論長(zhǎng)江流域政府間事權(quán)的立法配置

摘要 合理配置長(zhǎng)江流域政府間事權(quán)，是《長(zhǎng)江保護(hù)法》中法律制度體系建構(gòu)及其展開(kāi)的核心理論問(wèn)題。作為以水為核心物質(zhì)要素構(gòu)成的空間，長(zhǎng)江流域的事權(quán)具有特殊性。需要基于一定的空間觀，從層級(jí)、內(nèi)容、空間、性質(zhì)四個(gè)維度，對(duì)這一特殊空間進(jìn)行識(shí)別以確定事權(quán)的“范圍”，進(jìn)而在政府間進(jìn)行事權(quán)立法配置。既有立法基于一元空間觀，將長(zhǎng)江流域視為“水系空間”。導(dǎo)致事權(quán)的立法配置存在流域?qū)蛹?jí)事權(quán)虛化、弱化，僅針對(duì)單一“水”要素，對(duì)流域特殊性問(wèn)題缺乏針對(duì)性事權(quán)配置，片面強(qiáng)調(diào)事權(quán)關(guān)系的單向服從等問(wèn)題。當(dāng)前，長(zhǎng)江流域已成為長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶建設(shè)的空間基礎(chǔ)和物質(zhì)支撐。這為長(zhǎng)江流域空間識(shí)別的重構(gòu)理論，提供了一種特殊的驅(qū)動(dòng)力。鑒于，國(guó)土空間布局是落實(shí)長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶功能定位及各項(xiàng)任務(wù)的載體。本文認(rèn)為，長(zhǎng)江流域應(yīng)從一元空間觀下的“水系空間”，升級(jí)為多元空間觀下“以水為核心要素的國(guó)土空間”。據(jù)此，《長(zhǎng)江保護(hù)法》在法律制度體系構(gòu)建及展開(kāi)的過(guò)程中：①為中央、流域、地方三個(gè)層級(jí)分別配置相應(yīng)的事權(quán)，重點(diǎn)是重構(gòu)長(zhǎng)江流域管理體制，為流域管理主體配置相應(yīng)的流域?qū)蛹?jí)事權(quán)。②順次建立流域規(guī)劃、水安全保障、生態(tài)保護(hù)與修復(fù)、水污染防治、涉水資源可持續(xù)利用五類基本法律制度。③針對(duì)長(zhǎng)江流域特殊的“點(diǎn)”、“線”、“面”問(wèn)題，設(shè)計(jì)流域特殊性法律制度對(duì)政府間事權(quán)給予配置。④在各級(jí)、各類政府間合理配置權(quán)威型、壓力傳導(dǎo)型、合作協(xié)商型、激勵(lì)型等四類事權(quán)，形成配套法律制度。

關(guān)鍵詞 長(zhǎng)江流域;事權(quán);水系空間;國(guó)土空間;法律制度

中圖分類號(hào) D922.68 ? 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼 A ? 文章編號(hào) 1002-2104（2019）10-0024-06 ? DOI：10.12062/cpre.20190705

理論上，事權(quán)雖然是一個(gè)相對(duì)寬泛的概念范疇，但其核心內(nèi)涵無(wú)疑是政府的行政事權(quán)[1]?；蜓灾?，事權(quán)是政府行政權(quán)力的具體化?，F(xiàn)代“法治政府”最基本的特征，就是使行政權(quán)力在法律的框架內(nèi)運(yùn)行，以防止權(quán)力濫用。這必然要求通過(guò)立法的方式，科學(xué)界定政府行政權(quán)力的邊界，并在不同層級(jí)政府間進(jìn)行權(quán)力分工，即政府間事權(quán)的立法配置。為此，《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》明確提出，“推進(jìn)各級(jí)政府事權(quán)規(guī)范化、法律化，完善不同層級(jí)政府特別是中央和地方政府事權(quán)法律制度”?？梢?jiàn)，實(shí)現(xiàn)政府間事權(quán)的立法配置，是全面推進(jìn)依法治國(guó)的內(nèi)在要求，是建設(shè)法治政府的重要內(nèi)涵。

1 問(wèn)題的提出

作為典型的公共事務(wù)，流域治理雖然離不開(kāi)社會(huì)、企業(yè)、公眾的參與，但政府作為管理者、組織者、決策者，其流域事權(quán)對(duì)流域治理發(fā)揮著至關(guān)重要的作用。特別對(duì)長(zhǎng)江這樣一個(gè)涉19個(gè)?。▍^(qū)、市）、12個(gè)部門(mén)（行業(yè)）的流域而言，沒(méi)有任何一級(jí)政府、一個(gè)部門(mén)（行業(yè)）可以單獨(dú)勝任全部流域事權(quán)。因而，在實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)江流域法治的進(jìn)程中，必須通過(guò)立法對(duì)政府間的事權(quán)進(jìn)行合理配置。當(dāng)前，專門(mén)為長(zhǎng)江流域制定一部《長(zhǎng)江保護(hù)法》，已經(jīng)取得了高度的共識(shí)。接下來(lái)的問(wèn)題是，這部立法如何通過(guò)構(gòu)建及展開(kāi)其法律制度體系，以真正實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)江流域法治。考慮到，立法是以各類法律規(guī)范集合成的法律制度體系為基本內(nèi)容，而法律制度本質(zhì)上又以對(duì)相關(guān)主體權(quán)利（力）義務(wù)的配置為核心。其中，對(duì)有關(guān)政府主體職能的規(guī)定就是對(duì)政府間事權(quán)的立法配置;而政府之外其他主體的權(quán)利義務(wù)配置，則需要通過(guò)配置政府間事權(quán)加以監(jiān)管或保障。因此，如何對(duì)長(zhǎng)江流域政府間事權(quán)進(jìn)行配置，就成為《長(zhǎng)江保護(hù)法》中法律制度體系構(gòu)建及展開(kāi)的核心理論問(wèn)題。

