多元共治視閾下的三峽清漂長(zhǎng)效機(jī)制研究

摘要 為保護(hù)三峽大壩安全及庫區(qū)水生態(tài)環(huán)境，三峽庫區(qū)每年都須進(jìn)行漂浮物清理。由于三峽清漂中政府發(fā)揮了主導(dǎo)作用，市場(chǎng)機(jī)制也較為行之有效，加之社會(huì)公眾并不“缺席”且一定程度“發(fā)力”，可以認(rèn)為多元主體參與治理之格局已初步形成。盡管如此，三峽清漂之多元共治還是因責(zé)任落實(shí)不夠、統(tǒng)一監(jiān)管缺失以及市場(chǎng)與社會(huì)公眾乏力而陷入“淺治”而非“根治”、“暫治”而非“長(zhǎng)治”、“分治”而非“共治”等困境。究其根本，乃是因?yàn)槿龒{清漂中“權(quán)力—權(quán)利”力量顯著失衡又缺乏良好互動(dòng)、“權(quán)力—權(quán)力”間配置不盡合理且制衡不足所致。為落實(shí)三峽清漂長(zhǎng)效機(jī)制，應(yīng)當(dāng)加快制定《長(zhǎng)江保護(hù)法》，厘清多元主體權(quán)力（利）責(zé)任、明確統(tǒng)一監(jiān)管機(jī)構(gòu)、強(qiáng)化政府有效監(jiān)管、激勵(lì)市場(chǎng)主體積極發(fā)力、拓寬社會(huì)公眾參與路徑，以推動(dòng)三峽清漂中多元共治的真正實(shí)現(xiàn)。

關(guān)鍵詞 多元共治;三峽清漂;長(zhǎng)效機(jī)制;長(zhǎng)江保護(hù)法

中圖分類號(hào) D922.68 ? 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼 A ? 文章編號(hào) 1002-2104（2019）10-0030-07 ? DOI：10.12062/cpre.20190706

2003年6月，三峽水電站蓄水發(fā)電后產(chǎn)生大量漂浮物，危及大壩機(jī)組正常運(yùn)行及航運(yùn)安全且破壞長(zhǎng)江水生態(tài)環(huán)境，故有必要專門清理之。同年11月，原國(guó)家環(huán)?？偩痔岢觥度龒{庫區(qū)水面漂浮物清理方案》（以下簡(jiǎn)稱“《方案》”），此后三峽庫區(qū)漂浮物清理（以下簡(jiǎn)稱“三峽清漂”）工作逐漸常態(tài)化。三峽清漂屬長(zhǎng)江流域環(huán)境治理，應(yīng)當(dāng)實(shí)現(xiàn)由政府“單維管制”到“多元共治”的體制機(jī)制的轉(zhuǎn)變[1]，不能簡(jiǎn)單沿襲傳統(tǒng)的國(guó)家統(tǒng)治、國(guó)家管理的模式，而應(yīng)實(shí)現(xiàn)包含政府在內(nèi)的各方主體平等參與、協(xié)商互動(dòng)、共同發(fā)揮作用[2]。唯有如此，才可謂三峽清漂長(zhǎng)效機(jī)制的真正建立?；诖?，本文以三峽清漂為研究對(duì)象，試圖從多元共治角度解讀其中政府、市場(chǎng)、社會(huì)公眾等主體之參與及作用，分析其中困境并探究成因，最后結(jié)合即將制定的《長(zhǎng)江保護(hù)法》提出相應(yīng)對(duì)策。

1 三峽清漂中多元共治之理想圖景

環(huán)境治理屬公共事務(wù)治理，單一性主導(dǎo)的治理模式難以有效解決環(huán)境問題，治理主體“多元化”成為環(huán)境治理新范式[3]。十九大報(bào)告提出“構(gòu)建以政府為主導(dǎo)、企業(yè)為主體、社會(huì)組織和公眾共同參與的環(huán)境治理體系”，是謂環(huán)境治理中多元共治之核心要義，其強(qiáng)調(diào)治理主體的多元性、治理依據(jù)的多樣性以及治理方式的多樣性，力圖促進(jìn)政府、市場(chǎng)與社會(huì)公眾的協(xié)同合作、共同參與環(huán)境治理。具言之，是指通過政府與民間的合作，公共部門與私人部門的合作，法律規(guī)范與社會(huì)規(guī)范的合作，強(qiáng)制性法律規(guī)范與指導(dǎo)性法律規(guī)范的合作，行政監(jiān)管手段和市場(chǎng)激勵(lì)手段等私法手段的合作，拓展環(huán)境治理手段，優(yōu)化政府環(huán)境治理活動(dòng)，推進(jìn)生態(tài)環(huán)境治理體系和治理能力的現(xiàn)代化建設(shè)，形成長(zhǎng)效有序的生態(tài)環(huán)境治理體系[4]。

至三峽清漂，可做如下遞進(jìn)式考察：首先是從外在形式上看三峽清漂中是否已形成多元主體參與治理的基本格局，即能力強(qiáng)弱有別的政府、市場(chǎng)、社會(huì)公眾等主體有否各在其位、各司其職;其次則是從內(nèi)在實(shí)質(zhì)觀察多元主體之間能否從不同面向協(xié)調(diào)合作以真正形成合力而實(shí)現(xiàn)善治目標(biāo)。進(jìn)一步從權(quán)力、權(quán)利與責(zé)任角度探討，則是考察三峽庫區(qū)漂浮物治理能否達(dá)成“權(quán)力—權(quán)利”之適度平衡與“權(quán)力—權(quán)力”之合理配置?！皺?quán)力—權(quán)利”之適度平衡意謂著三峽清漂并非以弱化權(quán)力為目標(biāo)，而是更強(qiáng)調(diào)權(quán)利行使;易言之，三峽清漂仍以政府為主導(dǎo)，只不過應(yīng)更大程度發(fā)揮市場(chǎng)主體的作用，更加強(qiáng)化社會(huì)公眾的參與。三峽清漂中“權(quán)力—權(quán)力”的有效配置，則關(guān)涉不同層級(jí)、不同部門、不同類型之間的權(quán)力的合理分配與運(yùn)行。而只有在“權(quán)力—權(quán)利”適度平衡、“權(quán)力—權(quán)力”合理配置的前提之下，才可能使得權(quán)力（利）與責(zé)任相統(tǒng)一，并促成多元主體積極落實(shí)責(zé)任、實(shí)現(xiàn)合力共治。

