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    紐約與北京保障性住房分配制度之國際比較與啟示

    2019-12-16 08:10劉穎
    法制博覽 2019年10期
    關(guān)鍵詞:住房保障國際比較分配制度

    摘 要:房?jī)r(jià)不斷攀升、市民居住困境是現(xiàn)代都市的普遍痼疾,也是阻礙城市經(jīng)濟(jì)文化發(fā)展的主要瓶頸。覆蓋全面、機(jī)制嚴(yán)密的住房保障制度是解決這一問題的根本途徑。本文選取中國北京和美國紐約這兩個(gè)國際化都市為樣本,從分配對(duì)象、分配客體、分配管理三方面進(jìn)行比較,進(jìn)而得出完善我國住房保障分配制度的啟示,以期對(duì)我國住房保障地方立法提供有益的經(jīng)驗(yàn)借鑒。

    關(guān)鍵詞:住房保障;分配制度;國際比較

    中圖分類號(hào):F299.23;D922.181文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼:A文章編號(hào):2095-4379-(2019)29-0039-02

    作者簡(jiǎn)介:劉穎(1974-),女,漢族,甘肅蘭州人,法學(xué)博士,西安建筑科技大學(xué)法學(xué)系,副教授,研究方向:房地產(chǎn)法、建筑法、商法。

    北京和紐約,同為世界上著名的經(jīng)濟(jì)、文化、金融中心和國際化大都市,其城市治理成果深遠(yuǎn)地影響著世界城市發(fā)展進(jìn)程。無論就城市的重要性、人口密度抑或住房稀缺性而言,二者都具有較高相似度和可比性,故對(duì)保障性住房分配制度進(jìn)行比較,可為現(xiàn)代都市合理推進(jìn)住房保障立法形成一些有益的啟示。

    一、兩市保障范圍之殊異

    (一)北京:精準(zhǔn)分配

    截至2018年底,北京市常住人口為2172.9萬人。目前,住房困難問題主要存在于城市迅速擴(kuò)張中出現(xiàn)的新市民群體,如:外來務(wù)工與城市服務(wù)人員、高校青年教師及科技人才、長(zhǎng)期在京工作的非戶籍居民,因其收入較低難以解決自身住房困難問題而需特別關(guān)注。為此,北京市制住房保障立法及政策中強(qiáng)調(diào)精準(zhǔn)分配、因人施策。如:對(duì)于大量在各行業(yè)為北京城市建設(shè)和運(yùn)行做出重要貢獻(xiàn)的城市運(yùn)行服務(wù)人員,北京市已為這些非京籍家庭配租公租房累計(jì)完成1.5萬套;對(duì)于定居在北京工作的新北京人(非京籍居民),若符合一系列嚴(yán)格的準(zhǔn)入條件,也可申請(qǐng)公租房或申購經(jīng)濟(jì)適用房,其購置保障房簽約率已占總量的5%。因高校集中,北京市每年有大量高校青年教師和青年科技人才亟待解決住房問題,北京市各區(qū)則制定了外省市來京科技人員保障房申請(qǐng)辦法并在園區(qū)范圍內(nèi)出臺(tái)人才公租房辦法。截至目前,這一群體入住比已占北京市保障房總量的13%。

    (二)紐約:擴(kuò)大范圍

    紐約住房保障機(jī)構(gòu)HPD(住房管理與城市發(fā)展部)用“地區(qū)中等收入”(AMI)指標(biāo)來劃分全市居民收入階層,由此將補(bǔ)貼家庭細(xì)分為:特低收入、極低收入、低收入、中等收入和中位收入五類。特低收入的四人家庭年收入25150元,最高保障的中位家庭年收入可達(dá)100681至138435美元。這一保障范圍源于紐約的住房新“十年計(jì)劃”中,因近年房?jī)r(jià)不斷攀升,故其補(bǔ)貼保障范圍也相應(yīng)進(jìn)一步擴(kuò)張,已擴(kuò)大至收入水平在165%AMI以下、月房租在2518到3461美元的中位收入家庭,這意味著更多購房困難家庭都可享受紐約住房保障補(bǔ)貼,較為充分地解決了更多市民的居住困境,確保了紐約在國際城市競(jìng)爭(zhēng)中的人才優(yōu)勢(shì)。

