淺析國(guó)有企業(yè)違規(guī)經(jīng)營(yíng)投資成因及其責(zé)任追究的實(shí)施建議

任敏

摘要：在國(guó)有企業(yè)全面深化改革背景下，違規(guī)經(jīng)營(yíng)投資責(zé)任追究作為防止國(guó)有資產(chǎn)流失的一項(xiàng)制度，具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。本文依托公司治理理論，剖析國(guó)有企業(yè)違規(guī)經(jīng)營(yíng)投資背后的治理原因，并據(jù)此探討國(guó)有企業(yè)落實(shí)違規(guī)經(jīng)營(yíng)投資責(zé)任追究制度的治理保障及實(shí)施建議，期望有效落實(shí)違規(guī)經(jīng)營(yíng)投資責(zé)任追究制度，以緩解國(guó)有資產(chǎn)流失，促進(jìn)國(guó)有資產(chǎn)保值增值。

關(guān)鍵詞：國(guó)有企業(yè);違規(guī)經(jīng)營(yíng)投資;責(zé)任追究制度;公司治理

十八屆三中全會(huì)以來(lái)，國(guó)企改革進(jìn)入全面深化階段，中共中央、國(guó)務(wù)院2015年8月頒布的《關(guān)于深化國(guó)有企業(yè)改革的指導(dǎo)意見(jiàn)》提出“強(qiáng)化監(jiān)督防止國(guó)有資產(chǎn)流失”。據(jù)此，國(guó)務(wù)院先后頒布了多項(xiàng)指導(dǎo)意見(jiàn)，更為具體地，2018年7月，國(guó)務(wù)院制定了《中央企業(yè)違規(guī)經(jīng)營(yíng)投資責(zé)任追究實(shí)施辦法（試行）》（國(guó)資委令第37號(hào)），明確將違規(guī)經(jīng)營(yíng)投資責(zé)任追究界定為中央企業(yè)經(jīng)營(yíng)管理有關(guān)人員違反規(guī)定，未履行或未正確履行職責(zé)，在經(jīng)營(yíng)投資中造成國(guó)有資產(chǎn)損失或其他嚴(yán)重不良后果，經(jīng)調(diào)查核實(shí)和責(zé)任認(rèn)定，對(duì)相關(guān)責(zé)任人進(jìn)行處理的工作。在此背景下，本文基于公司治理理論，探討國(guó)有企業(yè)違規(guī)經(jīng)營(yíng)投資的原因以及責(zé)任追究制度的實(shí)施建議，為國(guó)有企業(yè)違規(guī)經(jīng)營(yíng)投資責(zé)任追究的實(shí)踐工作提供必要的理論借鑒。

一、國(guó)有企業(yè)違規(guī)經(jīng)營(yíng)投資的成因分析

現(xiàn)代企業(yè)治理結(jié)構(gòu)中產(chǎn)生了多層委托代理關(guān)系，根據(jù)委托代理理論，擁有所有權(quán)的股東與擁有經(jīng)營(yíng)權(quán)的經(jīng)理之間的委托代理關(guān)系成為第一類委托代理關(guān)系;擁有委派董事的大股東與無(wú)委派董事的小股東之間存在第二類委托代理關(guān)系[1]。由此可見(jiàn)，若國(guó)有企業(yè)發(fā)生違規(guī)經(jīng)營(yíng)投資行為，應(yīng)該從國(guó)有企業(yè)的治理結(jié)構(gòu)與治理機(jī)制分析其原因。

（一）國(guó)有企業(yè)體制痼疾

盡管國(guó)有企業(yè)實(shí)現(xiàn)了公司改制，法人治理結(jié)構(gòu)逐步完善，但其經(jīng)營(yíng)管理仍無(wú)法脫離政府的影響。很多國(guó)有企業(yè)憑借先天的資源壟斷或行政壟斷，享受政策福利，不需要擔(dān)憂市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)壓力，從而導(dǎo)致缺乏創(chuàng)新意識(shí)，經(jīng)營(yíng)效率低下，甚至在出現(xiàn)虧損時(shí)仍由國(guó)家補(bǔ)齊虧空。