熊曉青：多元共治視閾下的三峽清漂長(zhǎng)效機(jī)制研究

中國(guó)人口·資源與環(huán)境 2019年 第10期2 三峽清漂中多元共治的實(shí)踐樣態(tài)

2.1 三峽清漂中的政府、市場(chǎng)與社會(huì)公眾

2003年《方案》提出以來，三峽清漂具體由重慶、湖北兩地政府及相關(guān)部門和三峽集團(tuán)共同完成，其后又有其他企業(yè)、基層自治組織、科研機(jī)構(gòu)及普通公眾的加入，實(shí)踐中有一定成效。

根據(jù)《方案》及實(shí)踐，三峽清漂涉及到多個(gè)中央部委，原國(guó)家環(huán)?？偩謺?huì)同發(fā)改委、原建設(shè)部、原交通部、原三峽工程建設(shè)委員會(huì)辦公室加強(qiáng)管理和監(jiān)督，財(cái)政部、原監(jiān)察部等也承擔(dān)相應(yīng)職能。重慶市、湖北省負(fù)有清漂職責(zé)的各級(jí)政府及相關(guān)部門承擔(dān)各行政區(qū)域內(nèi)支流水面漂浮物清理責(zé)任，其中湖北省集中于三峽工程壩上庫首秭歸縣。此外，重慶市、秭歸縣人民政府還受三峽集團(tuán)委托，承接部分干流漂浮物清理工作。實(shí)際中，清漂牽頭組織實(shí)施單位不盡相同，重慶市為環(huán)衛(wèi)部門，秭歸縣則為生態(tài)環(huán)境部門。船舶垃圾接收、處置及監(jiān)管則由交通、建設(shè)部門負(fù)責(zé)。

依原因者負(fù)擔(dān)原則[5]，作為開發(fā)利用主體的三峽集團(tuán)直接負(fù)責(zé)壩前水域和干流清漂工作，并負(fù)擔(dān)庫區(qū)內(nèi)相應(yīng)的清理打撈、后期處理等費(fèi)用，部分干流水面漂浮物打撈則委托有關(guān)單位進(jìn)行;由于其自身清漂能力與經(jīng)濟(jì)實(shí)力較強(qiáng)，實(shí)際中發(fā)揮作用較大。此外，地方清漂負(fù)責(zé)部門也可委托具有資質(zhì)的清漂公司完成指定區(qū)域的清漂工作。打撈物則交由固體廢棄物資源化企業(yè)進(jìn)行后期處理，目前三峽庫區(qū)已實(shí)現(xiàn)“減量化、無害化、資源化”的處理。

基層自治組織也會(huì)參與地方清漂工作，如某些行政村受地方生態(tài)環(huán)境部門委托實(shí)施清理打撈，但參與人員少、經(jīng)費(fèi)少、清漂設(shè)施較簡(jiǎn)陋，其作用還不顯著。普通公眾通常以組成“清漂隊(duì)”的形式參與，也有民間志愿者獨(dú)自自發(fā)參與。科研單位也有不小貢獻(xiàn)，如長(zhǎng)江科學(xué)院水力學(xué)研究所提出一體化漂浮物治理方案等。但目前尚未查詢到NGO組織直接參與三峽清漂的信息。

2.2 三峽清漂中的多元共治：格局初步形成

迄今為止，每年三峽清漂任務(wù)完成狀況較好，未曾出現(xiàn)因漂浮物聚集而致大壩受損或影響航行的情況。以外在形式觀之，政府、市場(chǎng)與社會(huì)公眾等各類主體都能夠參與三峽清漂，多元參與治理基本格局已初步形成。

2.2.1 央地事權(quán)分配，部門各履其職

三峽清漂中政府發(fā)揮了主導(dǎo)作用，形成了中央重于領(lǐng)導(dǎo)、地方分級(jí)負(fù)責(zé)、部門職權(quán)分配的治理層次。三峽清漂涉及大壩及航運(yùn)安全，中央、地方均較為重視，各層級(jí)、各部門都能盡力完成任務(wù);特別值得一提的是重慶、湖北兩地的各級(jí)地方政府及相關(guān)部門履職良好。此外，兩地都針對(duì)三峽清漂出臺(tái)了相關(guān)規(guī)定：尤其是重慶市，其制定了《重慶市長(zhǎng)江三峽水庫庫區(qū)及流域水污染防治條例》《重慶市市容環(huán)境衛(wèi)生管理?xiàng)l例》等地方性法規(guī)以及《重慶市城市水域垃圾管理規(guī)定》等地方性規(guī)章，其中都有關(guān)涉三峽清漂的規(guī)定;此外還發(fā)布了專門針對(duì)三峽清漂的規(guī)范性文件如《關(guān)于進(jìn)一步做好三峽庫區(qū)水面漂浮物清理工作的通知》等。此種通過地方立法分配地方事權(quán)、細(xì)化地方責(zé)任的經(jīng)驗(yàn)值得在整個(gè)長(zhǎng)江流域推廣。

