德國食品安全監(jiān)管體系概況

文 孔英戈

德國政府致力于加強和鞏固“從田地到餐盤”的食品控制能力，包括對化肥、農(nóng)藥、獸藥、飼料、運輸工具、標簽等使用的監(jiān)管。該國建立起了食品追蹤機制和統(tǒng)一數(shù)據(jù)庫、轉(zhuǎn)基因食品的追蹤系統(tǒng)以及食品和飼料快速預(yù)警系統(tǒng)(RASFF)，實施的多項食品安全策略，較為有效地解決了消費者對高質(zhì)量健康食品的需求與生產(chǎn)經(jīng)營者追求經(jīng)濟利益之間的矛盾，促使了消費者利益和產(chǎn)業(yè)利益達成平衡。

明確“七項基本原則”

在德國，一個中等規(guī)模的超市能提供近萬種食品。面對如此種類繁多的食品，德國政府清楚地意識到食品的花樣多變是有其“代價”的，全球化市場、國際物流和轉(zhuǎn)瞬即逝的生產(chǎn)和消費方式也隱含著新的風(fēng)險，要求新的食品安全策略。德國現(xiàn)有200多項關(guān)于食品安全的法律、規(guī)則和規(guī)定，從農(nóng)藥殘留最高限量規(guī)定到消費者知情權(quán)規(guī)定，所有規(guī)定均服務(wù)于食品安全的三項基于德國和歐盟法律的主要目標：一是保護健康，僅允許提供安全的食品；二是保護消費者不受欺騙；三是向公眾提供實事求是的信息。

德國政府對食品的風(fēng)險性給予高度重視，強調(diào)風(fēng)險評估、風(fēng)險管理和風(fēng)險溝通的共同作用，對食品安全風(fēng)險的防范貫徹始終。為了實現(xiàn)較高的安全水平和有效的風(fēng)險管理，德國政府在食品安全領(lǐng)域制定了“七項基本原則”?；驹瓌t體現(xiàn)了食品安全網(wǎng)絡(luò)中的責(zé)任和作用劃分，并且構(gòu)成“食品安全大廈”的砥柱。

食品鏈原則：無論是面包還是盤中的牛排，或是桶裝啤酒，所有保證食品質(zhì)量安全的措施必須沿著總食物鏈前后一貫地進行，這是因為任何一個單個環(huán)節(jié)的錯誤都可能影響到整個食品鏈。在國家層次上，2005年通過的食品飼料法典（LFGB）是一個完整的法規(guī)和控制系統(tǒng)，適用于“從田地到餐盤”的所有階段。

企業(yè)家責(zé)任原則：每個食品或飼料生產(chǎn)加工者，無論是農(nóng)業(yè)經(jīng)營者、面包師或啤酒制造商，都得承擔食品安全的主體責(zé)任。在LFGB中有一個概念“謹慎義務(wù)”，規(guī)定了食品生產(chǎn)商的責(zé)任是從原料和配料選擇開始，一種嚴格的說法指出只有當顧客享用后，謹慎義務(wù)才算完成。如果一個生產(chǎn)商忽視其謹慎義務(wù)，可能給他帶來嚴重后果，因為他必須為因產(chǎn)品缺陷導(dǎo)致的損失承擔責(zé)任。

可追溯原則：自2005年1月以來，生產(chǎn)商不僅必須記錄各種食品的去向，而且必須證明產(chǎn)品的原料來源。這樣，在萬一發(fā)生產(chǎn)品污染的情況下，能夠很快地找到原因?？勺匪菰瓌t適用于所有的食品生產(chǎn)商。

獨立、科學(xué)的風(fēng)險評估：針對處理瘋牛病事件的缺陷分析，前德國聯(lián)邦審計總署海達·馮·韋德爾署長提出，建立一個不受政治、社會和經(jīng)濟界影響的，能夠獨立從事研究和發(fā)表成果的機構(gòu)。為此，德國政府于2002年成立了聯(lián)邦風(fēng)險評估研究所（BFR）。該所的專業(yè)評估報告為聯(lián)邦部、聯(lián)邦局的決策和法院的判決提供了科學(xué)依據(jù)，也用于在歐盟和國際范圍與科學(xué)家進行討論，以及向記者、消費者中心和公眾發(fā)布信息。

