基層央行開展預(yù)算績效管理審計的實踐與思考

施林 許榮華

【摘 要】探索開展人民銀行預(yù)算績效管理審計，構(gòu)建人民銀行“全方位、全過程、全覆蓋”的預(yù)算績效管理體系，全面準(zhǔn)確、科學(xué)客觀地評價基層央行預(yù)算管理及運用的經(jīng)濟性、效率性和效果性，進一步為領(lǐng)導(dǎo)層優(yōu)化資源配置、提升預(yù)算保障效能提供參考依據(jù)。

【關(guān)鍵詞】基層央行;預(yù)算績效管理;審計

一、人民銀行推進預(yù)算績效管理審計的必然性

新時期、新形勢下，基層央行推進預(yù)算績效管理審計時間緊迫，任務(wù)艱巨，意義重大。從外部看，財政預(yù)算監(jiān)管工作已逐步從檢查業(yè)務(wù)合規(guī)性操作向預(yù)算管理、預(yù)期目標(biāo)和決策方面的轉(zhuǎn)變，以事后檢查為主向事前事中監(jiān)管轉(zhuǎn)變，到2022年底中央部門和省級層面、市縣層面均要基本建成全方位、全過程、全覆蓋的預(yù)算績效管理體系，做到“花錢必問效、無效必問責(zé)”。審計署也在2013年開始針對預(yù)算改革全面推進預(yù)算績效審計，預(yù)算績效審計也是促進預(yù)算資金精細化管理的有力手段和有效途徑。人民銀行作為部門預(yù)算的一部分，實施預(yù)算績效審計成為必然。從內(nèi)部看，自2012年人民銀行將優(yōu)化資源配置，控制財務(wù)支出成本，開展績效問責(zé)的預(yù)算績效管理作為會計財務(wù)部門轉(zhuǎn)型基本要求，但隨著預(yù)算績效管理的逐步深入，與之配套的預(yù)算績效審計理念尚未牢固樹立，審計文化氛圍仍未形成。2019年人總行預(yù)算管理審計方案中修改了原合規(guī)性審計的部分內(nèi)容，將審計重點放在了資金運用的經(jīng)濟性、效率性和效果性方面，實施預(yù)算績效審計也將推動各級人民銀行決策層深入了解本級財務(wù)收支的運作和成果，促進預(yù)算績效管理理念和績效文化氛圍建立的必經(jīng)之路。

二、人民銀行開展預(yù)算績效審計的思路

（一）以績效、結(jié)果為導(dǎo)向，明確預(yù)算績效審計主要內(nèi)容。

根據(jù)財政部《中共中央、國務(wù)院關(guān)于全面實施預(yù)算績效管理的意見》相關(guān)內(nèi)容，以績效、結(jié)果為導(dǎo)向，對基層央行預(yù)算績效管理制度建立健全，基本支出、項目支出和其他資金執(zhí)行的規(guī)范性和效益性等情況，從預(yù)算組織管理、預(yù)算編制、預(yù)算分配、預(yù)算執(zhí)行、預(yù)算績效評價、問題整改6個方面開展審計。

（二）預(yù)算績效審計評價指標(biāo)體系和評分標(biāo)準(zhǔn)的建立。

1.建立評價指標(biāo)。依據(jù)預(yù)算績效審計主要內(nèi)容，分別從績效管理相關(guān)事項、預(yù)算執(zhí)行和績效評價結(jié)論等3個方面建立13個定量（或定性）評價指標(biāo)（見表1）：

表1 預(yù)算績效審計評價指標(biāo)

2.制定評價標(biāo)準(zhǔn)。在定量評價指標(biāo)方面。借鑒經(jīng)驗標(biāo)準(zhǔn)法和德爾菲法，先確定最高等級和最低等級，然后利用分段平均法確定其他等級標(biāo)準(zhǔn)值。在定性評價指標(biāo)方面，依據(jù)問卷調(diào)查結(jié)論和審計人員的職業(yè)判斷，將各項考察內(nèi)容分成不同的檔次或級次，對不同的等級賦予相應(yīng)的分值。下面，分別從績效管理相關(guān)事項、預(yù)算執(zhí)行和績效評價結(jié)論三個方面各列舉一個評價指標(biāo)為例進行說明。