2.2.2 市場(chǎng)機(jī)制運(yùn)作，企業(yè)有意擔(dān)責(zé)

三峽清漂中企業(yè)擔(dān)責(zé)能力較強(qiáng)，發(fā)揮相當(dāng)之主體作用。首先是三峽集團(tuán)能夠積極且較為充分地承擔(dān)環(huán)境社會(huì)責(zé)任，可謂三峽清漂多元共治中的核心力量。一方面，三峽集團(tuán)有較強(qiáng)“經(jīng)濟(jì)人”屬性，完成清漂工作主要出于維護(hù)三峽大壩機(jī)組運(yùn)行及航運(yùn)安全的需求;另一方面，作為國(guó)內(nèi)頂尖能源企業(yè)，其有相當(dāng)之意愿來承擔(dān)長(zhǎng)江流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)的社會(huì)責(zé)任，同時(shí)具備較強(qiáng)“生態(tài)人”屬性。其次則是其他環(huán)保企業(yè)，三峽清漂中專業(yè)清漂公司發(fā)揮一定作用，表明政府可以通過向環(huán)保企業(yè)購買服務(wù)的方式來分解任務(wù)、分擔(dān)壓力;而固體廢棄物資源化企業(yè)能夠充分實(shí)現(xiàn)“三化”處理則表明只要改進(jìn)環(huán)保技術(shù)、加大環(huán)保投入就可以解決問題，而這既依賴于企業(yè)自身創(chuàng)新與進(jìn)取，也需要政府給予更多支持。

2.2.3 社會(huì)公眾在場(chǎng)，數(shù)方參與顯效

普通公眾能自發(fā)參與三峽清漂，表明當(dāng)下中國(guó)普通公眾已具相當(dāng)環(huán)保意識(shí)，對(duì)于與之自身生存、生活休戚相關(guān)的長(zhǎng)江保護(hù)，其有意愿參與治理?？蒲袡C(jī)構(gòu)作用顯著則表明科技創(chuàng)新對(duì)于環(huán)境治理極有裨益，應(yīng)當(dāng)加大科研投入、鼓勵(lì)技術(shù)進(jìn)步。此外，長(zhǎng)江沿岸城市及農(nóng)村社區(qū)、環(huán)保團(tuán)體的作用并不凸顯，但這恰好也說明作為基層自治組織的城市、農(nóng)村社區(qū)以及作為公眾參與環(huán)境治理核心力量的環(huán)保團(tuán)體在三峽清漂中還能有更大作為。

3 三峽清漂中多元共治的困境及其成因

3.1 三峽清漂中多元共治的困境：善治遠(yuǎn)未實(shí)現(xiàn)

由于漂浮物運(yùn)動(dòng)的復(fù)雜性及治理的困難，三峽庫區(qū)清漂效果有限，在汛期三峽壩前仍然經(jīng)常出現(xiàn)大面積漂浮物聚集[6]。如此看來，每年清漂都是在“出問題”的情況下致力于“暫時(shí)解決問題”，實(shí)際治理效果并不盡如人意，可見三峽清漂中政府、市場(chǎng)與社會(huì)并未處于最佳共治狀態(tài)，即“善治”目標(biāo)未能實(shí)現(xiàn)，以下詳述之。

3.1.1 責(zé)任落實(shí)不夠，淺治并非根治

三峽清漂中，清理打撈只是一個(gè)“治標(biāo)不治本”的環(huán)節(jié);如欲實(shí)現(xiàn)三峽庫區(qū)漂浮物問題的“根治”，核心應(yīng)是于前端盡可能減少漂浮物且于后端進(jìn)行有效、合理的處置。因此，以“根治”為目標(biāo)，三峽清漂中的多元共治范圍就應(yīng)拓展至漂浮物“源頭管控—清理打撈—后期處理”的整個(gè)過程。依照《固體廢物污染環(huán)境防治法》（以下簡(jiǎn)稱“《固廢法》”），第3條規(guī)定固廢防治應(yīng)當(dāng)實(shí)現(xiàn)“減量化、資源化、無害化”的管理;第17條規(guī)定禁止任何單位和個(gè)人向江河、湖泊等地點(diǎn)違法傾倒、堆放固體廢物。《水污染防治法》第34條和37條分別規(guī)定禁止向水體“排放、傾倒放射性固體廢物”和“排放、傾倒工業(yè)廢渣、城鎮(zhèn)垃圾和其他廢棄物”，第38條則明令“禁止在江河、湖泊…堆放、存貯固體廢棄物和其他污染物"。由是觀之，既然是“應(yīng)當(dāng)”實(shí)現(xiàn)“三化”、“禁止隨意排放、傾倒、堆放”，理論上如果“岸上”管控完全有力、執(zhí)法足夠嚴(yán)格、后期處理十分到位，那么并不會(huì)有大量固體廢物“下河”。此外，根據(jù)《關(guān)于全面推行河長(zhǎng)制的意見》，《水污染防治法》第5條“省、市、縣、鄉(xiāng)建立河長(zhǎng)制”、第6條“水環(huán)境保護(hù)目標(biāo)責(zé)任制和考核評(píng)價(jià)制度”和第9條水污染防治監(jiān)督管理體制的規(guī)定，即便有固體廢物“下了河”或在“河下”產(chǎn)生，地方政府及黨政負(fù)責(zé)人也應(yīng)當(dāng)依法依規(guī)履行水污染防治職責(zé)，清理“下了河”以及在“河下”產(chǎn)生的固體廢物?？梢?，如果單純以固廢管控和水污染防治而言，現(xiàn)有《固廢法》《水污染防治法》以及相關(guān)規(guī)定基本能夠形成“閉環(huán)”;如果“閉環(huán)”制度可被較好執(zhí)行，也就可能不存在三峽清漂事宜或者說大大降低三峽清漂工作量。而這顯然與每年三峽庫區(qū)漂浮物肆意漂浮且必須投入大量人力、物力進(jìn)行清漂的事實(shí)顯著不符：近年來漂浮物清理量總體較三峽大壩運(yùn)行前期有大幅下降，但2009年以后的數(shù)據(jù)并未呈下降趨勢(shì)也不穩(wěn)定，具體可見圖1。由此可以推論：“閉環(huán)”制度并未得到有效執(zhí)行，固廢管控與水污染防治責(zé)任落實(shí)并不到位。究其原因，是由于固體廢物不是從同一“岸上”到“河下”，長(zhǎng)江流域的水流動(dòng)特性使得漂浮物一直處于運(yùn)動(dòng)狀態(tài)，可能從“此岸上”到“彼河下”甚至“他河下”，因此對(duì)于地處于三峽庫區(qū)及其上游的“岸上”責(zé)任主體而言，就有可能產(chǎn)生固廢控管與后期處理之懈怠，畢竟漂浮物可隨“大江東去”而使得追責(zé)困難且將水污染防治的責(zé)任轉(zhuǎn)移他處，因此部分原本應(yīng)對(duì)漂浮物治理承擔(dān)責(zé)任的主體并未或并未充分承擔(dān)責(zé)任。此外，就漂浮物清理而言，三峽庫區(qū)所設(shè)清漂點(diǎn)有限且每個(gè)清漂點(diǎn)的清理能力并不相同，也就意味著部分主體無法參與或者不能充分進(jìn)行漂浮物清理打撈，自然不能“根治”漂浮物問題。