    二、保障房分配客體之比較

    (一)北京:購置與租賃相結(jié)合

    北京市保障性住房分配客體可分為購置型和租賃型兩類。廉租房已并入租賃型保障房而統(tǒng)一為公共租賃房。購置型保障房則包含:經(jīng)濟(jì)適用房、限價(jià)房、定向安置房和最新推出的共有產(chǎn)權(quán)房四種。就新增規(guī)模而言,上述各種保障房比重在發(fā)展中呈現(xiàn)出一定變化:經(jīng)濟(jì)適用房建設(shè)在不斷縮減,目前只占保障房建設(shè)總投資額的2.97%;定向安置房近年占據(jù)了保障房建設(shè)主體地位;限價(jià)商品房自2008年推出后逐年下降并趨于平穩(wěn);共有產(chǎn)權(quán)住房則代表了保障房體系的未來發(fā)展趨勢(shì),自2014年住建部確定北京為全國共有產(chǎn)權(quán)住房試點(diǎn)六城市之一,到2017年9月正式印發(fā)《北京市共有產(chǎn)權(quán)住房管理暫行辦法》,北京市擬將原先復(fù)雜的購置型保障房體系整合優(yōu)化為單一的共有產(chǎn)權(quán)住房。2017年9月30日后未銷售的自住型商品房、限價(jià)房、經(jīng)濟(jì)適用房,以及政府收購的各類政策性住房若再銷售,均應(yīng)轉(zhuǎn)化為共有產(chǎn)權(quán)住房。目前,共有產(chǎn)權(quán)住房發(fā)展迅猛,項(xiàng)目涵蓋了北京市8區(qū)共15個(gè)樓盤。

    (二)紐約:補(bǔ)貼與獎(jiǎng)勵(lì)并用

    目前,紐約市可負(fù)擔(dān)住房(affordable housing)主要分為六類:公共住宅、租金優(yōu)惠券、開發(fā)商稅費(fèi)減免、421稅費(fèi)減免、Michelle Lama補(bǔ)貼和包容性區(qū)劃項(xiàng)目。公共住宅由政府建造并以低價(jià)出售給低收入人群,類似北京的經(jīng)濟(jì)適用房。但因管理繁瑣,在1974年之后就不再新建這類住宅,代之以其他更靈活的補(bǔ)貼加獎(jiǎng)勵(lì)的保障方式。房租補(bǔ)貼如:可直接用于抵扣房租的租金優(yōu)惠券、為年收入低于7倍租金的中等收入家庭提供Michelle Lama補(bǔ)貼。較為特色的獎(jiǎng)勵(lì)方式如:對(duì)參與公共住宅建設(shè)的開發(fā)商直接減免稅金、對(duì)配建20%比例可負(fù)擔(dān)住房的開發(fā)商提供稅費(fèi)減免、要求開發(fā)商為60%AMI的家庭提供住宅的421A稅費(fèi)減免項(xiàng)目,以及對(duì)在商品房中配建可負(fù)擔(dān)住房的開發(fā)商給予容積率獎(jiǎng)勵(lì)的包容性區(qū)劃項(xiàng)目。這些靈活的住房保障措施綜合運(yùn)用,極為有效地提高了了可負(fù)擔(dān)住房的供應(yīng)總量,同時(shí)促進(jìn)了不同階層混合居住和城市社區(qū)重建。

    三、保障房分配監(jiān)管之比較

    (一)北京:監(jiān)管方式多元化

    近年來,北京市著力加強(qiáng)保障房管理過程后期監(jiān)管,以“零容忍”態(tài)度處置轉(zhuǎn)租、轉(zhuǎn)售、轉(zhuǎn)借保障房的違規(guī)行為,加大違規(guī)家庭的公開力度,在網(wǎng)站上增設(shè)“曝光臺(tái)”專欄并在官方微信號(hào)上公示違規(guī)家庭的基本信息、違規(guī)事實(shí)及處理結(jié)果,以提升違規(guī)申請(qǐng)人的違法成本。同時(shí),推進(jìn)人臉識(shí)別、網(wǎng)絡(luò)化管理等多種信息并用的“技防”手段應(yīng)用,在管理過程中實(shí)施動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)。目前,全市安裝人臉識(shí)別設(shè)備的公租房項(xiàng)目共計(jì)55個(gè),每個(gè)公租房源設(shè)定專用二維碼,市、區(qū)、街三級(jí)管理部門和產(chǎn)權(quán)單位、承租家庭可在統(tǒng)一數(shù)據(jù)平臺(tái)上信息共享,通過日常巡查、專項(xiàng)檢查以實(shí)現(xiàn)常態(tài)監(jiān)管機(jī)制。法律責(zé)任追究方面,產(chǎn)權(quán)單位作為公租房使用監(jiān)管第一責(zé)任人建立了全面的發(fā)現(xiàn)、處置和報(bào)告制度。同時(shí),嚴(yán)厲打擊中介機(jī)構(gòu)參與公租房經(jīng)紀(jì)業(yè)務(wù),對(duì)提供公租房轉(zhuǎn)租、轉(zhuǎn)借經(jīng)紀(jì)業(yè)務(wù)的機(jī)構(gòu)予以從重處罰。通過多元監(jiān)管方式的綜合立體運(yùn)用,北京市住房保障后期監(jiān)管已取得顯著成效,極大減少了違規(guī)情形的發(fā)生。