（1）績效管理相關(guān)事項——預(yù)算支出事項。主要反映被審計單位績效目標(biāo)實現(xiàn)程度，以實現(xiàn)率（即績效目標(biāo)實現(xiàn)程度占績效項目的比例）作為評價指標(biāo)，通過預(yù)算編制、預(yù)算分配、預(yù)算目標(biāo)設(shè)立、預(yù)算目標(biāo)完成情況和訪談?wù){(diào)查，確認(rèn)被審計單位績效目標(biāo)實現(xiàn)程度，以此計算出實現(xiàn)率，確定其評級標(biāo)準(zhǔn)值（見表2）。

表2 預(yù)算績效審計預(yù)算執(zhí)行事項評價標(biāo)準(zhǔn)值

如：對某支行預(yù)算績效審計中，審計發(fā)現(xiàn)該支行車輛管理不夠嚴(yán)格，汽油費、維修費存在的壓縮空間，2016年至2018年，汽油費支出分別為6.7萬、6.48萬、6.4萬，按當(dāng)時油價算成汽油消耗量分別為7 940升、8 465升、9 142升，根據(jù)厲行節(jié)約與節(jié)能減排要求，每年車輛運行費應(yīng)逐年降低，由于該支行派車登記制度執(zhí)行不嚴(yán)格，無法獲取汽油消耗與公務(wù)活動是否相符的數(shù)據(jù)，但與績效目標(biāo)設(shè)立情況對比，汽油費支出表現(xiàn)為逐年下降的趨勢，由此得出該支行基本實現(xiàn)績效目標(biāo)，相對應(yīng)的實際等級值則為3。

（2）預(yù)算執(zhí)行方面——重大政策、項目績效跟蹤評價機制健全性。主要包括重大政策執(zhí)行、項目績效自評、項目績效評價、項目績效監(jiān)督、項目績效跟蹤機制等事項。對每項事項按表3內(nèi)容逐一進行評價打分，再根據(jù)所有的得分計算出平均值，即重大政策、項目績效跟蹤評價機制健全性的最終分值，并根據(jù)最終分值確定評價等級（見表3、表4）。

表3 重大政策、項目績效跟蹤評價機制健全性評價標(biāo)準(zhǔn)值

表4 重大政策、項目績效跟蹤情況評價

如：對某支行預(yù)算績效審計中，對項目支出的16個科目設(shè)置了績效目標(biāo)，未對基本支出和部門整體支出設(shè)定績效目標(biāo)。同時未建立項目績效跟蹤機制，審計人員對這些事項分別從重大政策執(zhí)行、項目執(zhí)行部門績效自評、會計財務(wù)部門績效評價、績效監(jiān)督、績效跟蹤機制建立等5個環(huán)節(jié)分別進行打分，并匯總得出重大政策、項目績效跟蹤評價機制健全性總分為76分，相對應(yīng)的實際等級值則為2。

（3）績效評價——經(jīng)濟性。根據(jù)對被審計單位預(yù)算績效目標(biāo)設(shè)立情況，結(jié)合支出結(jié)構(gòu)比較分析、人均支出指標(biāo)分析與績效目標(biāo)比對，并根據(jù)經(jīng)驗標(biāo)準(zhǔn)法賦予等級標(biāo)準(zhǔn)值（見下表5）。

表5 經(jīng)濟性評價

如：對某支行預(yù)算績效審計中，該行只對項目支出設(shè)定了績效目標(biāo)，未對基本支出和部門整體支出設(shè)定績效目標(biāo)，相對應(yīng)的實際等級值則為2。

3.分析評價。先根據(jù)上述方法分別計算出每個指標(biāo)的實際等級值，再將各指標(biāo)的等級值加總，得出實際總等級值;再除以60（即上述預(yù)算績效管理相關(guān)事項、預(yù)算執(zhí)行、績效評價3個指標(biāo)的最高等級值之和），從而得出百分比，并據(jù)此得出預(yù)算績效情況的綜合評價。綜合百分比在90%以上（含90%）的為“優(yōu)秀”，即：被審計對象達到了資源的高效配置，預(yù)算控制嚴(yán)密，管理規(guī)范，實現(xiàn)了預(yù)算績效評價同預(yù)算編制、執(zhí)行無縫銜接，預(yù)算支出決策具有科學(xué)性和前瞻性。在75%～90%（含75%）之間的為“良好”，即：被審計對象能夠合理地配置和利用資源，預(yù)算控制有效，管理規(guī)范，預(yù)算績效評價與預(yù)算編制、執(zhí)行銜接緊密，預(yù)算調(diào)整在合理范圍之內(nèi)，雖然在預(yù)算執(zhí)行的過程中還存在著一些缺陷和弱點，但仍達到了預(yù)算績效目標(biāo)要求。在60%～75%（含60%）之間的為“合格”，即：被審計對象能夠較合理地配置和利用資源，預(yù)算控制比較有效，管理比較規(guī)范，預(yù)算調(diào)整較大，雖然在預(yù)算執(zhí)行的過程中仍然存在著一些缺陷和弱點，但在保證績效評價指標(biāo)的順利執(zhí)行方面未產(chǎn)生明顯的負面影響。在60%以下的為“不合格”，即：被審計對象的資源沒有得到合理的配置和利用，預(yù)算控制弱化，管理松懈，預(yù)算執(zhí)行與預(yù)算編制出入較大，支出存在隨意性，無法實現(xiàn)既定的預(yù)算績效目標(biāo)（見表6）。