2 長(zhǎng)江流域政府間事權(quán)立法配置中存在的問(wèn)題 ?事權(quán)配置的理論基礎(chǔ)是“公共服務(wù)（或產(chǎn)品）的層次性理論”。即依據(jù)事權(quán)所能提供的公共服務(wù)（或產(chǎn)品）的范圍，首先將事權(quán)分為全國(guó)性與區(qū)域性事權(quán)。進(jìn)而，對(duì)介于二者之間的事權(quán)劃為準(zhǔn)全國(guó)性事權(quán)，或作為混合事權(quán)由央地分享，或作為直管事權(quán)配置給專門(mén)主體;對(duì)區(qū)域性事權(quán)則再根據(jù)其具體范圍，在地方各級(jí)政府間進(jìn)行二次配置?？梢?jiàn)，事權(quán)的“范圍”是政府間事權(quán)配置的決定性因素。流域作為以水為核心要素構(gòu)成的特殊空間，其事權(quán)的“范圍”具有特殊性——“流域空間性”。這種特殊空間的事權(quán)“范圍”，需要結(jié)合此特殊性從四個(gè)維度加以衡量：

（1）層級(jí)維度。流域空間劃分的基礎(chǔ)在于水，這與行政區(qū)域的空間劃分并不完全重合，在空間上可能超越單一行政區(qū)域。因此，流域事權(quán)中既可能包括中央和地方層級(jí)的事權(quán)，還可能包括介于二者之間的準(zhǔn)全國(guó)性事權(quán)——流域?qū)蛹?jí)的事權(quán)。

（2）內(nèi)容維度。流域空間是以“水”為核心要素形成的。這就決定了，流域事權(quán)在公共服務(wù)（或產(chǎn)品）的內(nèi)容上，相較醫(yī)療、教育等事權(quán)具有明顯的涉水指向性。

（3）空間維度?！八本哂懈叨鹊摹八茉煨浴迸c“可塑性”，由此形成了流域間差異化的空間形態(tài)。于是，每個(gè)流域空間內(nèi)都可能存在流域特殊性問(wèn)題，需要通過(guò)事權(quán)配置加以特殊應(yīng)對(duì)。

（4）性質(zhì)維度。以水為核心要素構(gòu)成的流域空間具有價(jià)值（功能）的多元性，包括但不限于生產(chǎn)、生活、生態(tài)等價(jià)值，飲用、灌溉、行洪、發(fā)電、通航、養(yǎng)殖、景觀等功能。但是，多元價(jià)值（功能）之間卻是有限兼容的。這種有限兼容性一旦被打破，相關(guān)主體附著在相關(guān)價(jià)值（功能）上的權(quán)益將難以實(shí)現(xiàn)。這就要求，流域事權(quán)在性質(zhì)上必須適應(yīng)流域空間內(nèi)價(jià)值（功能）多元、權(quán)益復(fù)雜的需要。

劉佳奇：論長(zhǎng)江流域政府間事權(quán)的立法配置

中國(guó)人口·資源與環(huán)境 2019年 第10期即便如此，長(zhǎng)江流域空間的事權(quán)范圍仍不易確定。因?yàn)椋翱臻g”本身就是一個(gè)相對(duì)概念，依據(jù)不同的空間觀（識(shí)別標(biāo)準(zhǔn)）可以得出不同的識(shí)別結(jié)果。這將直接影響上述四個(gè)衡量維度的實(shí)現(xiàn)程度和結(jié)果，進(jìn)而影響流域事權(quán)“范圍”的確定。既有立法沿襲的是一種“一元空間觀”，將流域視為由“點(diǎn)”（湖泊、水庫(kù)等重要水體）、“線”（干支流）構(gòu)成的集水區(qū)或分水區(qū)，即“水系空間”。囿于這樣的空間觀和空間識(shí)別結(jié)果，給長(zhǎng)江流域政府間事權(quán)的立法配置帶來(lái)了以下問(wèn)題：

2.1 層級(jí)維度——流域?qū)蛹?jí)事權(quán)的虛化、弱化

鑒于長(zhǎng)江流域超越了單一行政區(qū)劃，故其事權(quán)應(yīng)當(dāng)存在中央、流域、地方三個(gè)層級(jí)。但囿于“水系空間”的定位，流域事權(quán)長(zhǎng)期附屬于中央和地方的水管理事權(quán)。盡管現(xiàn)行《水法》確立了流域與區(qū)域相結(jié)合的管理體制，將流域作為法定的事權(quán)層級(jí)。但事權(quán)層級(jí)的法定化僅是基礎(chǔ)和形式，其目的和實(shí)質(zhì)是將各層級(jí)的事權(quán)通過(guò)立法配置給相應(yīng)的主體。根據(jù)既有立法規(guī)定，中央層級(jí)的事權(quán)具體分配給中央政府及其有關(guān)職能部門(mén);地方層級(jí)的事權(quán)具體分配給流域內(nèi)各級(jí)地方政府和縣級(jí)以上地方政府相關(guān)職能部門(mén)。而流域?qū)蛹?jí)的事權(quán)，雖然形式上依法配置給了“重要江河的流域管理機(jī)構(gòu)”，但其具體事權(quán)配置的結(jié)果并沒(méi)有實(shí)現(xiàn)充分的法定化。事實(shí)上，長(zhǎng)江流域早已設(shè)有“流域管理機(jī)構(gòu)”——長(zhǎng)江水利委員會(huì)（以下簡(jiǎn)稱“長(zhǎng)委”）。但“長(zhǎng)委”僅是水利部的派出機(jī)構(gòu)，雖名為長(zhǎng)江流域管理機(jī)構(gòu)，其事權(quán)實(shí)則源于水利部的“三定方案”和交辦事項(xiàng)，缺乏充分的立法授權(quán)。故所謂的流域管理，本質(zhì)上仍從屬于中央政府職能部門(mén)的水管理;所謂的流域?qū)蛹?jí)事權(quán)，實(shí)際上處于一種虛化、弱化的立法狀態(tài)。