（二）高管選聘機(jī)制缺乏市場(chǎng)性

很多國(guó)有企業(yè)尤其是中央企業(yè)的高管來(lái)自政府部門，甚至將到企業(yè)的管理歷練當(dāng)作政府官員升職晉升的必要路徑，這會(huì)產(chǎn)生諸多不良影響，一方面，由上級(jí)管理部門委派來(lái)的企業(yè)高管一貫熟悉的是政府事宜，不一定精通企業(yè)經(jīng)營(yíng)管理，可能導(dǎo)致企業(yè)的決策低效甚至錯(cuò)誤決策;另一方面，由上級(jí)管理部門委派來(lái)的企業(yè)高管，其任期通常是有限的，任期結(jié)束后，會(huì)被調(diào)回到政府崗位，并且上級(jí)管理部門會(huì)根據(jù)其在企業(yè)期間的業(yè)績(jī)對(duì)其進(jìn)行考核[2]，因此，由上級(jí)管理部門委派的高管在企業(yè)任期期間，并不真正關(guān)心企業(yè)的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展，僅關(guān)注其在任期間的業(yè)績(jī)，會(huì)做出很多短視行為的決策，如過(guò)度投資、投資短視行為，導(dǎo)致很多國(guó)有企業(yè)產(chǎn)能過(guò)剩。

（三）監(jiān)督約束機(jī)制缺乏有效性

國(guó)有企業(yè)長(zhǎng)期存在“所有者缺位”、“董事不懂事”、“獨(dú)董不獨(dú)立”以及“監(jiān)事不監(jiān)督”等治理缺陷，導(dǎo)致在整個(gè)國(guó)有企業(yè)治理結(jié)構(gòu)的委托代理鏈條中，股東、董事、監(jiān)事虛置，從而造成經(jīng)理“內(nèi)部人控制”。由于信息的不對(duì)稱性，經(jīng)理制定的投資經(jīng)營(yíng)方案，董事會(huì)默許通過(guò)，甚至有經(jīng)理兼任董事或董事長(zhǎng)，導(dǎo)致董事會(huì)由經(jīng)理層控制，使董事會(huì)失去了監(jiān)督的效用，反而在無(wú)形中擴(kuò)大了經(jīng)理權(quán)力，容易滋生經(jīng)理層粉飾報(bào)表、操縱利潤(rùn)的行為，對(duì)董事會(huì)和股東報(bào)告虛假信息。同時(shí)，經(jīng)理?yè)碛羞^(guò)大的權(quán)力空間且缺乏監(jiān)督制衡，在企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)、投資融資等決策中，通常為攫取個(gè)人私利，而不以企業(yè)價(jià)值最大化為導(dǎo)向，產(chǎn)生違規(guī)經(jīng)營(yíng)投資行為。

二、國(guó)有企業(yè)違規(guī)經(jīng)營(yíng)投資責(zé)任追究的實(shí)施建議

從上述原因分析不難看出，導(dǎo)致國(guó)有企業(yè)違規(guī)經(jīng)營(yíng)投資行為的原因貫穿于公司治理結(jié)構(gòu)的方方面面?；诖?，下文從治理結(jié)構(gòu)的股東層面、董事會(huì)層面以及經(jīng)理層面提出以下幾點(diǎn)國(guó)有企業(yè)違規(guī)經(jīng)營(yíng)投資責(zé)任追究制度的實(shí)施建議。