    (二)紐約:驅(qū)逐為主

    紐約可負(fù)擔(dān)住房的監(jiān)管方式為公共監(jiān)督與網(wǎng)上投訴并行,任何人(鄰居、房東、物業(yè)經(jīng)理、當(dāng)局等)都可以通過舉報(bào)熱線和網(wǎng)上鏈接,直接、迅速地舉報(bào)欺詐行為。監(jiān)管者為房東或HPD公共住房管理局,當(dāng)居住家庭人數(shù)或收入發(fā)生變化時(shí),須及時(shí)向房東報(bào)告(即“重新認(rèn)證”),否則可能面臨指控欺詐而失去住房援助,甚至可能被指控犯罪并支付滯納金。房東和HPD每年也會(huì)與被保障家庭主動(dòng)聯(lián)系,以確保其家庭居住人數(shù)和家庭收入沒有變化。如被保障家庭拒絕回答有關(guān)函件,房東可將住房租金提高到市場(chǎng)平均價(jià)格水平,政府也不再支付補(bǔ)貼的差額部分;如果房客仍住在公共住房,住房管理局將終止租賃并提起驅(qū)逐訴訟。

    四、立法經(jīng)驗(yàn)啟示

    (一)增加租金補(bǔ)貼和容積率獎(jiǎng)勵(lì)的多元保障方式

    紐約市租金補(bǔ)貼、容積率獎(jiǎng)勵(lì)的保障方式可進(jìn)一步提高住房保障制度靈活度并減輕地方政府建設(shè)保障房的財(cái)政壓力。相比而言,我國住房保障方式仍顯單一,主要以實(shí)物分配為主,雖然在共有產(chǎn)權(quán)房中體現(xiàn)了貨幣補(bǔ)貼的思路,但因其比例較小而作用并不彰顯。考慮到現(xiàn)實(shí)存在的地方財(cái)政巨大壓力,未來可進(jìn)一步擴(kuò)大適用租金補(bǔ)貼方式,并在地方政府財(cái)力不足的情況下,合理運(yùn)用容積率獎(jiǎng)勵(lì)以激勵(lì)開發(fā)商積極興建保障房。

    (二)強(qiáng)化申請(qǐng)者欺詐行為的法律責(zé)任

    概覽我國保障性住房監(jiān)管方面,基本已建立嚴(yán)密、全面的監(jiān)管體系。在申請(qǐng)者欺詐責(zé)任方面,主要適用資格罰(五到十年內(nèi)不得再申請(qǐng)各類保障性住房和政策性住房)、信用罰(納入城市居民信用信息管理系統(tǒng))、返還原物(責(zé)令違規(guī)者騰退住房)的處罰方式,但違規(guī)現(xiàn)象仍屢禁不止。相比較紐約市嚴(yán)厲的處罰機(jī)制,可在未來考慮增設(shè)違約金和刑事責(zé)任處罰手段,以提高申請(qǐng)者的違法成本從而起到有效的震懾作用。

    [ 參 考 文 獻(xiàn) ]

    [1]徐虹.共有產(chǎn)權(quán)住房發(fā)展模式研究——以北京市為例[J].價(jià)格理論與實(shí)踐,2012(12).

    [2]劉穎.紐約市住房保障制度創(chuàng)新及其經(jīng)驗(yàn)啟示[J].荊楚學(xué)術(shù),2019(8).

    [3]Gwendolyn B.Dawson.Strategies to Combat Tenant Fraud in the Rental[D].Walden Dissertations and Doctoral Studies Collection,2018.

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