司法體制綜合配套改革視域下法院司法行政事務集約化管理研究

彭何利

[摘?要]通過司法體制主體工程之省級統(tǒng)管改革，法院司法資源的外部配置由同級政權(quán)上收至省級，這為我國法院司法行政事務集約化改革奠定了重要的主體框架基礎(chǔ)，即中央和省級共治的管理體制。但是，目前司法資源在具體配置方面僅實現(xiàn)了“集”， “約”還存在明顯不足。在司法體制綜合配套改革背景下，有必要進一步促進法院司法行政事務的集約化改革，實現(xiàn)現(xiàn)代法院組織去地方化與去行政化改革目標。在具體路徑上，現(xiàn)代法院管理理念應該促進法院內(nèi)設(shè)機構(gòu)的全面革新，推動法院與人大等部門外部新型關(guān)系的構(gòu)建，完善司法行政事務集約化管理制度：法院“職業(yè)經(jīng)理人”制度、法院經(jīng)費透明管理制度、建立法院行政事務標準化指南、法院信息化建設(shè)等。

[關(guān)鍵詞]司法改革;司法行政事務;法院管理;集約化

[中圖分類號]D90-05?[文獻標識碼]A?[文章編號]1008—1763（2019）06—0147—06

Abstract：Through the provincial management reform as the main project of the judicial system， the external allocation of the judicial resources of the courts has been collected from the same level regime to the provincial level， which has laid an important main framework foundation for the intensive reform of the administrative affairs of the courts in China， namely the management system of the central and provincial co-governance. However， at present， judicial resources only achieve concentration?in the specific allocation， and?economy?has obvious shortcomings. Under the background of comprehensive reform of judicial system， it is necessary to further promote the intensive reform of judicial administrative affairs of courts and realize the goal of de-localization and de-bureaucracy of modern court organizations. On the specific path， under the guidance of modern court management concept， we should promote the comprehensive innovation of the court's internal institutions， promote the construction of new external relations between the court and the People's Congress and other departments， and improve the intensive management system of judicial administrative affairs， such as the courtprofessional managersystem， the transparent management system of court funds， the establishment of standardized guidelines for court administrative affairs， the construction of court?information， etc.

Key words：?judicial reform; judicial?administration; court management; intensity

黨的十九大報告指出：“深化司法體制綜合配套改革，全面落實司法責任制，努力讓人民群眾在每一個司法案件中感受到公平正義?！痹谛缕瘘c下，我國司法改革將側(cè)重綜合配套改革，而法院人財物集約化管理是其中最為關(guān)鍵的環(huán)節(jié)。本文將在集約化管理理念的指導下，積極吸收域外改革經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，探索建構(gòu)符合我國市場經(jīng)濟體制需要的我國法院司法行政事務管理新型組織架構(gòu)，勾勒符合司法體制配套改革需求的現(xiàn)代法院管理制度藍圖，從而促進我國法院管理現(xiàn)代化，保障審判權(quán)的獨立運行。

一?法院司法行政事務集約化管理的內(nèi)涵與必要性

“集約”一詞與粗放相對應，是經(jīng)濟學、組織學和管理學的常用術(shù)語， “集”是指對人財物等資源要素進行集中管理與統(tǒng)一配置，而“約”是指在統(tǒng)一或集中配置中，節(jié)約成本，提高效率，提升管理水平，實現(xiàn)組織效益的最大化。自改革開放以來，集約化管理是我國經(jīng)濟發(fā)展的重要理念與方法，廣泛運用于不同行業(yè)組織結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型與運行機制當中。[1]作為生產(chǎn)“正義產(chǎn)品”的法院組織離不開科學的管理、合理的資源配置，以實現(xiàn)獨立、公正、高效的組織目標。[2]特別是伴隨著計劃經(jīng)濟體制向市場經(jīng)濟體制的轉(zhuǎn)型，法院案件量不斷激增，在管理職能缺乏清晰定位的情況下，法院既不能有效應對案件負擔，也無法抵擋法院內(nèi)外部力量對個案的干預，從而嚴重影響獨立審判的運行。由于法官任命是由同級人大決定，財政支出由同級政府保障，這種管理體制使地方外部勢力極易滲透于個案的裁判過程，特別是涉及地方利益的案件，法官很難作出獨立、公正的裁判。