風(fēng)險評估和風(fēng)險管理分離：首先由科學(xué)工作者在不受任何政治與經(jīng)濟界影響的情況下撰寫評估報告，之后才是風(fēng)險管理者參與。風(fēng)險管理者在決策前必須考慮到環(huán)境問題、社會和經(jīng)濟利益等各方面，選擇最好的降低風(fēng)險的措施。

預(yù)防原則：德國政府一直認為“防重于治”，這是因為風(fēng)險始終是不能得以徹底清除的。人們可能發(fā)現(xiàn)到目前為止尚未知曉的有害物質(zhì)，這時預(yù)防原則有助于責(zé)任人作出決策，采取適當?shù)拇胧﹣斫档拖M者的風(fēng)險。

風(fēng)險溝通透明化：在德國，政治、經(jīng)濟和科學(xué)界就科學(xué)的風(fēng)險評估和降低風(fēng)險的措施進行討論，最后以適當方式主動公開關(guān)于新風(fēng)險的信息。聯(lián)邦食品、農(nóng)業(yè)和消費者保護部（BMELV）資助承擔溝通任務(wù)以及代表消費者利益的組織，如商品測試基金會、聯(lián)邦消費者中心聯(lián)盟、消費者保護、食品和農(nóng)業(yè)信息服務(wù)協(xié)會、德國營養(yǎng)協(xié)會。

法律法規(guī)持續(xù)健全

早在1879年，德國就制定了《食品法》，此后該國政府不斷根據(jù)科學(xué)技術(shù)和知識的新發(fā)展修訂食品生產(chǎn)和銷售方面的法律法規(guī)，使得食品安全法律體系持續(xù)完善。2005年9月，德國政府考慮到一些動物與人類有密切關(guān)系，而這些動物在食用飼料后，飼料中的某些有害物質(zhì)可能通過食物鏈的傳遞最終作用于人體，為此頒布了《食品、日用品和飼料法》（LFGB），簡稱為《食品飼料法》。LFGB是德國關(guān)于食品安全的基本法律，適用于所有在德國市場上的食品、飼料以及所有與食品有關(guān)的日用品。

德國食品安全的法律體系，從類型上看分為通用法和專門法。通用法適用于所有的食品生產(chǎn)和銷售領(lǐng)域，具有兩個層面：一個是歐盟法，適用于歐盟所有的成員國；一個是聯(lián)邦法，適用于聯(lián)邦德國所有的州。歐盟法是指2002年以來，由歐洲議會和歐盟委員會先后頒布，并于2005年和2006年逐步實施和生效的九個關(guān)于食品生產(chǎn)和食品安全的法律文件。德國政府將這九個文件整理成冊，統(tǒng)稱為通用食品法中“2002年178號基礎(chǔ)條例”?；A(chǔ)條例為預(yù)防瘋牛病和禽流感等重大疫情的發(fā)生構(gòu)建了一套各成員國協(xié)同作戰(zhàn)的快速反應(yīng)機制和預(yù)警系統(tǒng)。聯(lián)邦法則適用的是德國《食品飼料法》《食品衛(wèi)生條例》等。聯(lián)邦法和歐盟法是相互協(xié)調(diào)、補充和完善的關(guān)系。德國的專門法有《食品運輸器皿條例》《禽類法》《葡萄酒法》等。

構(gòu)建完善監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)

德國政府于2001年1月將原聯(lián)邦食品、農(nóng)業(yè)和林業(yè)部改組為聯(lián)邦食品、農(nóng)業(yè)和消費者保護部（BMELV），下設(shè)聯(lián)邦消費者保護與食品局（BVL）和聯(lián)邦風(fēng)險評估研究所（BFR）兩個新機構(gòu)。隨著這兩個專業(yè)機構(gòu)的建立和健全，德國的糧食等各類食品的安全保障和消費者權(quán)益得到了有力的加強。

