淺談成都實踐鄉(xiāng)村規(guī)劃人才振興的成效

文曉楓

摘 要 成都市自5·12災后重建實施城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展政策以來，鄉(xiāng)村規(guī)劃建設一直走在全國前列，在鄉(xiāng)村振興的五個方面均有所成就。2010年，成都開始實施鄉(xiāng)村規(guī)劃師制度，這個制度為成都市城鄉(xiāng)融合的實踐打下了堅實的基礎?；诖?，通過闡述鄉(xiāng)村規(guī)劃師在鄉(xiāng)村規(guī)劃編制、鄉(xiāng)村項目建設、村民參與、多方協(xié)調、規(guī)劃技術規(guī)范和導則編制等方面所起作用，介紹成都市在實踐鄉(xiāng)村規(guī)劃人才振興方面取得的成效和經驗。

關鍵詞 鄉(xiāng)村人才振興;鄉(xiāng)村規(guī)劃師;規(guī)劃可實施性;公眾參與;多方協(xié)調;成都市

中圖分類號：D422.6 文獻標志碼：B DOI：10.19415/j.cnki.1673-890x.2019.24.047

習近平總書記2017年10月18日在黨的十九大報告中提出了鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，通過產業(yè)、人才、文化、生態(tài)、組織五個方面的振興來實現(xiàn)鄉(xiāng)村的體制升級。這個戰(zhàn)略并非憑空提出，各地都有成功的案例對其進行支撐和驗證，成都市在鄉(xiāng)村規(guī)劃建設方面有較為完善的一套成功經驗，習總書記在2018年2月考察戰(zhàn)旗村時，對成都的鄉(xiāng)村建設成效給予了充分的肯定。

汶川地震后，成都經歷了大規(guī)模的鄉(xiāng)村災后重建，意識到城鄉(xiāng)規(guī)劃建設應從城鄉(xiāng)生態(tài)與安全格局的出發(fā)，提檔升級鄉(xiāng)村的生態(tài)、經濟、社會、治理各層面。鄉(xiāng)村規(guī)劃也從只關注空間和住房建設，轉變?yōu)楦幼⒅靥岣叽迕裆钇焚|，引導農民轉變生產生活方式、轉變農民身份，增加農民收入。對災后重建的反思，成都市提出以城鄉(xiāng)統(tǒng)籌政策為發(fā)展總抓手，此后經歷了產村一體、成片連線、城鄉(xiāng)融合發(fā)展單元等發(fā)展階段。多年的規(guī)劃建設實踐中，成都市形成了較為完善的剛性管控和彈性約束相結合的技術管理體系;實現(xiàn)了以土地流轉為基礎的新型農村綜合體開發(fā)建設模式;形成了農民廣泛參與、村民普遍自治的農村建設管理機制。“不規(guī)劃不設計、不設計不建設”的理念植根到每個農民心中，這就是實施鄉(xiāng)村規(guī)劃人才振興的成效之一。2010年，成都市開始實施鄉(xiāng)村規(guī)劃師制度，每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)派遣駐鎮(zhèn)鄉(xiāng)村規(guī)劃師，使規(guī)劃技術力量深入到農村基層，指導鎮(zhèn)村發(fā)展建設。鄉(xiāng)村規(guī)劃師的來源多樣，涵蓋社會招聘、部門掛職、企業(yè)志愿者、個人志愿者等多種形式。筆者在此對鄉(xiāng)村規(guī)劃師在鄉(xiāng)村規(guī)劃建設中所發(fā)揮的作用做簡要介紹。

1 增強鄉(xiāng)村規(guī)劃的可實施性

“一方水土不足以養(yǎng)活一方人”，造成了大量鄉(xiāng)村的貧困與落后，成都市在城鄉(xiāng)發(fā)展階段變遷過程中的每個政策，都是在探索解決之道。目前實施城鄉(xiāng)融合的政策，要求城鄉(xiāng)規(guī)劃以區(qū)域（城鄉(xiāng)融合發(fā)展單元）為單位進行統(tǒng)籌，一個城鄉(xiāng)融合單元包含數個業(yè)態(tài)相近的特色鎮(zhèn)和連片的農村地區(qū)。城鄉(xiāng)規(guī)劃需要綜合考慮一系列問題，如城市區(qū)域產業(yè)發(fā)展、特色鎮(zhèn)主導業(yè)態(tài)引入對勞動力的需求和勞動力來源，城市、特色鎮(zhèn)發(fā)展規(guī)模對土地的需求及土地指標來源，保障現(xiàn)代農業(yè)所需勞動力后農村地區(qū)人口向城市、特色鎮(zhèn)梯度轉移的力度，實施農村土地增減掛鉤、集體經營性土地上市等政策供應建設用地指標，實施高標準土地整理等。故而需要規(guī)劃設計師對農村地區(qū)的實際情況有深入細致的掌握，要全面了解農民的生產生活方式和實際需求、村莊資源、地方政策及制約因素等，才能編制出操作性強、面向實施村莊的規(guī)劃。規(guī)劃師在這方面往往有所欠缺，走馬觀花式的調研無法深入了解農村農民的真實情況，編制的規(guī)劃成果浮于表面。鄉(xiāng)村規(guī)劃師能在很大程度上彌補這一不足，他們協(xié)助鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和設計單位，深入到鎮(zhèn)村規(guī)劃編制的每一個過程中，大大提升了規(guī)劃成果的可實施性。

