲得更加光明的發(fā)展前景[3]。

    (三)有效整合資產(chǎn),理順資產(chǎn)權(quán)屬關系

    在多年融資平臺與財政資金交叉運作背景下,平臺賬面資產(chǎn)與可運作于經(jīng)營的資產(chǎn)產(chǎn)生了一定程度的背離。解決這一問題,需著重做好以下工作:一是嚴格區(qū)分平臺投資與財政資金投資的界限,二是對平臺資產(chǎn)進行清理,對于歷年投資形成的公益性類型等資產(chǎn),與財政控制的經(jīng)營性資產(chǎn)轉(zhuǎn)換,三是通過地方政府整合各部門管理的閑置資產(chǎn),以市場化方式經(jīng)營,四是對于已經(jīng)形成的體育場等類型資產(chǎn),采取TOT等方式,有效降低持有成本或得到合理回報。

    (四)構(gòu)建信用評級體系,提高政府財政透明度

    要想化解縣級政府的債務風險,需要對當前政府資源配置模式、財稅體制、投資體制等進行本質(zhì)性調(diào)整。在地方債發(fā)行過程中,缺少科學有效的信用評級機制,現(xiàn)行的地方債信用評級最高為AAA評級,與國家信用評價相同。但事實上,不同地區(qū)的財政情況、經(jīng)濟水平、債務壓力等多個方面有所不同。信用評級的主要差異體現(xiàn)在較窄區(qū)間中,與政府和國家信用之間存在關聯(lián)。從以往的經(jīng)驗可知,即使關于債權(quán)自身的信息,如債權(quán)期限、還款安排、規(guī)模等多個方面的披露在不斷優(yōu)化和完善,尤其是缺乏客觀性的資產(chǎn)負債表,均無法明確縣級政府的償債能力。目前,縣級政府融資平臺債務逐漸增加,平臺資信逐漸弱化,對企業(yè)發(fā)展產(chǎn)生不良影響,這將需要采用定性與定量評估相結(jié)合的方式,在定性方面,包括行業(yè)現(xiàn)狀、成長性、核心競爭力、經(jīng)營模式、人才素質(zhì)等等;在定量方面,包括償債能力、現(xiàn)金流、資產(chǎn)負債率、盈利能力等等,建議融資企業(yè)能夠從上述兩方面出發(fā),提高平臺資信,幫助政府化解隱性債務風險。

    另外,當前債權(quán)評級以發(fā)行人付費的方式為主,并非以投資人付費為主,此舉很容易出現(xiàn)逆向選擇問題。在日后的發(fā)展中,應對縣級政府財政穩(wěn)定性進行合理判斷,促進權(quán)責發(fā)生制的改革,使多樣化債務融資被詳細的記錄到資產(chǎn)負債表中,使信息披露現(xiàn)狀得以改善,通過市場化的方式對地方政府借貸進行監(jiān)督,構(gòu)建信用評級體系,使政府財政更加透明。

    四、結(jié)論

    綜上所述,對于縣級政府融資平臺來說,其在發(fā)展過程中存在些許阻礙,需要通過創(chuàng)新融資模式、建立三大機制與構(gòu)建信用評級體系等方式,實現(xiàn)從理論到模式、從債務管理到企業(yè)治理的轉(zhuǎn)變,只有順利完成融資平臺的轉(zhuǎn)型,才可使政府債務風險得到有效的化解和避免。

    參考文獻:

    [1]張潔梅,赫夢瑩.地方政府投融資平臺風險管理的政策偏差及矯正[J].中州學刊,2017 (10).

    [2]陳海峰.關于地方政府融資平臺規(guī)范運行的思考[J].中國證券期貨,2018 (2):80-80.

    [3]張志軍.對地方政府融資平臺轉(zhuǎn)型的思考[J].內(nèi)蒙古金融研究,2018 (10):33-34.

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