（一）構(gòu)建權(quán)責(zé)清晰、約束有效的經(jīng)營(yíng)投資責(zé)任追究體系

責(zé)任追究主體包括國(guó)有企業(yè)自身和各級(jí)履行出資人職責(zé)的機(jī)構(gòu)。違規(guī)經(jīng)營(yíng)投資責(zé)任追究實(shí)施辦法的出臺(tái)，明確了責(zé)任追究范圍的具體情形，量化了資產(chǎn)損失認(rèn)定方法，明確了經(jīng)營(yíng)投資責(zé)任認(rèn)定的具體情形，細(xì)化了責(zé)任追究處理和責(zé)任追究工作程序等。指導(dǎo)文件的細(xì)化與具體有助于工作明晰權(quán)責(zé)，使具體的責(zé)任追究工作具有更強(qiáng)的可操作性。同時(shí)，還應(yīng)有其他相關(guān)的監(jiān)督部門輔助責(zé)任追究主體發(fā)揮約束作用[3]。國(guó)有企業(yè)內(nèi)部的監(jiān)事會(huì)、審計(jì)部門要提高專業(yè)性，強(qiáng)化監(jiān)督，敢于及時(shí)地指出并上報(bào)企業(yè)經(jīng)營(yíng)中存在的違規(guī)經(jīng)營(yíng)投資行為。對(duì)于未發(fā)現(xiàn)違規(guī)經(jīng)營(yíng)投資行為或發(fā)現(xiàn)后未及時(shí)上報(bào)甚至隱瞞不報(bào)的情況，要進(jìn)一步追究監(jiān)事會(huì)與審計(jì)部門的責(zé)任，并對(duì)其不作為甚至違規(guī)行為予以懲罰。通過(guò)建立這種既包括對(duì)經(jīng)營(yíng)者的監(jiān)督也包括對(duì)監(jiān)督者的監(jiān)督的雙重監(jiān)督制度，提高監(jiān)督約束的有效性，防止滋生腐敗，以促進(jìn)責(zé)任追究制度的有效實(shí)施，為緩解國(guó)有資產(chǎn)流失提供制度基礎(chǔ)。

（二）加強(qiáng)各級(jí)履行出資人職責(zé)的機(jī)構(gòu)的股東職權(quán)行使

國(guó)有企業(yè)股東股東是各級(jí)履行出資人職責(zé)的機(jī)構(gòu)。以往國(guó)有企業(yè)存在“所有者缺位”的治理缺陷，原因在于出資機(jī)構(gòu)不履行作為股東的職責(zé)，由此導(dǎo)致國(guó)有企業(yè)董事會(huì)及監(jiān)事會(huì)虛設(shè)[4]，而經(jīng)理層卻實(shí)際控制著整個(gè)企業(yè)，導(dǎo)致經(jīng)理層為謀取私利而產(chǎn)生違規(guī)經(jīng)營(yíng)投資行為，最終造成國(guó)有資產(chǎn)流失。因此，在國(guó)家已經(jīng)構(gòu)建了有效的違規(guī)經(jīng)營(yíng)投資責(zé)任追究制度的基礎(chǔ)上，各級(jí)出資機(jī)構(gòu)要帶頭履行股東職責(zé)，從公司治理結(jié)構(gòu)的源頭上改善以往的低效甚至無(wú)效治理。在國(guó)有企業(yè)的各級(jí)出資機(jī)構(gòu)真正發(fā)揮股東職權(quán)的前提下，通過(guò)仔細(xì)判別投資項(xiàng)目的預(yù)期收益及潛在風(fēng)險(xiǎn)，了解經(jīng)營(yíng)現(xiàn)狀、計(jì)劃與決策，就能夠清晰地掌握經(jīng)營(yíng)者對(duì)于企業(yè)的發(fā)展戰(zhàn)略與計(jì)劃，降低股東與經(jīng)營(yíng)者之間的信息不對(duì)稱性，從而縮小經(jīng)營(yíng)者違規(guī)經(jīng)營(yíng)投資的行為空間。