2.2 內(nèi)容維度——僅針對(duì)單一“水”要素

與域外流域立法的情況類似，我國(guó)的流域立法最初也是“單項(xiàng)立法”。其表現(xiàn)為，立法中的流域事權(quán)僅為“水利事權(quán)”，如水利工程建設(shè)、防汛抗旱等。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和流域管理要求的提升，立法中流域事權(quán)的內(nèi)容升級(jí)為流域水安全事權(quán)，并增加了水資源保護(hù)、水污染防治等新的事權(quán)內(nèi)容。亦即，流域事權(quán)從“水利事權(quán)”升級(jí)為“水管理事權(quán)”。但囿于“水系空間”的定位，雖然流域事權(quán)的立法內(nèi)容不斷豐富，卻始終未超出單一“水”要素的范疇。誠(chéng)然，流域是以水為核心要素形成的，但域外流域立法綜合化的發(fā)展規(guī)律表明，水不是流域空間內(nèi)的唯一要素，流域事權(quán)也并不局限于水管理事權(quán)。例如，美國(guó)的流域管理就已從單純的水管理，已擴(kuò)展至與水相關(guān)的土地利用、生態(tài)保護(hù)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展等領(lǐng)域[2]。長(zhǎng)江作為中國(guó)最大的流域，是一個(gè)復(fù)雜超大的巨型生態(tài)系統(tǒng)。目前這種“就水論水”的事權(quán)立法配置狀態(tài)，沒(méi)有從生態(tài)系統(tǒng)整體性和長(zhǎng)江流域系統(tǒng)性著眼，缺乏對(duì)山水林田湖草等生態(tài)要素統(tǒng)籌[3]。例如，當(dāng)前長(zhǎng)江沿線化工污染整治和水環(huán)境治理、固體廢物治理之間明顯存在關(guān)聯(lián)，僅通過(guò)立法加強(qiáng)水污染防治方面的事權(quán)配置顯然無(wú)法從根本上解決問(wèn)題。

2.3 空間維度——對(duì)流域特殊性問(wèn)題缺乏針對(duì)性事權(quán)配置 ?習(xí)近平總書(shū)記指出：“長(zhǎng)江病了”。從空間分布的角度看，長(zhǎng)江的“病癥”是：長(zhǎng)江源頭、三峽庫(kù)區(qū)、丹江口庫(kù)區(qū)、“兩湖”、飲用水水源地等“點(diǎn)”的問(wèn)題不容樂(lè)觀;沿岸“化工圍江”，航道、河道安全存在隱患，沿江污染帶分布廣泛等“線”的問(wèn)題較為突出;面源污染加劇，流域內(nèi)河湖生態(tài)功能退化等“面”的問(wèn)題長(zhǎng)期存在。這些“病癥”是在長(zhǎng)江流域這一特殊空間存在的，屬于流域特殊性問(wèn)題。因此，《水法》《水污染防治法》等中央立法難以進(jìn)行特殊規(guī)制，流域內(nèi)各級(jí)地方立法則是力所不能及，僅有的《太湖流域管理?xiàng)l例》《長(zhǎng)江河道采砂管理?xiàng)l例》兩部行政法規(guī)也不可能給予充分的事權(quán)配置。不僅如此，相關(guān)立法受制于“水系空間”定位下“點(diǎn)”和“線”的范圍限制，對(duì)“面”的問(wèn)題幾乎無(wú)法發(fā)揮作用。而流域的問(wèn)題“表現(xiàn)在水里、根子在岸上”，“面”的問(wèn)題不解決，“點(diǎn)”和“線”的問(wèn)題無(wú)法得到根治。

2.4 性質(zhì)維度——片面強(qiáng)調(diào)事權(quán)關(guān)系的單向服從

流域空間的整體性，是點(diǎn)、線等組成部分的功能得以實(shí)現(xiàn)的基礎(chǔ)。故下級(jí)服從上級(jí)、區(qū)域服從流域、地方服從中央的“單向服從模式”，成為流域政府間事權(quán)立法配置的基本原則。但是，對(duì)于長(zhǎng)江這樣一個(gè)跨區(qū)域、跨部門(mén)（行業(yè)）的流域而言：①政府間事權(quán)關(guān)系中如果只有縱向服從，可能導(dǎo)致流域管理中地方投資和積極性下降[4]。不僅增加了中央、流域的事權(quán)負(fù)擔(dān)，也不利于流域內(nèi)各區(qū)域、各領(lǐng)域（行業(yè)）的均衡發(fā)展。②流域內(nèi)相關(guān)部分間不僅有“縱向”關(guān)系，上中下游、左右岸、不同行業(yè)之間還存在“橫向”關(guān)系。立法中缺少對(duì)于“橫向”關(guān)系的考量，割裂了相關(guān)部分之間的天然聯(lián)系。加之事權(quán)本就有行政邊界性，地方層級(jí)的事權(quán)主體難以超越本區(qū)域或領(lǐng)域而考量其他區(qū)域或領(lǐng)域的事務(wù)。以致在長(zhǎng)江流域管理中不同行政區(qū)域、部門(mén)（行業(yè)）的職能被“條塊化分割”，職責(zé)交叉重復(fù)，“扯皮推諉”現(xiàn)象嚴(yán)重[5]。