黨的十八大以來，新一輪司法體制改革針對此管理體制弊端，啟動了省級統(tǒng)管改革，即省以下法院人財物管理權(quán)的外部配置由同級法院所屬的同級政權(quán)逐步集中（上收）至省級，這為我國法院司法行政事務集約化改革奠定了重要的主體框架基礎(chǔ)，即中央和省級共治的管理體制。[3]?但是，此種體制的轉(zhuǎn)型僅在一定程度上實現(xiàn)了“集”，在“約”方面還有很大的提升空間。例如，在人力資源配置方面，通過員額制改革，讓法官的主體地位已彰顯，司法輔助人員和行政人員正面臨邊緣化的危險。財物資源配置在省級范圍內(nèi)實現(xiàn)財力和物力的縱向集中，但內(nèi)外部組織結(jié)構(gòu)體系還很不完善。因此，我們有必要在現(xiàn)代法院管理集約化理念的指導下，重構(gòu)法院行政事務的內(nèi)外部組織框架體系，優(yōu)化司法資源配置，從而提升司法效率，樹立司法權(quán)威，釋放法院的整體效能。

二?法院司法行政事務集約化管理的域外經(jīng)驗：模式與范本

（一）主要模式

從傳統(tǒng)到現(xiàn)代社會的轉(zhuǎn)型中，無論是大陸法系國家還是英美法系國家都在努力探索理想化的法院組織模式，并在不斷地變革與創(chuàng)新當中。盡管國情不同，制度也不同，但各國的法院管理模式呈現(xiàn)出普遍性的規(guī)律。

進入20世紀以后，一些西方發(fā)達國家的工業(yè)化和城市化進程加速，法院的案件量不斷攀升。法院管理的創(chuàng)新與改革成為解決訴累、提高司法效率的重要突破口。在此情況下，各國紛紛設(shè)立了新的管理機構(gòu)，如英國和德國的司法部、美國聯(lián)邦和各州司法行政管理局、日本各級裁判所的行政事務局等?？傮w來看，英德兩國采取的是外部行政型管理模式，即由司法部負責法院的行政事務，而美日則采用的是內(nèi)部自治型管理模式，即在法院內(nèi)部設(shè)立獨立的司法行政管理局，負責法院的司法行政事務。[4]97-98英國和日本是單一制國家，通過一套統(tǒng)一的法院管理體制對人財物進行合理的配置，完全體現(xiàn)了集約化管理的特點。作為聯(lián)邦制國家，美國和德國則通過聯(lián)邦和州兩套不同的管理組織體系實現(xiàn)人財物的統(tǒng)一管理。上述模式都十分強調(diào)審判權(quán)與司法行政事務管理權(quán)的分離。一是各國的審判職能與法院管理職能完全分離，由不同的人員與機構(gòu)負責;二是在人員任免和經(jīng)費保障體制方面，單一制國家都完成了國家化的改造，而聯(lián)邦制國家也將原來分散的司法行政管理權(quán)上收至州級統(tǒng)管。三是上下級法院的審判關(guān)系是通過審級制度來實現(xiàn)，即上級法院依管轄權(quán)對下級法院審理的案件進行審理，而司法行政事務權(quán)則是一種命令與服從關(guān)系。[5]105