1.1 促進了鎮(zhèn)村規(guī)劃編制工作的組織

鄉(xiāng)村規(guī)劃師充當著科學規(guī)劃編制的組織者。作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)的核心規(guī)劃技術力量，鄉(xiāng)村規(guī)劃師協(xié)助鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府組織編制鎮(zhèn)規(guī)劃和村莊規(guī)劃，銜接區(qū)（市）縣相關職能部門，按程序啟動鎮(zhèn)村規(guī)劃的編制工作;協(xié)助鄉(xiāng)鎮(zhèn)對招投標程序進行把關，選擇對鄉(xiāng)村規(guī)劃設計有經驗、有熱情，且責任心強、信譽度好的規(guī)劃設計單位，保障規(guī)劃編制能按時按質完成。

1.2 提升了現(xiàn)狀調研的準確度

鄉(xiāng)村規(guī)劃師擔負著確保基礎資料詳實、準確的職責。由于鄉(xiāng)村規(guī)劃師長期駐扎在鄉(xiāng)鎮(zhèn)，熟悉每個村莊的情況，他們協(xié)助并督促設計單位深入實地調研，走遍每條田坎;陪同設計單位入戶訪談，了解村民實際需求;協(xié)助設計單位對接職能部門，收集、整理地方相關政策和基礎資料，了解各部門的項目實施計劃。鄉(xiāng)村規(guī)劃師協(xié)助規(guī)劃編制單位充分把握鎮(zhèn)村現(xiàn)狀情況，加強規(guī)劃編制的針對性，提升規(guī)劃成果的可操作性。

1.3 保障了鎮(zhèn)村規(guī)劃成果的品質

鄉(xiāng)村規(guī)劃師是鎮(zhèn)村規(guī)劃質量的把關員。規(guī)劃編制單位完成初步成果后，鄉(xiāng)村規(guī)劃師進行方案審查，與規(guī)劃單位充分銜接，提出意見與建議，并充分征求村民意見。方案修改完善后，鄉(xiāng)村規(guī)劃師協(xié)助鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府組織規(guī)劃方案評審會?；鶎右庖娊y(tǒng)一后，將規(guī)劃成果報區(qū)縣城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門審查，重點項目需報區(qū)縣政府和成都市城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門審查。鄉(xiāng)村規(guī)劃師深入跟進規(guī)劃方案編制和報審的全過程，有效保障了規(guī)劃成果的高水平、高質量。

2 保障鄉(xiāng)村項目建設不走樣

鄉(xiāng)村地區(qū)普遍存在項目建設與規(guī)劃設計不一致的情況，主要原因包括：政府部門對鄉(xiāng)村區(qū)域的建設管理并不十分到位;本土施工隊的工匠技藝參差不齊，不能很好地按圖施工;施工單位私自變更建筑材料以降低建設成本等。為了有效地避免這些問題，成都市鄉(xiāng)村規(guī)劃師創(chuàng)新出一套鄉(xiāng)村建設項目的施工監(jiān)督制度——“四核查一核實”制度和日常巡查制度，保障項目建設不走樣，完整落實規(guī)劃設計理念。

2.1 “四核查一核實”制度

“四核查一核實”指施工圖核查、放驗線核查、建筑外裝樣板核查、總平（景觀和配套設施）核查，以及竣工核實。施工圖完成后，鄉(xiāng)村規(guī)劃師有責任核對建筑施工圖與規(guī)劃方案是否保持一致。施工初期，鄉(xiāng)村規(guī)劃師現(xiàn)場復核建筑放線的位置、形態(tài)、場地高差等是否與施工圖一致。項目主體完工后，需要先外裝一棟建筑樣板，鄉(xiāng)村規(guī)劃師協(xié)同相關部門和設計單位對樣板外裝的工藝、材質、色彩等進行核查、定板?？偲矫媸┕ね瓿珊螅l(xiāng)村規(guī)劃師核查環(huán)境景觀和配套設施是否與施工圖設計一致，是否與當地鄉(xiāng)村特色風貌相匹配。項目竣工后，鄉(xiāng)村規(guī)劃師協(xié)同相關部門和設計單位對項目進行核實驗收。在該制度的執(zhí)行過程中，鄉(xiāng)村規(guī)劃師肩負技術核查和多方協(xié)調的職責，對項目的順利推進起到重要作用。