3 長(zhǎng)江流域政府間事權(quán)立法配置的理論重構(gòu) ?欲破解上述問(wèn)題，就要重新厘定長(zhǎng)江流域事權(quán)的“范圍”，其關(guān)鍵是對(duì)長(zhǎng)江流域空間的識(shí)別進(jìn)行理論重構(gòu)。但長(zhǎng)江并非中國(guó)唯一的流域，既有立法中“水系空間”的定位雖有缺陷，但卻高度凝練了各流域空間的“共性”，保障了事權(quán)立法配置結(jié)果的普適性。如果沒(méi)有一種特殊的驅(qū)動(dòng)力，促使長(zhǎng)江需要構(gòu)建一種新的流域空間識(shí)別理論。那么，理論重構(gòu)的必要性與可行性均會(huì)受到質(zhì)疑。當(dāng)前，這種理論重構(gòu)無(wú)疑已經(jīng)具備了特殊的驅(qū)動(dòng)力，其源于長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶成為我國(guó)新一輪改革開(kāi)放的國(guó)家戰(zhàn)略。

作為這一國(guó)家戰(zhàn)略的頂層設(shè)計(jì)，《長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展規(guī)劃綱要》提出了“一軸、兩翼、三極、多點(diǎn)”的空間格局。其實(shí)質(zhì)，是以長(zhǎng)江流域的“黃金水道”為核心，流域內(nèi)相關(guān)要素在上中下游、東中西部跨區(qū)域有序自由流動(dòng)和優(yōu)化配置。這意味著，長(zhǎng)江流域被賦予了特殊的戰(zhàn)略地位和功能。為了下好“共抓大保護(hù)、不搞大開(kāi)發(fā)”的先手棋，習(xí)近平總書(shū)記強(qiáng)調(diào)：“要按照主體功能區(qū)定位，明確優(yōu)化開(kāi)發(fā)、重點(diǎn)開(kāi)發(fā)、限制開(kāi)發(fā)、禁止開(kāi)發(fā)的空間管控單元”?？梢?jiàn)，國(guó)土空間布局是落實(shí)長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶功能定位及各項(xiàng)任務(wù)的載體。作為長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶的物質(zhì)基礎(chǔ)和空間載體，對(duì)長(zhǎng)江流域空間的判斷必然要超越“水系空間”的范疇，升級(jí)為涵蓋19?。▍^(qū)、市）全部空間范圍的“國(guó)土空間”。顯然，這是一種超越一元空間觀的多元空間觀。據(jù)此，長(zhǎng)江流域應(yīng)定位為一個(gè)以水為核心要素和紐帶，由水、土、氣、生物等自然要素和人口、社會(huì)、經(jīng)濟(jì)等人文要素相互關(guān)聯(lián)、相互作用而共同構(gòu)成的“自然地理——社會(huì)經(jīng)濟(jì)”復(fù)合性空間[6]。這就使得對(duì)長(zhǎng)江流域空間進(jìn)行重新定位，具有了一般流域不具備的改革需求和決策支撐。不僅對(duì)長(zhǎng)江流域空間識(shí)別的理論重構(gòu)形成巨大的驅(qū)動(dòng)力，更為理論重構(gòu)確立了一種新的空間觀基礎(chǔ)。結(jié)合域外流域立法相關(guān)規(guī)律，在全面推進(jìn)依法治國(guó)的背景下，上述改革需求和決策支撐亟需以長(zhǎng)江流域?qū)ｉT(mén)法和特別法的形式得以實(shí)現(xiàn)。

3.1 重構(gòu)長(zhǎng)江流域管理主體，實(shí)現(xiàn)流域?qū)蛹?jí)事權(quán)從虛化、弱化走向?qū)嵒?、?qiáng)化 ?長(zhǎng)江流域當(dāng)前所處的特殊重要戰(zhàn)略地位和功能，特別是國(guó)土空間的新定位，客觀上要求加強(qiáng)全流域完整性管理。既有立法對(duì)長(zhǎng)江流域?qū)蛹?jí)事權(quán)的配置，特別是對(duì)“長(zhǎng)委”的職能和定位，既非真正意義上的流域?qū)蛹?jí)事權(quán)，也無(wú)法滿足長(zhǎng)江流域?qū)蛹?jí)事權(quán)配置的新需要。這就要求，《長(zhǎng)江保護(hù)法》應(yīng)加強(qiáng)事權(quán)在流域?qū)蛹?jí)的配置。重點(diǎn)是重構(gòu)長(zhǎng)江流域管理體制，明確長(zhǎng)江流域管理機(jī)構(gòu)的法律地位，并為其配置相應(yīng)的流域?qū)蛹?jí)事權(quán)。顯然，此“長(zhǎng)江流域管理機(jī)構(gòu)”非《水法》意義上的彼“流域管理機(jī)構(gòu)”。①其定位不再局限于水利部的派出機(jī)構(gòu)，而應(yīng)是由法律授權(quán)、代表長(zhǎng)江流域整體利益的法定事權(quán)主體。②其功能不再局限于技術(shù)服務(wù)，而是必須配置與其職能定位相適應(yīng)的流域?qū)蛹?jí)的法定事權(quán)。其內(nèi)容不再局限于水利，而是涉及水安全、水環(huán)境、水生態(tài)，甚至包括必要的非涉水流域管理事務(wù)（如工程建設(shè)等）。