（二） 改革范本：以美國為例

在現(xiàn)代法院管理方面，美國在世界范圍內(nèi)一直處于領(lǐng)先地位。伴隨其工業(yè)化和城市化的進程，新型案件和疑難案件不斷涌現(xiàn)，到20世紀初，美國法院尤其是州法院已不堪重負，面臨著嚴重積案問題。[6]對此，法學家龐德第一個敲響警鐘，于1906年向美國律師協(xié)會發(fā)表主旨演講，指出美國法院司法效率低下，呼吁改良碎片化法院管理，建造一個改良、統(tǒng)一的法院管理體系。[7][8]6龐德的法院改革倡導在美國法律職業(yè)共同體中產(chǎn)生了極大的反響，從而開啟了持續(xù)一個多世紀的現(xiàn)代法院人財物的改革運動。1914年在美國前總統(tǒng)塔夫脫積極倡導下，美國通過了一系列的改革措施，推動程序、司法行政與案件存量問題的解決。[8]111914年，由查爾斯· W ·艾洛特（Charles W. Eliot）、龐德等人編寫的《司法效率初步報告》面世，分析了當下美國法院低效的原因，指出研究城市化和工業(yè)化產(chǎn)生新問題的重要性，提出應著重解決法官選任、法律職業(yè)培訓、程序規(guī)則、聯(lián)邦與州法院平行管轄權(quán)、法院統(tǒng)一化、司法行政等方面問題。[8]12，15，32為應對積案問題，1922年美國國會通過法令，成立高級巡回法官大會（Conference of Senior Circuit Judges），之后更名為美國司法大會（Judicial Conference of United States）。該大會旨在促進獨立司法機關(guān)的制度化，數(shù)年來成為司法行政管理改革的重要論壇，其成員有權(quán)制定統(tǒng)一的司法行政政策，合理配置法官和提出立法建議。1925年美國國會又通過《司法法》，授權(quán)最高法院可以根據(jù)自由裁量權(quán)發(fā)布調(diào)案復審令（writ of certiorari）。自20世紀30年代中期開始，美國開始注重法院組織的實證研究，推動法院組織統(tǒng)一化標準的制定，并在司法行政管理方面取得重大進展。1939年，美國律協(xié)通過了司法行政管理第66項決議。同年，國會在最高法院設(shè)立司法行政辦公室[8]13-14（Administrative office of United States）。1949年龐德公開發(fā)表《司法行政的最低標準》一文。1952年紐約大學成立司法行政研究中心（Institute of Judicial Administration）。[8]14-17

在上述改革運動的推動下，無論是聯(lián)邦法院還是州法院都認識到法院組織體系中管理職能的重要性，并大力推動法院統(tǒng)一化（集約化）建設(shè)。在聯(lián)邦層面，美國設(shè)立了多個司法行政機構(gòu)，管理司法行政事務。1）聯(lián)邦司法會議。該組織成立于1922年，是為聯(lián)邦法院制定政策的國家機構(gòu)。該組織的成員僅限于法官，由聯(lián)邦最高法院首席大法官主持，其成員由巡回法院的首席大法官、國際貿(mào)易法院的首席大法官與一名地區(qū)法院法官組成。地區(qū)法院法官的任期一般為三年，連選連任不得超過五年，其余法官與其首席法官職位任期相同。聯(lián)邦司法會議運行通過各種專門委員會來實現(xiàn)，負責信息技術(shù)、人員安排、緩刑、預審服務、司法薪酬、預算、法院管理、被告服務等多項工作。委員會根據(jù)職責審核各項議題，并向司法會議提出政策建議。根據(jù)立法，最高法院首席法官每年召集一次年會。按照傳統(tǒng)，司法會議在3月和9月各召開一次會議。[9] 2）聯(lián)邦司法行政事務管理局。1939年，聯(lián)邦司法行政事務管理局經(jīng)國會通過立法而設(shè)立，管理局長由聯(lián)邦最高法院首席大法官任命。該機構(gòu)的主要職責是：申報預算、組織司法會議、監(jiān)督法院整體運行;向聯(lián)邦各級法院、法官以及其他工作人員提供行政服務;審計并分配法院經(jīng)費;進行法院業(yè)務數(shù)據(jù)的統(tǒng)計，制定行政管理事務戰(zhàn)略規(guī)劃與預算;在司法會議的指導下，進行訴訟程序的改革研究;增進與國會、行政機關(guān)、州法院和公眾的公共關(guān)系。[10]4-5 3）聯(lián)邦司法中心。聯(lián)邦司法中心在司法大會的建議下，根據(jù)國會法令，于1967年正式成立。其主要功能：一是開展聯(lián)邦法院的司法程序、司法行政管理和歷史研究;二是實施和促進聯(lián)邦法院法官和工作人員的培訓和繼續(xù)教育項目。司法中心的理事包括最高法院首席法官、聯(lián)邦法院司法行政事務管理局局長和七名經(jīng)司法大會選任的聯(lián)邦法官。理事會任命中心主任和副主任。[11]該中心是司法行政事務管理局的平行機構(gòu)，自成立以來，通過創(chuàng)新工作方法和程序大大提高了聯(lián)邦法院行政事務的效率。[12]45-46