（三）強(qiáng)化國(guó)有企業(yè)董事會(huì)的決策機(jī)制

董事會(huì)由股東大會(huì)投票選舉產(chǎn)生，董事會(huì)行使股東大會(huì)授予的決策權(quán)并對(duì)股東負(fù)責(zé)，董事會(huì)決策機(jī)制的有效發(fā)揮作用，不僅關(guān)系到股東大會(huì)的利益，也會(huì)直接影響經(jīng)理層的行為權(quán)力。在國(guó)有企業(yè)違規(guī)經(jīng)營(yíng)投資責(zé)任追究制度中，應(yīng)強(qiáng)化董事會(huì)的決策機(jī)制，對(duì)董事會(huì)進(jìn)行嚴(yán)格考核，敦促董事職能的發(fā)揮。此外，在制定國(guó)有企業(yè)的混合所有制改革方案中，不僅要鼓勵(lì)非國(guó)有股東參股，更應(yīng)允許非國(guó)有股東通過(guò)委派執(zhí)行董事的方式參與國(guó)有企業(yè)治理，既有助于提高非國(guó)有股東參與治理的積極性，充分發(fā)揮非國(guó)有優(yōu)勢(shì)資源的價(jià)值創(chuàng)造功能，還可以起加強(qiáng)國(guó)有企業(yè)董事會(huì)的內(nèi)部制衡，改善國(guó)有企業(yè)董事會(huì)的不作為現(xiàn)狀，提高國(guó)有企業(yè)董事會(huì)的決策質(zhì)量。

（四）建立科學(xué)有效的考核激勵(lì)機(jī)制

建立科學(xué)有效的考核激勵(lì)機(jī)制能夠抑制其發(fā)生違規(guī)經(jīng)營(yíng)投資行為，是國(guó)有企業(yè)違規(guī)經(jīng)營(yíng)投資責(zé)任追究制度能夠有效實(shí)施的內(nèi)部治理基礎(chǔ)。對(duì)國(guó)有企業(yè)經(jīng)營(yíng)者的考核激勵(lì)機(jī)制應(yīng)具備長(zhǎng)期性，體現(xiàn)經(jīng)營(yíng)者的努力程度，與企業(yè)績(jī)效或資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)效率掛鉤，避免經(jīng)營(yíng)者產(chǎn)生投資短視行為或不作為行為。企業(yè)應(yīng)結(jié)合實(shí)際，建立考核激勵(lì)機(jī)制，建立分級(jí)分類的績(jī)效管理體系，突出高層與中層的績(jī)效管理責(zé)任，并將考核結(jié)果與獎(jiǎng)金、薪酬及職務(wù)晉升等掛鉤。將《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于建立國(guó)有企業(yè)違規(guī)經(jīng)營(yíng)投資責(zé)任追究制度的意見(jiàn)》中追責(zé)扣薪的處理辦法，融入對(duì)國(guó)有企業(yè)經(jīng)營(yíng)者的考核激勵(lì)機(jī)制中，提升激勵(lì)的有效性。

（五）強(qiáng)化國(guó)有企業(yè)內(nèi)部監(jiān)督

在公司治理結(jié)構(gòu)下，國(guó)有企業(yè)的監(jiān)事會(huì)、紀(jì)檢監(jiān)察委員會(huì)、法律顧問(wèn)、內(nèi)部審計(jì)部門等構(gòu)成全面的監(jiān)督體系。為提高國(guó)有企業(yè)違規(guī)經(jīng)營(yíng)投資責(zé)任追究制度實(shí)施的有效性，有必要加強(qiáng)上述監(jiān)督部門的職能發(fā)揮，強(qiáng)化內(nèi)部控制，防止經(jīng)營(yíng)者濫用權(quán)力。在國(guó)有企業(yè)混合所有制改革背景下，也應(yīng)鼓勵(lì)并允許非國(guó)有股東委派監(jiān)事，以提高監(jiān)事會(huì)整體的監(jiān)督效率。

三、結(jié)語(yǔ)

國(guó)有資產(chǎn)流失問(wèn)題由來(lái)已久，國(guó)有企業(yè)違規(guī)經(jīng)營(yíng)投資責(zé)任追究制度是解決這一問(wèn)題的“利器”。本文從治理結(jié)構(gòu)層面分析了國(guó)有企業(yè)違規(guī)經(jīng)營(yíng)投資的原因，并結(jié)合原因分析針對(duì)性地提出了相關(guān)的實(shí)施建議。未來(lái)在國(guó)有企業(yè)新一輪混合所有制改革浪潮下，通過(guò)這一責(zé)任追究制度的落地實(shí)施，可有效緩解國(guó)有資產(chǎn)流失，提高國(guó)有企業(yè)經(jīng)營(yíng)效率，促進(jìn)國(guó)有資產(chǎn)保值增值。

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