表6 預(yù)算績效情況綜合評價對應(yīng)表

根據(jù)以上方法，對該支行預(yù)算績效管理相關(guān)事項、預(yù)算執(zhí)行、績效評價3個方面13個指標(biāo)進行全面審計評價，得出最終分值（下表7）。

表7 某支行預(yù)算績效評價得分明細表

從審計評價指標(biāo)的實際得分來看，綜合百分比為61.67%（37除以60），參考履行預(yù)算績效綜合評價對應(yīng)表，得出人民銀行某支行預(yù)算績效完成情況綜合評價為“合格”。

三、完善預(yù)算績效審計的對策建議

（一）充分發(fā)揮內(nèi)審“監(jiān)督、評價、建議”職能，適應(yīng)部門預(yù)算新要求。構(gòu)建以預(yù)算管理為審計主線，以業(yè)務(wù)流程為審計重點，以績效評價為落腳點的預(yù)算績效審計模式，將審計視角延伸至預(yù)算編制和預(yù)算分配，改變目前“重預(yù)算分配、輕預(yù)算編制”的現(xiàn)狀，為預(yù)算編制、分配、調(diào)整、執(zhí)行提供詳細的論證和充分的依據(jù)，得以全面反映基層央行履職需要。

（二）加強預(yù)算績效評價機制建設(shè)，實現(xiàn)合規(guī)性目標(biāo)與“3E”目標(biāo)有機結(jié)合。目前，人民銀行系統(tǒng)還未出臺預(yù)算績效評價相關(guān)的制度，由于頂層設(shè)計缺失，各分支機構(gòu)預(yù)算績效制度建設(shè)嚴(yán)重滯后于工作要求和業(yè)務(wù)發(fā)展。部分行雖然制定了《關(guān)于全面推進預(yù)算績效管理的意見》和《預(yù)算支出績效評價管理暫行辦法》，但是制度的覆蓋面、與實際工作的貼合度仍無法滿足需要。開展預(yù)算績效審計，可以推動預(yù)算績效機制建設(shè)進程，預(yù)算支出合規(guī)性與“3E”目標(biāo)貼合，促進預(yù)算績效管理標(biāo)準(zhǔn)化、流程化。

（三）優(yōu)化預(yù)算績效評價指標(biāo)體系，實現(xiàn)整體支出績效目標(biāo)全覆蓋。目前，人民銀行僅對項目支出實行了績效目標(biāo)管理試點，仍存在項目績效設(shè)置不合理、考核機制不完善、項目資金管理使用不夠規(guī)范、績效目標(biāo)管理覆蓋范圍與財政部要求存在差距（未對基本支出實行績效目標(biāo)管理）等問題和不足。實施預(yù)算績效審計，對評價指標(biāo)實行動態(tài)調(diào)整機制，不斷完善績效評價指標(biāo)體系，最終建立一套覆蓋全面、科學(xué)合理、操作性強的評價指標(biāo)體系。

（四）強化預(yù)算績效審計結(jié)果的運用，切實體現(xiàn)預(yù)算績效管理效果。預(yù)算績效審計結(jié)果的運用主要體現(xiàn)在預(yù)算編制、預(yù)算分配、預(yù)算調(diào)整、預(yù)算執(zhí)行的合規(guī)性和“3E”目標(biāo)。強化績效審計評價結(jié)果在督促整改落實和修正項目績效方面的作用，重視績效信息在預(yù)算管理與資金分配中的應(yīng)用，提高預(yù)算編制的準(zhǔn)確性和預(yù)算指標(biāo)分配的科學(xué)性。

（作者單位：中國人民銀行武漢分行、中國人民銀行撫州市中心支行）