3.1.2 統(tǒng)一監(jiān)管缺失，暫治未能長(zhǎng)治

根據(jù)《方案》，多個(gè)部門都在三峽清漂中履行管理和監(jiān)督職能，然真正的統(tǒng)一監(jiān)管機(jī)構(gòu)卻并不明確。實(shí)際當(dāng)中，原三峽辦以往在三峽清漂中“露面”并不多;2018年國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革中，其被并入水利部，對(duì)三峽清漂繼續(xù)履行監(jiān)督管理職責(zé)就不再可能。從三峽水庫的水庫性質(zhì)來看，其應(yīng)由水利部管理，水利部下設(shè)三峽工程管理司則主要負(fù)責(zé)三峽工程運(yùn)行事項(xiàng)與后續(xù)工作，不參與三峽清漂。依《水法》規(guī)定，長(zhǎng)江水利委員會(huì)是長(zhǎng)江流域管理機(jī)構(gòu)，承擔(dān)流域綜合管理職能，但由于其是水利部的派出機(jī)構(gòu)，級(jí)別、職權(quán)有限，難以協(xié)調(diào)具備涉水事權(quán)的中央各部委以及具體負(fù)責(zé)的地方政府;具體到三峽清漂，僅有下設(shè)的三峽水文局負(fù)責(zé)三峽清漂中的監(jiān)測(cè)與監(jiān)理工作，長(zhǎng)江水利委員會(huì)在三峽清漂中并不能發(fā)揮流域管理機(jī)構(gòu)作用。從漂浮物清理性質(zhì)上屬水污染防治來看，又應(yīng)當(dāng)歸于生態(tài)環(huán)境部門監(jiān)管;實(shí)際中生態(tài)環(huán)境部門貢獻(xiàn)較大，包括提出《方案》、負(fù)責(zé)長(zhǎng)江沿岸固體廢物的管控以及承擔(dān)地方清漂工作等。但生態(tài)環(huán)境部門履職仍存如下問題：其一，根據(jù)“環(huán)保不下河，水利不上岸”之傳統(tǒng)，其在對(duì)于“河下”事項(xiàng)管控顯然不如“岸上”有力;其二，即便考慮到省級(jí)以下生態(tài)環(huán)境部門即將實(shí)現(xiàn)垂直管理體制，且因生態(tài)環(huán)境保護(hù)綜合行政執(zhí)法改革而具備流域水生態(tài)環(huán)境保護(hù)執(zhí)法權(quán)，其履職恐怕還是更多強(qiáng)調(diào)“區(qū)域”而非“流域”。此外，部分地區(qū)主要是重慶市所轄打撈點(diǎn)又是由環(huán)衛(wèi)部門負(fù)責(zé)具體清理打撈工作。表面上看，職權(quán)不清對(duì)各清理打撈點(diǎn)的影響都不大，各“點(diǎn)”都能夠基本完成工作;但實(shí)則可能造成整個(gè)三峽庫區(qū)清漂監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)缺位、各地組織實(shí)施部門不同而職權(quán)責(zé)任有差異等問題。最后，重慶、湖北兩地履職較為良好，但也是各自治理而幾無協(xié)作。各地在清漂工作中未形成聯(lián)動(dòng)機(jī)制，不僅是重慶、湖北兩地之間，甚至在重慶市內(nèi)部也都是各自為政、分別執(zhí)行，但漂浮物本身是順流而下的，上游清漂點(diǎn)如若不能充分打撈，則會(huì)給下游各點(diǎn)增加壓力，并有可能將壓力積至壩前。因此，各地協(xié)作機(jī)制欠缺實(shí)際上極有可能造成盡責(zé)力度不夠、工作效率不高等問題。