3.2 充實(shí)法律制度的類型，實(shí)現(xiàn)事權(quán)內(nèi)容從水管理走向涉水管理 ?從立法的角度講，每一種事權(quán)的內(nèi)容理論上對(duì)應(yīng)一種法律制度的類型。囿于既有流域立法沒(méi)有擺脫“單項(xiàng)立法”的狀態(tài)，將事權(quán)局限于水管理事權(quán)。相應(yīng)地，法律制度的類型也相對(duì)單一。如今，對(duì)長(zhǎng)江流域這一特殊“國(guó)土空間”的管理，是對(duì)“涉水”要素載體的綜合管理。從事權(quán)內(nèi)容的角度看，立法中所涉事權(quán)的類型必然包括但不限于既有類型。由此帶來(lái)兩個(gè)問(wèn)題：其一，法律制度體系中應(yīng)當(dāng)包括哪些具體類型;其二，各類法律制度應(yīng)以何種先后順序形成體系。解決問(wèn)題的關(guān)鍵是，結(jié)合長(zhǎng)江流域涉水要素保護(hù)、開(kāi)發(fā)、利用、管理現(xiàn)狀，從內(nèi)容的角度對(duì)長(zhǎng)江流域“涉水事權(quán)”進(jìn)行類型化及邏輯排序。具體而言：

（1）規(guī)劃是流域管理的龍頭，規(guī)劃事權(quán)是各類具體事權(quán)的源頭，故流域規(guī)劃制度應(yīng)是整個(gè)法律制度體系的起點(diǎn)。

（2）水安全保障始終是長(zhǎng)江流域管理的“頭等要?jiǎng)?wù)”，因而水安全類事權(quán)是其他事權(quán)存在的基礎(chǔ)，流域水安全保障制度在法律制度體系中處于首要地位。

（3）“共抓大保護(hù)”是長(zhǎng)江流域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的前提，長(zhǎng)江流域一切活動(dòng)均不得以損害生態(tài)環(huán)境為底線。鑒于生態(tài)環(huán)境保護(hù)類事權(quán)對(duì)長(zhǎng)江流域而言特殊重要，流域生態(tài)保護(hù)與修復(fù)制度在法律制度體系中處于優(yōu)先地位。

（4）保護(hù)和改善水環(huán)境質(zhì)量，是長(zhǎng)江流域以水為核心所構(gòu)成的國(guó)土空間生態(tài)環(huán)境狀況的重要保障。水污染防治類事權(quán)作為保護(hù)和改善流域水環(huán)境的核心抓手，是長(zhǎng)江流域管理中不可或缺的事權(quán)內(nèi)容。其應(yīng)置于流域生態(tài)保護(hù)與修復(fù)制度之后，形成從“系統(tǒng)保護(hù)”到“核心要素保護(hù)”的遞進(jìn)式制度體系設(shè)計(jì)。

（5）“不搞大開(kāi)發(fā)”絕非單純保護(hù)，而是在保護(hù)的前提下科學(xué)合理的開(kāi)發(fā)。同時(shí)，開(kāi)發(fā)利用的對(duì)象不限于“水資源”，而是長(zhǎng)江流域的“涉水資源”。在“保護(hù)優(yōu)先”的前提下，涉水資源可持續(xù)開(kāi)發(fā)利用事權(quán)的存在，對(duì)于實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)江流域的綠色發(fā)展而言無(wú)疑是必要的。因而，在前述制度體系順次建立和展開(kāi)的基礎(chǔ)上，流域涉水資源可持續(xù)開(kāi)發(fā)利用制度也是法律制度體系的重要組成部分。

3.3 專設(shè)流域特殊性法律制度，實(shí)現(xiàn)事權(quán)的空間維度從二維走向三維 ?“國(guó)土空間”是一個(gè)多維度的空間概念，是空間內(nèi)各類要素的系統(tǒng)性載體。對(duì)于長(zhǎng)江流域這一特殊的“國(guó)土空間”而言，不僅包括流域內(nèi)重要水體等“點(diǎn)”、長(zhǎng)江干支流等基本的“線”，還應(yīng)擴(kuò)展至流域國(guó)土空間的“面”。為應(yīng)對(duì)前述流域特殊性問(wèn)題，《長(zhǎng)江保護(hù)法》應(yīng)專設(shè)流域特殊性法律制度，從“點(diǎn)”、“線”、“面”三個(gè)維度進(jìn)行事權(quán)配置。

（1）對(duì)于某些流域特殊性問(wèn)題而言，需要超越地方利益、部門(mén)利益，從全流域的高度進(jìn)行管理。長(zhǎng)江流域管理機(jī)構(gòu)因其地位相對(duì)超脫且為流域整體利益的代表，應(yīng)當(dāng)由其對(duì)此類問(wèn)題實(shí)施直接管理。

（2）另外一些流域特殊性問(wèn)題，因其往往跨區(qū)域、跨部門(mén)（行業(yè)）而涉及的主體眾多、利益關(guān)系復(fù)雜。故立法應(yīng)當(dāng)對(duì)所涉相關(guān)政府間的事權(quán)加以統(tǒng)籌配置，并建立利益溝通與協(xié)調(diào)機(jī)制。對(duì)于此類問(wèn)題，長(zhǎng)江流域管理機(jī)構(gòu)雖不是直接管理者，但應(yīng)當(dāng)通過(guò)相應(yīng)的事權(quán)配置，發(fā)揮其不可替代的功能和作用。