2.2 日常巡查和監(jiān)督制度

除了“四核查一核實”制度外，鄉(xiāng)村規(guī)劃師還肩負著施工項目的日常巡查和監(jiān)督責任，每周對在建項目巡查一兩次，并填寫項目進度表。一旦發(fā)現(xiàn)問題，立即與施工單位、監(jiān)理單位等進行溝通，并及時將情況上報鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和相關職能部門，核實后，商討整改措施進行施工整改。鄉(xiāng)村規(guī)劃師的工作彌補了職能部門對鄉(xiāng)村建設項目監(jiān)督不到位的缺陷。

3 推動公眾參與制度的落實

鄉(xiāng)村規(guī)劃師在推動公眾參與制度的過程中發(fā)揮了重大作用。目前，成都市村民參與鄉(xiāng)村建設與管理的制度已形成普遍共識，村民對村莊有較強的歸屬感和自豪感，能積極主動地參與到鄉(xiāng)村建設與社區(qū)管理中，這在很大程度上歸功于鄉(xiāng)村規(guī)劃師的不懈努力。長期以來，鄉(xiāng)村規(guī)劃師深入基層，宣傳政策、講解規(guī)劃理念、征詢群眾意見，使村民能全程參與到村莊規(guī)劃和具體項目的選址、方案設計、建設監(jiān)督和建成項目的自治管理中，讓村民深刻地感覺到規(guī)劃是群眾自己的規(guī)劃，能自主自覺地維護規(guī)劃成果。

3.1 日常宣傳與協(xié)調制度

鄉(xiāng)村規(guī)劃師是先進規(guī)劃理念的宣傳員和基層矛盾的調解員。十余年前，成都農民的思想觀念還較為保守，土地整理工作處于初期階段，規(guī)模農業(yè)企業(yè)較少，多數村民過著就地農耕生活，土地增減掛鉤項目推進困難。鄉(xiāng)村規(guī)劃師加入農村建設隊伍后，協(xié)同鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作人員與村民溝通，宣傳農村農業(yè)發(fā)展趨勢，未來農民的生活愿景;與村民一同考察學習先進地區(qū)的建設經驗，幫助村民轉變固有思想;配合鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府引導村民進鎮(zhèn)，騰退土地指標;積極協(xié)調企業(yè)，為村民爭取利益和福利。

面對具體建設項目，鄉(xiāng)村規(guī)劃師從規(guī)劃編制到建設施工全程跟進，與村民保持經常性的聯(lián)系與溝通，耐心聽取村民意見，及時采納合理的意見，并向鄉(xiāng)鎮(zhèn)和職能部門反映情況，代表村民利益發(fā)聲，獲得廣大村民的認可和信任，讓村民充分相信合理的規(guī)劃能幫助他們建設美好的家園。若遇到不合理的訴求，鄉(xiāng)村規(guī)劃師會耐心解釋方案或政策，協(xié)調矛盾。

3.2 項目選址與方案比選制度

具體項目選址時，鄉(xiāng)村規(guī)劃師協(xié)同鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、相關職能部門、規(guī)劃編制單位以及村委會等部門的人員實地踏勘，提出推薦選址和備選選址，由村民議事會、監(jiān)事會或村民大會進行議定。鄉(xiāng)村規(guī)劃師向村民宣講項目選址情況后進行投票，超過2/3的村民簽字、按手印同意，即可確定項目選址。

選址確定后，規(guī)劃編制單位進行方案設計，形成多個方案，包括規(guī)劃布局、建筑戶型、建筑風貌、景觀環(huán)境、配套設施分布等都應有兩個以上的比選方案。規(guī)劃編制單位或鄉(xiāng)村規(guī)劃師在村民大會上宣講方案，超過2/3的村民投票通過，即可確定方案，并根據村民反饋意見完善方案。若無任何方案通過投票，則根據村民提出的問題與建議修改方案后再次宣講、投票。在踐行新理念的過程中，鄉(xiāng)村規(guī)劃師會采取圖解、參觀體驗等多種方式轉變村民的固有思維模式，提升規(guī)劃方案的接受程度。