3.1.3 市場(chǎng)、社會(huì)公眾乏力，分治難達(dá)合治

一方面，三峽清漂中市場(chǎng)主體的經(jīng)驗(yàn)可供參考但不易復(fù)制，且難被界定為真正的市場(chǎng)機(jī)制。首先，三峽大壩的特殊地位決定了三峽清漂所受重視程度，三峽集團(tuán)的強(qiáng)大實(shí)力又為三峽清漂提供了可靠的保障，這些都是顯而易見的優(yōu)勢(shì);但也帶來另一擔(dān)憂，即并非所有企業(yè)都有三峽集團(tuán)這樣的擔(dān)責(zé)能力與環(huán)保意愿，更不是所有企業(yè)都具有類似維護(hù)三峽大壩的強(qiáng)動(dòng)因，由此而言，三峽清漂中市場(chǎng)主體積極擔(dān)責(zé)的經(jīng)驗(yàn)似乎較難復(fù)制。實(shí)際來看，三峽集團(tuán)的國(guó)有獨(dú)資企業(yè)背景也使得其參與三峽清漂的“市場(chǎng)”性質(zhì)變?nèi)?，因?yàn)槟撤N意義上其主動(dòng)而充分的擔(dān)責(zé)也是中央交辦的“政治”任務(wù)而不是市場(chǎng)機(jī)制運(yùn)行的結(jié)果。其次，專業(yè)清漂公司、固體廢物資源化企業(yè)這些環(huán)保類市場(chǎng)主體也都是以中央、地方政府與三峽集團(tuán)投入大量經(jīng)費(fèi)、提供政策優(yōu)惠等方式來予以保障的，一旦缺乏政府與三峽集團(tuán)的大量投入與諸多支持，其能否開拓市場(chǎng)還未可知。尤其三峽清漂中的專業(yè)清漂公司，常常會(huì)有人力、物力、財(cái)力等多方面的問題，加之外部政策、資金支持也并不完全穩(wěn)定及連續(xù)，因此這類公司的實(shí)際運(yùn)營(yíng)還比較艱難。

另一方面，三峽清漂中社會(huì)、公眾主體雖有參與，但無論是從參與形式還是參與內(nèi)容上來看都顯得乏善可陳。首先，三峽庫區(qū)內(nèi)并未建立起完備的生活垃圾分類及處置制度，無論是城市社區(qū)還是農(nóng)村地區(qū)的基層自治組織在固體廢物源頭控管中所能發(fā)揮的作用都還較為有限;從漂浮物的清理打撈來看，基層自治組織的參與并不普遍，即便參與也常受限于其極為不足的清漂能力。其次，NGO組織在漂浮物清理打撈環(huán)節(jié)的直接參與幾乎無跡可尋，當(dāng)然這可能是因?yàn)槿龒{清漂依然是以政府為主導(dǎo)展開的，加之三峽集團(tuán)在其中作為核心力量承擔(dān)較大責(zé)任，而NGO組織通常并不具備清漂所需要的設(shè)備與能力而不得不“缺席”;但除此之外，與漂浮物治理相關(guān)的其他公共事務(wù)中，NGO組織的參與也還顯不足，如在長(zhǎng)江流域開展相關(guān)環(huán)境宣傳教育還較少，也幾乎難見其能提供漂浮物治理的技術(shù)與項(xiàng)目支持。最后，普通公眾對(duì)漂浮物治理的關(guān)注度并不高，同時(shí)也缺乏參與三峽庫區(qū)漂浮物治理事務(wù)的多種渠道。

綜上，三峽清漂中政府、市場(chǎng)、社會(huì)公眾等多元主體雖都未“缺席”，但各方自身都還存有問題，實(shí)質(zhì)上還未達(dá)到多元共治所強(qiáng)調(diào)的“政府、市場(chǎng)、社會(huì)公眾協(xié)同合作”的核心要求，也即離真正的“共治”還有一定距離。