3.4 建立配套法律制度，實(shí)現(xiàn)事權(quán)性質(zhì)從單向服從走向互動(dòng)協(xié)同 ?前文已述，長(zhǎng)江流域空間內(nèi)整體與部分之間、部分與部分之間以水為紐帶形成的互動(dòng)關(guān)系，決定了《長(zhǎng)江保護(hù)法》中法律制度體系所涉事權(quán)性質(zhì)上也必須是多元且互動(dòng)協(xié)同的。①地方、下級(jí)事權(quán)的存在和運(yùn)行，前提是必須維護(hù)中央、上級(jí)事權(quán)的權(quán)威。因此，事權(quán)配置的過(guò)程中涉及央地關(guān)系、上下級(jí)關(guān)系的，性質(zhì)上必然需要以權(quán)威型事權(quán)配置作為基礎(chǔ)，如下級(jí)規(guī)劃對(duì)上級(jí)規(guī)劃的服從、流域統(tǒng)一調(diào)度權(quán)等。②中央、上級(jí)事權(quán)的權(quán)威性，不僅體現(xiàn)在立法表述中的“應(yīng)當(dāng)”和“必須”上，還必須通過(guò)目標(biāo)考核、環(huán)保督查、約談問(wèn)責(zé)等壓力傳導(dǎo)型事權(quán)，對(duì)地方、下級(jí)事權(quán)進(jìn)一步產(chǎn)生實(shí)際作用。③各級(jí)、各類政府事權(quán)主體之間，在流域管理中還需要通過(guò)協(xié)調(diào)議事、執(zhí)法協(xié)作、聯(lián)合執(zhí)法、信息通報(bào)等進(jìn)行必要的合作與協(xié)商。在此過(guò)程中，事權(quán)在性質(zhì)上明顯更加豐富，即在權(quán)威型與壓力傳導(dǎo)型事權(quán)之外，增加了合作協(xié)商型事權(quán)。④在合作協(xié)商的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步設(shè)定資金投入、生態(tài)補(bǔ)償、行政獎(jiǎng)勵(lì)、基金等激勵(lì)型事權(quán)，引導(dǎo)地方或下級(jí)主動(dòng)、積極地實(shí)現(xiàn)流域管理的目標(biāo)。權(quán)威型、壓力傳導(dǎo)型、合作協(xié)商型、激勵(lì)型四種性質(zhì)不同的事權(quán)在立法中的綜合運(yùn)用，共同構(gòu)成了保障前述各類法律制度運(yùn)行的配套法律制度。

4 長(zhǎng)江流域政府間事權(quán)立法配置的具體路徑 ?基于對(duì)長(zhǎng)江流域從“一元水系空間”到“多元國(guó)土空間”的理論重構(gòu)，結(jié)合“公共服務(wù)（或產(chǎn)品）的層次性理論”，在構(gòu)建和展開(kāi)上述法律制度體系的過(guò)程中，長(zhǎng)江流域政府間事權(quán)配置的具體路徑為：

4.1 中央層級(jí)事權(quán)

長(zhǎng)江不僅是跨行政區(qū)域的巨型流域，更是中華民族的生命河、長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶戰(zhàn)略的支撐，其對(duì)全國(guó)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和生態(tài)安全保障有重大意義。因此，長(zhǎng)江流域事權(quán)中必然包括中央層級(jí)的事權(quán)。其主要包括：

（1）重大事項(xiàng)決策權(quán)。所謂重大事項(xiàng)，既包括長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展和長(zhǎng)江流域治理的頂層設(shè)計(jì)（如重大政策、戰(zhàn)略規(guī)劃等），也包括某些對(duì)長(zhǎng)江流域乃至國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展有重大戰(zhàn)略意義的項(xiàng)目審批（如三峽工程、南水北調(diào)工程等）。作為長(zhǎng)江乃至國(guó)家的重大事項(xiàng)，其決策權(quán)應(yīng)當(dāng)且只能依法配置給中央政府。甚至，某些具有特殊重大意義的政策、規(guī)劃、項(xiàng)目，其決策權(quán)依法應(yīng)由全國(guó)人民代表大會(huì)及其常委會(huì)行使，以獲得最大的決策合法性。

（2）重大流域性事務(wù)協(xié)調(diào)權(quán)。所謂重大流域性事務(wù)，是指涉及跨部門(mén)（行業(yè)）、跨?。▍^(qū)、市）的具體流域性事務(wù)。例如，跨省界水事糾紛的協(xié)調(diào)處理、流域干支流控制性水庫(kù)群聯(lián)合調(diào)度、流域內(nèi)上下游鄰近省級(jí)政府間建立水質(zhì)保護(hù)責(zé)任機(jī)制等。此類重大事務(wù)也必須由中央政府（及其建立的相關(guān)協(xié)調(diào)機(jī)制）從國(guó)家和長(zhǎng)江流域整體利益的高度出發(fā)，在相關(guān)主體間進(jìn)行必要的組織與協(xié)調(diào)，以推進(jìn)相關(guān)事務(wù)的實(shí)施。

中央政府相關(guān)職能部門(mén)對(duì)某一類流域涉水事務(wù)的中央統(tǒng)管權(quán)。此類統(tǒng)管權(quán)，既包括本領(lǐng)域流域性事務(wù)的中央決策權(quán)、協(xié)調(diào)權(quán)（如各類流域?qū)ｍ?xiàng)規(guī)劃的制定），也包括本領(lǐng)域具體流域性事務(wù)的中央監(jiān)管權(quán)（如流域內(nèi)重大項(xiàng)目的審批等）。此類事權(quán)是事權(quán)橫向配置中的最高層級(jí)，也是流域治理“九龍爭(zhēng)水”的根源。經(jīng)過(guò)新一輪的機(jī)構(gòu)改革，中央政府相關(guān)職能部門(mén)的事權(quán)已經(jīng)按照“一類事項(xiàng)原則上由一個(gè)部門(mén)統(tǒng)籌、一件事情原則上由一個(gè)部門(mén)負(fù)責(zé)”的思路進(jìn)行了整合與重新劃分。在此情況下，《長(zhǎng)江保護(hù)法》應(yīng)避免糾結(jié)于部門(mén)間“主管與分管”、“統(tǒng)管與配合”之爭(zhēng)。而應(yīng)參考“水十條”的明確列舉模式，逐項(xiàng)配置中央政府相關(guān)職能部門(mén)對(duì)長(zhǎng)江流域某一類涉水事務(wù)的中央統(tǒng)管權(quán)，使此輪事權(quán)改革的成果法制化。