3.3 項目建設監(jiān)督與村民自治制度

村民監(jiān)事會具有監(jiān)督項目施工過程的職能，確保每一項鄉(xiāng)村建設都獲得村民的認可，提升村民的主人翁精神。鄉(xiāng)村規(guī)劃師在“四核查一核實”以及日常巡查過程中，會邀請監(jiān)事會或村民代表一同巡查項目建設情況，對群眾較為忌諱的樹木品種、布局和景觀環(huán)境等，可進行現(xiàn)場調整。施工期間每一個階段的核查均需要村民監(jiān)事會或村民代表進行簽字和按手印確認，才能進行下一階段的施工建設。

新農村聚居點等項目建成后，需要村民自行管理社區(qū)事務。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府協(xié)助村民成立社區(qū)管委會，制定農村社區(qū)的管理維護制度（村規(guī)民約、監(jiān)督制度和獎懲制度等），以保持村容村貌整潔，防止亂搭亂建。目前，成都的大部分村莊都形成了村民自管社區(qū)，村民有非常強的自治意識，形成了自我動手、自我管理、自我受益的良好管理格局。鄉(xiāng)村規(guī)劃師協(xié)助村民辦理改戶型、改廁、改廚和美化建筑外觀風貌等事宜。

4 促進多方協(xié)調機制的形成

鄉(xiāng)村規(guī)劃師在鄉(xiāng)村規(guī)劃的編制及實施的過程中扮演著協(xié)調員的角色，協(xié)調職能部門、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、開發(fā)商、設計單位、施工單位和村民之間的多方矛盾，從而解決農村建設實際問題。

4.1 協(xié)調職能部門

“多規(guī)合一”在各地已有多年的實踐經驗，但操作難度大是普遍存在的現(xiàn)實問題，部門各自為政，相互間溝通對接不暢，導致了各項規(guī)劃之間矛盾眾多。鄉(xiāng)村地區(qū)依然如此，比如有條件建設區(qū)的分布不適宜村民集中安置房建設，桿管線布局與規(guī)劃項目選址矛盾，新建設的村道貫穿規(guī)劃的居住組團等。此外，鄉(xiāng)村的建設與發(fā)展是一個動態(tài)的過程，城鄉(xiāng)規(guī)劃的靈活性往往不足，難免激化各種矛盾，需要加強各部門的銜接與協(xié)調來解決這些問題。成都市多年來的實踐發(fā)現(xiàn)，鄉(xiāng)村規(guī)劃師在鄉(xiāng)村地區(qū)的規(guī)劃編制中起到了良好的部門協(xié)調作用。鄉(xiāng)村規(guī)劃師作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的專業(yè)技術力量銜接各職能部門，定期收集各部門的專項規(guī)劃與項目計劃，并將資料整理后落到一張矢量圖紙上，若發(fā)現(xiàn)矛盾，即刻反饋部門進行相互協(xié)調。鄉(xiāng)村規(guī)劃師制度對鄉(xiāng)村地區(qū)的多規(guī)合一起到了良好的推進作用。

4.2 協(xié)調開發(fā)商

開發(fā)性項目大多以盈利為目的，有時會與村民利益產生沖突。村民對規(guī)劃建筑設計的認知水平不高，通常在規(guī)劃設計階段并沒有意識到自己的利益受到侵犯。鄉(xiāng)村規(guī)劃師在項目方案審查的過程中，堅持維護村民利益的基本原則，對剝削村民利益的規(guī)劃方案不予通過，并反饋至鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村委會。鄉(xiāng)村規(guī)劃師積極協(xié)調開發(fā)商，維護村民利益的同時，也保障開發(fā)商的權益。成都市擁有相對完善的鄉(xiāng)村規(guī)劃師制度，通過定期的培訓、交流和學習，提升鄉(xiāng)村規(guī)劃師的專業(yè)水平，不斷在實踐中創(chuàng)新，促進村民、開發(fā)商、政府在項目建設中互惠互利，強化項目價值，切實提升鄉(xiāng)村管理水平。

4.3 協(xié)調規(guī)劃編制單位

成都市擁有平原、丘陵、山地等多種地形地貌，不同區(qū)域村民的生活習慣和喜好均有所不同，若設計單位對當地情況不夠熟悉，將影響規(guī)劃的可實施性。鄉(xiāng)村規(guī)劃師由于長駐鄉(xiāng)鎮(zhèn)，熟悉本土的地域特征和民風民俗，比如平原地區(qū)的村民喜好營造一些地形的變化來豐富空間趣味，而丘區(qū)的村民卻更愿意生活在山腳的平壩。每個村有自身的文化傳承和風俗習性，規(guī)劃設計需要在協(xié)調統(tǒng)一中尋求變化。鄉(xiāng)村規(guī)劃師擅長于協(xié)助設計單位跳出定勢思維，在滿足成都市相關村莊管控技術規(guī)定及導則的前提下，發(fā)覺本土特征，融合地域性傳統(tǒng)元素和現(xiàn)代元素，增加村民的接受度。