3.2 三峽清漂中多元共治困境之成因

3.2.1 權(quán)力—權(quán)利：力量懸殊，互動(dòng)不良

如前所述，三峽清漂中政府依然是最為主導(dǎo)的力量，這無可厚非，畢竟“由于存在著公地悲劇，環(huán)境問題無法通過合作解決?！跃哂休^大強(qiáng)制力權(quán)力的政府的合理性，是得到普遍認(rèn)可的?！盵7]只不過環(huán)境權(quán)力的良性運(yùn)行，需要在權(quán)力制衡和權(quán)利制衡兩種最基本的制衡機(jī)制的基礎(chǔ)上，以多元主體的合作共治加以保障[8]。三峽清漂屬流域水污染防治事務(wù)，具有明顯的負(fù)外部性特征，解決環(huán)境污染的“傳統(tǒng)智慧”是采國(guó)家邏輯或市場(chǎng)邏輯，即通過政府強(qiáng)力管制或者市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)刺激來解決問題。由于政府失靈與市場(chǎng)失靈存在，現(xiàn)代環(huán)境治理開始轉(zhuǎn)而尋求新的“智慧”，因而多中心邏輯被提出[9]。多中心邏輯謀求主體多元，尋求合作共治：“謀求”要求在國(guó)家與市場(chǎng)之外尋求新力量參與環(huán)境治理，隨著社會(huì)組織之崛起與公民意識(shí)之提升，社會(huì)公眾步入環(huán)境治理場(chǎng)域且其動(dòng)能日益增強(qiáng);“尋求”則需要國(guó)家、市場(chǎng)與社會(huì)公眾在各自清晰定位與厘清自身權(quán)力（利）義務(wù)的基礎(chǔ)上，形成合作治理機(jī)制。從國(guó)家與市場(chǎng)邏輯轉(zhuǎn)向多中心邏輯的“謀求”與“尋求”過程，需要權(quán)力的適度“示弱”與權(quán)利的逐步“示威”：“示弱”要求權(quán)力主體放下“身架”，轉(zhuǎn)而尊重權(quán)利訴求、傾聽權(quán)利表達(dá)、暢通權(quán)利救濟(jì);“示威”則需要權(quán)利主體提高“音量”，通過更多渠道與方式進(jìn)行更為充分、有效且合理的權(quán)利表達(dá)，維護(hù)自身權(quán)益與社會(huì)公共利益。對(duì)國(guó)家而言，面對(duì)一個(gè)多元權(quán)威并存的治理體系，其首先要承擔(dān)起“元治理”的角色。所謂“元治理”，是“治理的治理”，旨在對(duì)國(guó)家、市場(chǎng)、公民社會(huì)等治理形式、力量或機(jī)制進(jìn)行一種宏觀安排，修正各種治理機(jī)制之間的相對(duì)平衡[10]。如此，政府應(yīng)當(dāng)實(shí)現(xiàn)從全能政府到有限政府，從管制型政府到服務(wù)型政府，從領(lǐng)導(dǎo)型到引導(dǎo)型政府的轉(zhuǎn)變。對(duì)市場(chǎng)、社會(huì)公眾而言，則應(yīng)當(dāng)依據(jù)各自特性發(fā)揮效能;尤其是作為權(quán)利主體代表的社會(huì)公眾，其能否參與環(huán)境治理、參與程度如何、參與方式是否多樣、參與效果可否顯現(xiàn)，成為環(huán)境治理中多元共治的最重要內(nèi)容。而從三峽清漂之實(shí)際情況來看，顯然“多元”已達(dá)而“合作”未至：在“源頭管控—清理打撈—后期處理”的整個(gè)過程中政府都是主要責(zé)任主體，履職情況較好，發(fā)揮著無可替代的最重要作用，但其更強(qiáng)調(diào)領(lǐng)導(dǎo)而非引導(dǎo)、更采硬性管制而非柔性監(jiān)管;而三峽集團(tuán)與其他環(huán)保類企業(yè)雖也依循市場(chǎng)邏輯一定程度參與漂浮物治理，但還不真正基于市場(chǎng)運(yùn)作;尤其社會(huì)公眾，雖有部分力量參與三峽清漂，但總體來看，環(huán)境保護(hù)社會(huì)組織幾近“失語”，公眾民意表達(dá)也幾乎“靜音”?？梢姡咧g力量差距較大，權(quán)力主體“示弱”不足，權(quán)利主體“示威”不夠，“權(quán)力—權(quán)利”適度平衡還未達(dá)成。在“權(quán)力—權(quán)利”力量顯著失衡的大背景下，要求二者之間有效溝通與良性互動(dòng)就近乎奢談。三峽清漂中，也確實(shí)缺乏二者溝通與互動(dòng)的基礎(chǔ)，比如三峽庫區(qū)漂浮物信息公開并不充分，與清漂相關(guān)法律規(guī)范的制定與實(shí)施、三峽清漂具體事務(wù)的決策、漂浮物污染所致公益之受損等都還缺乏社會(huì)公眾參與機(jī)制的應(yīng)對(duì)。

3.2.2 權(quán)力—權(quán)力：配置欠妥，制衡不足

多元共治環(huán)境權(quán)力的配置與運(yùn)行模式主要表現(xiàn)為“分部—分權(quán)”為特征的層級(jí)節(jié)制的權(quán)力體系。橫向?yàn)檎块T之間、政府部門與市場(chǎng)主體、社會(huì)主體之間的權(quán)力分配，縱向則為中央政府與地方政府之間的權(quán)力分配。三峽清漂中同樣如此。

從橫向權(quán)力配置與運(yùn)行來看，如前所述，三峽清漂中部門之間的權(quán)力分配比較清楚，主要問題是在缺乏統(tǒng)一監(jiān)管機(jī)構(gòu)而致部門間統(tǒng)籌協(xié)調(diào)不足。而政府部門通過購買服務(wù)等方式將一部分漂浮物治理事務(wù)交由市場(chǎng)主體完成，但總體來看市場(chǎng)主體所承接的漂浮物治理事務(wù)還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。此外顯而易見的是，社會(huì)行使社會(huì)公權(quán)力明顯不足，基層自治組織在三峽清漂中還未能發(fā)揮其應(yīng)有作用，社會(huì)組織對(duì)三峽清漂的關(guān)注度也相對(duì)不高?？傮w而言，社會(huì)公權(quán)力并未得到有效配置。

從縱向權(quán)力配置與制衡來看，三峽清漂暫只涉及中央與地方間關(guān)系。如僅考察漂浮物清理打撈環(huán)節(jié)，中央與地方權(quán)力分配相對(duì)清晰，中央重于領(lǐng)導(dǎo)、地方負(fù)責(zé)執(zhí)行，但中央對(duì)地方權(quán)力制衡并不顯著。于漂浮物源頭控管及后期處理環(huán)節(jié)，中央對(duì)地方則態(tài)度“堅(jiān)決”與“強(qiáng)硬”：“堅(jiān)決”是表現(xiàn)在中央及地方長(zhǎng)期以來對(duì)三峽庫區(qū)固廢控管都極為重視，對(duì)庫區(qū)內(nèi)固廢處置也有較高要求，監(jiān)管相對(duì)嚴(yán)格并且給予了多方面的包括財(cái)政、政策支持等;“強(qiáng)硬”則表現(xiàn) 為近年來中央部委對(duì)地方的強(qiáng)勢(shì)監(jiān)管，如生態(tài)環(huán)境部開展了長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶固體廢物大排查、“清廢行動(dòng)”等一系列專項(xiàng)行動(dòng)，水利部開展了長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶11?。ㄖ陛犑校┑墓腆w廢物清理整治行動(dòng)等，此外還有近年持續(xù)進(jìn)行且已制度化的中央環(huán)保督察，其也涉及到長(zhǎng)江流域固廢管控與水污染防治。在強(qiáng)化“督政”、堅(jiān)持“督企”的背景下，中央對(duì)地方、上級(jí)對(duì)下級(jí)的監(jiān)管整體上都較為嚴(yán)格。但這其中產(chǎn)生如下幾層問題：第一，中央對(duì)地方的制衡倚賴于不少“運(yùn)動(dòng)式執(zhí)法”，其是否具有長(zhǎng)期的實(shí)際效果還需時(shí)驗(yàn)證。第二，“中央—地方”的二級(jí)權(quán)力結(jié)構(gòu)并不符合三峽清漂現(xiàn)實(shí)：從空間上看，三峽庫區(qū)是長(zhǎng)江流域之一段;從性質(zhì)上看，清漂工作是流域水污染防治工作之一部分內(nèi)容，因此本質(zhì)而言其權(quán)力結(jié)構(gòu)應(yīng)當(dāng)為“中央—流域（庫區(qū)）—地方”三級(jí)，但由于流域統(tǒng)一管理缺位，也沒有流域立法用以分配流域權(quán)力，因而縱向權(quán)力配置有所缺失，三峽庫區(qū)漂浮物治理事宜難被有效統(tǒng)籌處理。