4.2 流域?qū)蛹?jí)事權(quán)

對(duì)于某些前述流域特殊性問(wèn)題，中央政府不可能也無(wú)必要直接管理;中央政府相關(guān)職能部門(mén)囿于事權(quán)分工難以實(shí)現(xiàn)流域系統(tǒng)性管理;地方政府及其職能部門(mén)則限于事權(quán)的地域性無(wú)法實(shí)施流域整體性管理。為避免條塊分割管理的封閉性、自利性給流域整體利益造成的負(fù)面影響，此類問(wèn)題交由流域?qū)蛹?jí)的事權(quán)主體——長(zhǎng)江流域管理機(jī)構(gòu)直接管理無(wú)疑是最佳選擇。此類直管事權(quán)主要包括：①控制性水工程的聯(lián)合調(diào)度，流域重要水域、直管江河湖庫(kù)及跨流域調(diào)水的監(jiān)測(cè)等流域性“點(diǎn)”問(wèn)題;②長(zhǎng)江干流的河道采砂，長(zhǎng)江干流、重要支流的取水許可等流域性“線”問(wèn)題;③跨流域或者跨?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）水資源應(yīng)急調(diào)度，流域干流岸線的管理與保護(hù)，重點(diǎn)防治區(qū)水土流失的預(yù)防、監(jiān)督與管理等流域性“面”問(wèn)題。

作為流域整體利益的代表者，對(duì)直管事權(quán)之外的流域特殊性問(wèn)題，長(zhǎng)江流域管理機(jī)構(gòu)則需要與所涉相關(guān)主體實(shí)施交互加以解決。由于交互過(guò)程所涉事權(quán)如前所述包括權(quán)威、壓力傳導(dǎo)、合作協(xié)商、激勵(lì)等四種類型。故長(zhǎng)江流域管理機(jī)構(gòu)在“交互”中的事權(quán)包括：

（1）權(quán)威型事權(quán)的議題發(fā)起者。雖然決策事權(quán)由中央政府行使，但長(zhǎng)江流域管理機(jī)構(gòu)作為流域整體利益的代表者，應(yīng)當(dāng)通過(guò)組織或參與相關(guān)政策、規(guī)劃、區(qū)劃、行動(dòng)方案等制定的方式，成為相關(guān)決策議題的發(fā)起者。

（2）壓力傳導(dǎo)型事權(quán)的監(jiān)督者。雖然目標(biāo)考核等壓力傳導(dǎo)型事權(quán)應(yīng)由中央組織，但長(zhǎng)江流域管理機(jī)構(gòu)長(zhǎng)期具備的信息技術(shù)優(yōu)勢(shì)與相對(duì)中立的地位，決定了其有權(quán)參與對(duì)流域內(nèi)地方涉水事權(quán)實(shí)施情況的監(jiān)督。

（3）合作協(xié)商型事權(quán)的協(xié)調(diào)者。作為流域整體利益的代表，長(zhǎng)江流域管理機(jī)構(gòu)既可以通過(guò)會(huì)商、協(xié)商等方式組織相關(guān)區(qū)域、部門(mén)進(jìn)行利益的橫向協(xié)調(diào)，又可以通過(guò)征求或提出意見(jiàn)等方式參加其他流域性事務(wù)的協(xié)調(diào)機(jī)制。

（4）激勵(lì)型事權(quán)的參與者。技術(shù)、信息等不僅是流域內(nèi)壓力傳導(dǎo)型事權(quán)實(shí)現(xiàn)的重要依據(jù)，也是流域內(nèi)激勵(lì)型事權(quán)實(shí)現(xiàn)的必要基礎(chǔ)。因此，對(duì)于流域性資金投入、生態(tài)補(bǔ)償、行政獎(jiǎng)勵(lì)等激勵(lì)機(jī)制的運(yùn)行，長(zhǎng)江流域管理機(jī)構(gòu)可以通過(guò)提供信息、技術(shù)服務(wù)等方式參與其中。

4.3 地方層級(jí)事權(quán)

雖然“水”是界定流域空間的核心要素，但土地是流域范圍劃分的本體[7]。而行政區(qū)域正是以土地作為劃分依據(jù)，從而實(shí)施政治控制和社會(huì)管理的特定地域單元，具有比較穩(wěn)定的地理界限和剛性的法律約束[8]。因此，各級(jí)地方政府是長(zhǎng)江流域的基本管理主體。其要對(duì)本行政區(qū)域的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展負(fù)責(zé)，必然要管理本行政區(qū)域的資源環(huán)境要素，包括統(tǒng)一管理本行政區(qū)域的涉水資源[9]。鑒于此，《長(zhǎng)江保護(hù)法》中流域事權(quán)在地方層級(jí)上的分配，首先需要“打包式”地交由各級(jí)地方政府[10]，由地方政府對(duì)本行政區(qū)域的流域管理“負(fù)總責(zé)”。

同時(shí)，考慮到各級(jí)地方政府在流域管理中的職能差異，立法應(yīng)對(duì)流域內(nèi)各級(jí)地方政府的事權(quán)進(jìn)行差異化配置：