在州層面，1949年新澤西州最高法院首席法官根據(jù)聯(lián)邦法院的管理模式首設(shè)行政管理官，負責法院的司法行政管理工作。此后很多州相繼成立了司法行政管理局，并采取了諸多措施應對積案問題，譬如增加司法人員、舉行預審會議、取消某些民事案件的陪審、縮小陪審團的規(guī)模、重新劃分司法管轄區(qū)等。[12]48 1967年約一半的州設(shè)立了法院行政管理辦公室。1977年，幾乎所有州都有這樣的辦公室。這些法院行政管理辦公室的主管通常由州長、州終審法院的首席大法官或司法委員會任命。每個行政主管都配有助手和其他工作人員，工作人員的數(shù)量少則幾人，多則數(shù)百人，其職責主要是負責收集案件信息，統(tǒng)計相關(guān)數(shù)據(jù)，發(fā)布法院運行情況的報告，此外，還組織法院工作人員進行業(yè)務培訓。[13]131在國家層面，美國律師協(xié)會（ABA）和全國州法院中心（NCSC）是推動各州的法院管理體制相關(guān)改革的主要機構(gòu)，長期以來促進法院統(tǒng)一化改革的發(fā)展，為各州制定了法院管理的一般原則與標準。美國律師協(xié)會制定的《法院組織標準（1990）》規(guī)定：法院行政管理局是維持司法系統(tǒng)獨立性的重要機構(gòu)，其職能主要是發(fā)展和實施首席大法官的決策，并完成其賦予的職責。[14]210-212

三?法院司法行政事務集約化管理的新架構(gòu)： 內(nèi)設(shè)機構(gòu)與外部關(guān)系

（一）內(nèi)設(shè)機構(gòu)的“去行政化”

法院是高度專業(yè)化的組織，其權(quán)力系統(tǒng)有兩大分支：審判權(quán)和管理權(quán)。這種權(quán)力構(gòu)造形成了獨特的運行機理。在縱向關(guān)系上，二者的權(quán)力指向有明顯的區(qū)別。前者以法官個體為核心，強調(diào)獨立與公正性的審判權(quán)，其權(quán)力指向是自下而上的;而后者圍繞行政權(quán)注重效率與權(quán)力的集中行使，其權(quán)力指向是自上而下的。在橫向關(guān)系上，為建立符合司法規(guī)律的權(quán)力運行機制，不僅需要二者各司其職，又相互協(xié)調(diào)，同時也需要以審判權(quán)為中心建立新的權(quán)力差序格局，將管理權(quán)的位序定義為輔助型、服務型次級單位。然而長期以來，由于泛監(jiān)督哲學的普遍盛行以及權(quán)力位序的錯位，二者的權(quán)力邊界始終處于流動的狀態(tài)，進而使得權(quán)力的指向為單向制約，審判權(quán)的邊界不斷被管理權(quán)侵蝕。缺乏制約的管理權(quán)的行使方式也變得本末倒置，影響審判權(quán)的獨立運行。[3]

為此，建立科學的審判權(quán)力運行秩序，實現(xiàn)去行政化的改革目標，需要在三個層次持續(xù)發(fā)力。宏觀層面應設(shè)立中央和地方兩級司法行政事務管理局，作為法院行政事務集約化的調(diào)控機構(gòu)，統(tǒng)籌配置各種司法資源，厘定行政事務的指導性政策與標準。中觀層面應在前述法院治理總體邏輯框架中進行設(shè)計，將審判機構(gòu)居于法院組織體系的核心地位，無論是縱向?qū)哟危€是橫向?qū)哟?，其職?quán)獨立地位不應受任何干涉。在當前內(nèi)設(shè)機構(gòu)改革的推動下，各級法院都致力于根據(jù)審判業(yè)務的分類，進行新型精英審判團隊的組建，此種團隊模式有利于審判組織走向?qū)I(yè)化，但其獨立地位的彰顯更在于外圍行政與司法輔助事務機構(gòu)的改革。中國法院的現(xiàn)實情況是，法院行政事務部門與審判業(yè)務部門總是在某種程度上交叉，并且部門領(lǐng)導與院領(lǐng)導的行政管理身份與審判者身份沒有實現(xiàn)完全分離。因此，在集約化理念指導下，應對法院行政事務機構(gòu)進行精簡，著力解決司法資源碎片化問題。[15]對行政管理事務應進行科學分類，因“責”而設(shè)不同的職能部門;微觀層面應因“職”而立，進行司法人員分類管理，建立法院行政人才管理機制和職業(yè)規(guī)劃。

（二）外部關(guān)系的“去地方化”