聯(lián)邦食品、農(nóng)業(yè)和消費者保護部（BMELV）是德國食品安全的控制中心。國內(nèi)各條戰(zhàn)線的工作在這里匯合，如官方的監(jiān)督報告、科學(xué)的評估報告、聯(lián)邦議會辯論記錄、歐盟層次的聽證和討論記錄、經(jīng)濟界和協(xié)會社團的信息，當然也包括新聞發(fā)布。由于德國食品法律中約有80%～90%是以歐盟法律法規(guī)為依據(jù)的，BMELV的一項重要任務(wù)便是保持與布魯塞爾（歐盟總部）的緊密聯(lián)系，并且在歐盟代表德國的利益。

作為德國食品安全的協(xié)調(diào)和危機中心，聯(lián)邦消費者保護與食品局（BVL）的一個重要任務(wù)是改善聯(lián)邦州之間的行動合作和支持各州在這方面的相關(guān)工作，并負責(zé)聯(lián)邦、州和歐盟之間的協(xié)調(diào)工作。特定的風(fēng)險管理任務(wù)，由BMELV委托BVL完成。如果出現(xiàn)食品危機，BMELV將在BVL設(shè)立危機指揮中心，BVL在審查和批準農(nóng)藥、獸藥、飼料添加劑、轉(zhuǎn)基因生物體和新型食品方面也起到關(guān)鍵作用。BVL的大量實驗室具有“國家基準實驗室”的地位，這些實驗室研發(fā)分析程序的標準，為監(jiān)督機構(gòu)的同行人員提供包括信息溝通等方面的咨詢。德國的16個州均設(shè)有州食品、農(nóng)業(yè)和消費者保護部，416個行政區(qū)均設(shè)有食品和獸醫(yī)監(jiān)督局，負責(zé)對本轄區(qū)企業(yè)的產(chǎn)品和質(zhì)量管理進行抽樣檢查。各州部協(xié)調(diào)州層次的監(jiān)督工作，并與聯(lián)邦部密切合作。歐盟食品和獸醫(yī)局（FVO）負責(zé)檢查成員國的監(jiān)督體系，最終形成一張完善的食品安全監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)。

檢驗檢測體系全覆蓋

德國的食品安全監(jiān)管以檢驗檢測為基礎(chǔ)，檢驗標準和操作規(guī)范保持統(tǒng)一。官方和非官方的多層次檢驗檢測機構(gòu)和體系大體上分為三個層次：第一層次為企業(yè)自我檢測；第二層次是介于企業(yè)與政府之間完全獨立的中介檢測；第三層次是政府檢驗檢測。由于食品企業(yè)重視，自覺地加強自我檢驗，因此從源頭上確保了食品安全。中介檢測機構(gòu)獨立于企業(yè)和監(jiān)管部門之外，有利于防止權(quán)利濫用，從而確保了檢驗結(jié)果的真實、準確和公正。

按照分工，德國食品監(jiān)管屬于聯(lián)邦各州的職權(quán)。僅在下薩克森州就設(shè)有49個專職的食品監(jiān)督機構(gòu)。機構(gòu)人員對食品生產(chǎn)和銷售企業(yè)基本采取飛行檢查的方式。檢查的頻率取決于兩大因素：一是企業(yè)生產(chǎn)或銷售食品的敏感度。食品的敏感度愈高，檢查的頻率越高，比如新鮮的牛羊肉或蔬菜等。二是依據(jù)以前抽查檢測的結(jié)果。對企業(yè)而言，10次抽查10次合格，今后對其檢查的頻率就低，反之就高。無論是對企業(yè)的監(jiān)管還是對市場的監(jiān)督，在德國都實行現(xiàn)場采樣，然后由官方食品檢驗研究所對樣品進行檢測的方式。以科學(xué)數(shù)據(jù)說話，一來可以驗證企業(yè)的自查體系是否合格，二來可以減少人為因素，避免與企業(yè)發(fā)生直接碰撞。

考慮到任何安全都是相對的，沒有上限值，德國政府為食品監(jiān)督的現(xiàn)代化提出了一系列措施，其中包括對監(jiān)督機構(gòu)審查的跨州質(zhì)量管理、監(jiān)督員輪換原則和在進行監(jiān)督時遵守的“四只眼原則”（雙人原則）。聯(lián)邦局建立了電子數(shù)據(jù)處理平臺，用于各州與聯(lián)邦政府之間的快速信息交流。