（1）省級(jí)政府的事權(quán)配置。在流域?qū)用?，省?jí)政府是本區(qū)域權(quán)益的“對(duì)外”代表。對(duì)于涉及本區(qū)域的流域性事務(wù)決策事權(quán)，省級(jí)政府應(yīng)當(dāng)有權(quán)參與。在本區(qū)域內(nèi)，省級(jí)政府不僅承擔(dān)總體負(fù)責(zé)相關(guān)法律、政策以及中央和流域決策的執(zhí)行事權(quán)，還承擔(dān)本區(qū)域內(nèi)流域涉水事務(wù)，落實(shí)各項(xiàng)指標(biāo)，分解相關(guān)任務(wù)的組織和領(lǐng)導(dǎo)事權(quán)[10]。

（2）市、縣級(jí)政府的事權(quán)配置。市、縣級(jí)政府具有相關(guān)法定職能部門(mén)及相應(yīng)的行政執(zhí)法權(quán)。因此，與省級(jí)政府相比，除不具備參與流域性決策的事權(quán)外，其在本區(qū)域內(nèi)同樣承擔(dān)著執(zhí)行上級(jí)決策和組織領(lǐng)導(dǎo)本級(jí)流域管理的雙重事權(quán)。

（3）鄉(xiāng)、鎮(zhèn)級(jí)政府的事權(quán)配置。作為一級(jí)地方政府，鄉(xiāng)、鎮(zhèn)級(jí)政府應(yīng)當(dāng)對(duì)本級(jí)流域管理負(fù)總責(zé)。但是，其既無(wú)法定的職能部門(mén)，又缺少法定的行政執(zhí)法權(quán)。因此，立法應(yīng)為其配置“協(xié)助事權(quán)”，即協(xié)助上級(jí)政府及其有關(guān)職能部門(mén)做好轄區(qū)內(nèi)農(nóng)村飲用水安全、農(nóng)業(yè)和農(nóng)村水污染防治、環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等相關(guān)工作。

在地方政府“負(fù)總責(zé)”的基礎(chǔ)上，應(yīng)進(jìn)一步完善地方政府職能部門(mén)事權(quán)的立法配置。在既有立法對(duì)各級(jí)、各類地方政府職能部門(mén)的流域事權(quán)已經(jīng)完成初步配置的情況下，《長(zhǎng)江保護(hù)法》的重心在于：①結(jié)合相關(guān)立法及長(zhǎng)江流域管理的實(shí)際情況，通過(guò)區(qū)分事權(quán)的主體和級(jí)別（如“省級(jí)人民政府生態(tài)環(huán)境主管部門(mén)”、“縣級(jí)以上地方人民政府水行政主管部門(mén)”），對(duì)各級(jí)、各類地方政府相關(guān)職能部門(mén)間的事權(quán)進(jìn)行精確配置，使其適時(shí)、適當(dāng)、適度參與本級(jí)流域管理。②對(duì)各級(jí)、各類地方政府職能部門(mén)相關(guān)事權(quán)之間存在的矛盾或沖突之處，提供解決矛盾或沖突的確定性指引。③對(duì)各級(jí)、各類地方政府職能部門(mén)事權(quán)的范圍仍存在模糊甚至立法空白的領(lǐng)域，進(jìn)行充分、有效的彌補(bǔ)。

（編輯：于 杰）

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Study on the legislative allocation of intergovernmental authority for Yangtze River Basin

LIU Jiaqi

（Law School， Liaoning University， Shenyang Liaoning 110136， China）

Abstract In the process of formulating the Law for the Protection of Yangtze River， how to realize the allocation of intergovernmental authority for Yangtze River Basin is the core theoretical issue for construction and development of legal system. The Yangtze River Basin consists of water as the core material element， and the authority of which has its own particularity. It needs basing on the space concept ， from the certain space concept of hierarchy， content， spatial dimensions， properties， identifying for this particular Basin space to determine the ‘scope of the authority， thereby to proceed the legislative allocation of intergovernmental authority. Basing on single space concept， the existing legislation regards the Yangtze River Basin as the ‘river system space. That leads to legislative allocation of authority existing authoritys emptiness and weakness at basin level， and just directing at single ‘water elements， lacking of nichetargeting authority allocation for the Basin issue， onesided emphasizing on oneway obey of the governmental authorities relationship. At present， the Yangtze River Basin has already become space base and material support of the Yangtze River Economic Belt. It provided the special driving force for reconstructing the recognition theory of the Yangtze River Basin space. Whereas， territorial spatial layout is the carrier of implementing Yangtze River Economic Belt function orientation and the various tasks. This paper argues that the Yangtze River Basin should be upgraded to ‘territorial space that views water as the core elements under multivariate space concept from the ‘river system space under the single space concept. Hereby， in the process of legal system construction of the Law for the Protection of Yangtze River： ①Allocating corresponding authority respectively for three levels， which are the central， river basin and local. The key point is to reconstruct the management system of the Yangtze River Basin， and deploy corresponding basin level authority for Yangtze River Basin management subject. ②Establishing five basic legal systems such as river basin planning， water security， ecological protection and restoration， prevention and control of water pollution， wading resources sustainable use in proper sequence. ③Aiming at the proper issues of ‘point， ‘line and ‘face in the Yangtze River Basin， designing particular legal system for the river basin to allocate intergovernmental authority. ④Legitimately allocating four types of governance such as authoritativeness type， pressure transmitting type， cooperation and negotiation type， incentives type and so on at all levels and all kinds of intergovernment to form the correlative legal system.

Key words Yangtze River Basin; authority; river system space; territorial space; legal system