由此，三峽清漂中出現(xiàn)權(quán)責(zé)對(duì)應(yīng)不一、責(zé)任難以落實(shí)就“順理成章”。為實(shí)現(xiàn)三峽清漂之“善治”，應(yīng)當(dāng)致力于“權(quán)力—權(quán)利”、“權(quán)力—權(quán)力”更加平衡與更為制衡，需要從政府、市場(chǎng)、社會(huì)公眾等不同面向分別施力、予以完善。

4 以多元共治實(shí)現(xiàn)推動(dòng)三峽清漂長(zhǎng)效機(jī)制的建立4.1 建網(wǎng)絡(luò)，厘清多元主體權(quán)力（利）責(zé)任

三峽清漂中多元共治難以充分實(shí)現(xiàn)，乃是由于“岸上”與“河下”難以聯(lián)結(jié)，導(dǎo)致部分主體缺位未能擔(dān)責(zé)以及多元主體無法合力。究其根本，則是權(quán)利與權(quán)力、權(quán)力與權(quán)力、權(quán)力（利）與責(zé)任之間關(guān)系未能理順。三峽漂浮物

圖2 三峽清漂中的多元共治結(jié)構(gòu)圖治理屬典型流域水污染治理，可通過網(wǎng)絡(luò)的方式來配置中央政府、地方政府、非政府組織和企業(yè)與個(gè)人之間的權(quán)力（利）和責(zé)任，使得各方面合力得以發(fā)揮。而網(wǎng)絡(luò)構(gòu)建需要明確穩(wěn)定的法制支持以及嚴(yán)格有效的法律實(shí)施。就三峽清漂中多元共治的實(shí)現(xiàn)來說，首先是進(jìn)一步督促漂浮物“源頭管控—清理打撈—后期處理”整個(gè)環(huán)節(jié)中的權(quán)力與權(quán)利主體進(jìn)一步擔(dān)責(zé)履職，其實(shí)質(zhì)則是已有“涉水四法”、《固廢法》以及相關(guān)規(guī)定的嚴(yán)格實(shí)施。其次則是解決庫區(qū)層面事權(quán)缺位的問題，由于三峽清漂是整個(gè)長(zhǎng)江流域水污染防治的“區(qū)段”問題，從流域空間角度來看，在流域?qū)用婊貞?yīng)是更有效率的選擇，因此可以通過長(zhǎng)江流域?qū)ｉT立法《長(zhǎng)江保護(hù)法》來“溝通私法與公法、協(xié)調(diào)私權(quán)與公權(quán)”[11]，在其中明確流域事權(quán)，以此為基將三峽清漂的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)事宜納入其范圍，使原本不能在長(zhǎng)江流域形成協(xié)作的多元主體真正形成合力而達(dá)“共治”。最后則是進(jìn)一步增加或細(xì)化地方立法，特別是就三峽清漂事項(xiàng)形成更有針對(duì)性、更具實(shí)效的地方立法，通過地方立法有效配置地方事權(quán)、促進(jìn)地方落實(shí)清漂責(zé)任。

4.2 明事權(quán)，歸口專門機(jī)構(gòu)統(tǒng)一監(jiān)管

三峽清漂中之所以出現(xiàn)“分而治之”狀況，歸根結(jié)底，是受“強(qiáng)區(qū)域、弱流域”與“多龍治水”的長(zhǎng)江流域治理格局之困。如前所述，由于現(xiàn)有形式上的流域統(tǒng)一監(jiān)管機(jī)構(gòu)長(zhǎng)江水利委員會(huì)實(shí)際上不能擔(dān)負(fù)重責(zé)，因此應(yīng)當(dāng)考慮設(shè)置行政級(jí)別較高且能夠真正承擔(dān)長(zhǎng)江流域統(tǒng)一監(jiān)督管理職能的專門機(jī)構(gòu)。當(dāng)然，從機(jī)構(gòu)設(shè)置的效率與成本考慮，可以以《長(zhǎng)江保護(hù)法》的制定為契機(jī)，將長(zhǎng)江水利委員會(huì)“升級(jí)”為直接隸屬于國(guó)務(wù)院的、負(fù)責(zé)整個(gè)長(zhǎng)江流域的綜合決策和事務(wù)協(xié)調(diào)的統(tǒng)一監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)，賦予其在長(zhǎng)江流域內(nèi)規(guī)劃協(xié)調(diào)、資源開發(fā)利用行動(dòng)協(xié)同、流域生態(tài)安全監(jiān)督等職權(quán)[12]。如此一來，這一長(zhǎng)江流域的統(tǒng)一監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)也當(dāng)然負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)、監(jiān)管三峽清漂事項(xiàng);更進(jìn)一步來講，可在其中再設(shè)長(zhǎng)江流域水污染防治部門，并將三峽清漂納入其職權(quán)范圍。由此，統(tǒng)籌三峽清漂中應(yīng)該由其負(fù)責(zé)的事宜，比如牽頭出臺(tái)新的三峽清漂方案、協(xié)調(diào)跨區(qū)域的漂浮物治理事務(wù)等。