根據(jù)我國《憲法》，各級人民法院由同級人大產(chǎn)生，對其負責，受其監(jiān)督。此種權(quán)力架構(gòu)一方面體現(xiàn)了人民主權(quán)原則，另一方面在現(xiàn)實運行層面，法院人財物的配置受制于地方政權(quán)，司法權(quán)的地方化問題十分突出。[16]在當前人財物省級統(tǒng)管改革背景下，法院與人大的關(guān)系面臨重構(gòu)的契機，其中最為核心的問題是法院人事任免制度的重構(gòu)。對此，有的學者建議，對《憲法》《法院組織法》等同級任免條款進行修改，由省級提名，省級任免，即省以下法院人財物所有的事權(quán)上收至省級。還有的學者認為，在不修改憲法的情況下，將提名權(quán)和任免權(quán)分離，實行“省級提名、分級任免”，既可確保改革成效，也不會有“違憲”和“違法”之嫌。[17]無論采取哪種任免體制，前提是法院行政事務在內(nèi)部實現(xiàn)集約化管理后，建立一整套科學、規(guī)范、公開、公正的外部人財物供給運行機制。人大與法院各項行政事務的關(guān)系不應是控制關(guān)系，而是陽光權(quán)力運行機制下的義務與分工配合。[18]

同樣，我國法院的司法經(jīng)費是由同級行政機關(guān)保障，各級法院受制于同級政府的資源配給，勢必影響司法機關(guān)的獨立運行。省級統(tǒng)管改革，其縱向集約化改革力度前所未有，將省以下法院納入省級財政部門統(tǒng)一管理與保障，省級高院給予必要的協(xié)助。[19]這大大減少了同級政權(quán)對司法機關(guān)的外部影響，并均衡了省級范圍內(nèi)各地方法院的經(jīng)費保障水平。然而，橫向外部關(guān)系還沒有真正理順，司法經(jīng)費決策與管理過程不透明，如果決策組織與過程等根本性的運行機制沒有得到根本解決，這將意味著一個“更為龐大的科層式的管理團隊的出現(xiàn)，以及隨之而來的官僚政治傾向的增加”，[19]因此，有必要對法院經(jīng)費保障制度與運行機制進行全方位的體系設(shè)計。

四?法院司法行政事務集約化管理改革：對策與路徑

（一）建立“法院職業(yè)經(jīng)理人”制度

當下的司法改革為建立科學的審判權(quán)力運行機制，應圍繞司法責任制，確立法官員額制度，實現(xiàn)審判權(quán)力的下沉。然而，正是由于權(quán)力主體的混同導致了審判權(quán)和管理權(quán)邊界的游移不定狀態(tài)，而要劃定雙方的權(quán)力邊界，真正實現(xiàn)去行政化，除了理論上探究二者的邊界可能之外，在技術(shù)上通過剝離混同的身份不失為一種方法，即借鑒國外法院的改革經(jīng)驗，嘗試建立法院“職業(yè)經(jīng)理人”制度。當前理論上的探究由于陷入了漫長的爭論而裹足不前，倒不如利用技術(shù)上的操作倒逼理論的進步。

“職業(yè)經(jīng)理人”制度是現(xiàn)代組織人事制度的重要革新，20世紀中葉，美國將此制度引入法院行政事務集約化管理改革，此后日本、澳大利亞、加拿大都進行了不同程度的借鑒與改革，并在司法效率不高的情況下，成為法院組織體系內(nèi)部去行政化，實現(xiàn)司法資源集約化的良方。[20]在此項制度改革的推動下，法院院長享有的更多是審判業(yè)務的管理權(quán)。法院“職業(yè)經(jīng)理人”則享有行政事務的領(lǐng)導權(quán)與管理權(quán)，其職責為制定法院宏觀層面的發(fā)展規(guī)劃，協(xié)調(diào)配置法院的司法資源，管理日常秩序，乃至負責與法院外部的關(guān)系處理，提供保障審判權(quán)運行的各項輔助性服務等。與傳統(tǒng)法院人事制度不同，法院“職業(yè)經(jīng)理人”重在“職業(yè)”而不是職務等級，以別于法院行政領(lǐng)導的國家干部身份和用人標準。在新一輪司法體制改革進程中，有些法院或法庭設(shè)立專司行政事務的法院副院長或職務，在某種程度上有了法院 “職業(yè)經(jīng)理人”的雛形。但是，要建立成熟的制度，需要在任免、薪酬、監(jiān)督制度等方面實現(xiàn)一系列的改革與創(chuàng)新。[20]