4.3 強(qiáng)監(jiān)管，促進(jìn)政府部門有效主導(dǎo)

三峽清漂中政府依然是最為核心的力量，但這須以明晰政府間事權(quán)為基礎(chǔ)。首先，應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步加強(qiáng)中央對(duì)地方的監(jiān)管。對(duì)中央而言，更應(yīng)當(dāng)重視的是如何對(duì)長(zhǎng)江流域各地方進(jìn)行更為有效的“督政”，從目前來看，已經(jīng)開始的第二輪中央環(huán)保督察、長(zhǎng)江流域內(nèi)河長(zhǎng)制的全面推行、生態(tài)環(huán)境部的約談制度，都將進(jìn)一步促進(jìn)中央對(duì)地方的有效“督政”;生態(tài)環(huán)境部的“清廢行動(dòng)”、水利部的“長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶固體廢物清理整治專項(xiàng)行動(dòng)”等，雖然可能具有短效性，但也不失為中央對(duì)地方進(jìn)行“督政”的重要手段。其次，在《長(zhǎng)江保護(hù)法》明確了長(zhǎng)江流域統(tǒng)一監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)后，其應(yīng)當(dāng)能夠?qū)θ龒{庫區(qū)地方漂浮物治理情況甚至是整個(gè)長(zhǎng)江流域的漂浮物治理情況進(jìn)行監(jiān)管;《長(zhǎng)江保護(hù)法》中也應(yīng)建立政府考核制度、流域約談制度等，將漂浮物治理情況納入考核范圍，賦予長(zhǎng)江流域統(tǒng)一監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)能夠在地方漂浮物治理不佳的情況下約談地方政府及相關(guān)負(fù)責(zé)人的權(quán)限。再次，應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步厘清部門與部門之間職權(quán)范圍。長(zhǎng)江流域“多龍治水”格局有其合理性，各部門在權(quán)限范圍內(nèi)行使職權(quán)，但應(yīng)當(dāng)建立執(zhí)法聯(lián)動(dòng)機(jī)制?？紤]省以下生態(tài)環(huán)境機(jī)構(gòu)監(jiān)測(cè)監(jiān)察執(zhí)法垂直管理即將實(shí)現(xiàn)，而《關(guān)于深化生態(tài)環(huán)境保護(hù)綜合行政執(zhí)法改革的指導(dǎo)意見》又明確了要整合環(huán)境保護(hù)和國(guó)土、農(nóng)業(yè)、水利等部門相關(guān)污染防治和生態(tài)保護(hù)執(zhí)法職責(zé)組建生態(tài)環(huán)境保護(hù)綜合執(zhí)法隊(duì)伍，因此長(zhǎng)江流域水生態(tài)環(huán)境保護(hù)執(zhí)法權(quán)將主要由生態(tài)環(huán)境部門來行使，其中當(dāng)然包括與三峽清漂相關(guān)事項(xiàng)。

4.4 增動(dòng)能，激勵(lì)市場(chǎng)主體積極發(fā)力

就市場(chǎng)主體而言，一方面應(yīng)當(dāng)促使長(zhǎng)江流域內(nèi)依據(jù)原因者負(fù)擔(dān)原則需要承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任的市場(chǎng)主體更為積極主動(dòng)承擔(dān)長(zhǎng)江流域環(huán)境保護(hù)的社會(huì)責(zé)任，根據(jù)三峽清漂中的經(jīng)驗(yàn)，類似于三峽集團(tuán)這樣擔(dān)責(zé)能力較強(qiáng)的企業(yè)，應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步鼓勵(lì)其加大漂浮物治理投入、研發(fā)并采用漂浮物治理的新技術(shù)與新設(shè)備等;而對(duì)于擔(dān)責(zé)能力較弱的企業(yè)，也不應(yīng)當(dāng)忽視其基本環(huán)境保護(hù)社會(huì)責(zé)任的承擔(dān)。另一方面，對(duì)于類似于三峽清漂中的專業(yè)清漂與固體廢物資源化企業(yè)的環(huán)保類企業(yè)，由于其作用發(fā)揮與政府是否購買服務(wù)、是否給予足夠經(jīng)費(fèi)支持、是否有相應(yīng)政策密切相關(guān)，因此應(yīng)當(dāng)以制度設(shè)計(jì)來予以明確。具體而言，應(yīng)當(dāng)在《長(zhǎng)江保護(hù)法》明確這些企業(yè)能夠享有財(cái)政、稅費(fèi)、價(jià)格、信貸等多個(gè)方面的優(yōu)惠政策與支持。當(dāng)然，《長(zhǎng)江保護(hù)法》中的制度設(shè)計(jì)并不直接針對(duì)與三峽清漂有關(guān)的市場(chǎng)主體，但通過所涉范圍更廣的原則性規(guī)定來明確市場(chǎng)激勵(lì)機(jī)制，才能進(jìn)一步使得環(huán)保意愿有差、擔(dān)責(zé)能力有別的各類市場(chǎng)主體在其應(yīng)有范圍內(nèi)發(fā)揮其最大效能。此外，為發(fā)揮企業(yè)在漂浮物治理中的主體作用，可以由政府和企業(yè)或行業(yè)組織簽訂自愿性環(huán)境協(xié)議，在自愿協(xié)商的基礎(chǔ)上以協(xié)議形式確定環(huán)境目標(biāo)，促使企業(yè)履約，發(fā)揮“軟法”手段的優(yōu)勢(shì)[13]。