中小學生欺凌行為立法規(guī)制芻議

譚 笑 珉

(南陽師范學院 期刊部，河南 南陽 473061)

2018年3月31日，四川省內江市資中縣鐵佛鎮(zhèn)一名初中女生被多人毆打凌辱，甚至被逼下跪，相關視頻在網(wǎng)絡流傳，造成了惡劣的社會影響，引起了廣泛關注。然而，這起案例只不過是近年來我國時有發(fā)生的中小學生欺凌事件的一個縮影。在諸多欺凌現(xiàn)象的背后，折射出的是整個教育環(huán)境不良和相關法制及體制機制不健全等深層次問題。因此，從國家層面對各種中小學生的欺凌行為進行立法規(guī)制勢在必行。

一、我國中小學生欺凌現(xiàn)象及研究現(xiàn)狀

“中小學生欺凌是發(fā)生在校園(包括中小學校和中等職業(yè)學校)內外、學生之間，一方(個體或群體)單次或多次蓄意或惡意通過肢體、語言及網(wǎng)絡等手段實施欺負、侮辱，造成另一方(個體或群體)身體傷害、財產(chǎn)損失或精神損害等的事件。”[注]引自教育部等十一部門制定的《加強中小學生欺凌綜合治理方案》(2017年11月22日)。這種現(xiàn)象在世界各國有著跨文化的普遍性，并且它的存在可謂由來已久。早在20世紀70年代，挪威發(fā)生的三名學生被同伴欺凌后自殺的嚴重事件，引起了該國卑爾根大學心理學系奧爾韋斯(Dan Olweus)教授的高度關注，他隨即開始了對于這一現(xiàn)象進行系統(tǒng)的調查研究。20世紀80年代以后，由于中小學生欺凌現(xiàn)象頻發(fā)，英國、美國、日本和澳大利亞等國也開始日益關注這一領域[1]，有關的調查研究也不斷深入。

2000年前后，我國也著手對中小學生欺凌現(xiàn)象開展調查和研究。近20年來的調查研究表明，我國中小學生欺凌行為已經(jīng)呈現(xiàn)出類型多樣且持續(xù)多發(fā)的特點。根據(jù)中國人民大學中國調查與數(shù)據(jù)中心(NSRC)于2014至2016年間對全國28個區(qū)縣112所城鄉(xiāng)學校的10279名初中學生全程進行的持續(xù)追蹤調查結果，學生欺凌涵蓋了言語欺凌、身體欺凌、社交欺凌、網(wǎng)絡欺凌等多種形式。從遭受欺凌的學生比例來看，言語欺凌占比最高，達到了49.6%。從發(fā)生的地域來看，農(nóng)村學校的欺凌發(fā)生率要高過城市學校。從性別來看，男生遭受欺凌的比例高于女生，甚至肥胖學生遭受欺凌的比例也明顯高過體型正常和偏瘦的學生，更有一些學生曾經(jīng)同時或先后遭受過多種形式的欺凌[2]。從造成的后果來看，遭受欺凌時年齡越小，對其身心傷害越大，有的受欺凌學生甚至出現(xiàn)了比較嚴重的心理健康問題及違法行為。

二、我國遏制中小學生欺凌行為的立法現(xiàn)狀及其缺陷

目前，我國遏制中小學生欺凌行為的立法，主要散見于《民法總則》《侵權責任法》《未成年人保護法》《預防未成年人犯罪法》《刑法》《治安管理處罰法》以及《學生傷害事故處理辦法》《中小學幼兒園安全管理辦法》《公安機關維護校園及周邊治安秩序八條措施》等法律法規(guī)和部門規(guī)章當中。另外，針對中小學生的欺凌行為，教育部等部門還專門出臺了有關的規(guī)范性文件。比如，2016年11月，教育部等9個部門聯(lián)合出臺了《關于防治中小學生欺凌和暴力的指導意見》(以下簡稱《指導意見》)。在此基礎上，2017年11月，教育部等11個部門又制定頒布了《加強中小學生欺凌綜合治理方案》(以下簡稱《治理方案》)。

由此不難發(fā)現(xiàn)，我國目前遏制中小學生欺凌行為的立法和制度建設具有明顯的不足與缺陷。第一，立法太過分散?！睹穹倓t》第2章第2節(jié)對于未成年人監(jiān)護管制方面進行了責任劃分；《侵權責任法》第38、39、40條對于無民事行為能力人、限制民事行為能力人在學校、幼兒園、其他教育機構受到人身損害的情況進行了責任規(guī)制；《未成年人保護法》《預防未成年人犯罪法》《刑法》從刑事角度對于未成年人犯罪規(guī)定了預防和懲戒措施；《治安管理處罰法》從社會治安管理層面對違反治安管理者進行制裁。這樣一來，好像哪一部法律都與遏制中小學生欺凌行為有關，而實際上無論哪一部法律都不是主要針對中小學生欺凌行為的。立法的分散、統(tǒng)一完整的反欺凌專門法的缺失，使得以上法律難以形成合力，其在應對各種中小學生欺凌行為的實施效果自然也就難以保障。第二，規(guī)范性文件可操作性不夠。前述《指導意見》分“積極有效預防學生欺凌和暴力” “依法依規(guī)處置學生欺凌和暴力事件”“切實形成防治學生欺凌和暴力的工作合力”3個部分、共11個方面對遏制中小學生欺凌行為提出了要求，但其內容是宏觀性和原則性的。至于《治理方案》，雖然它對何謂學生欺凌做出了明確的界定，并提出了預防欺凌行為的具體舉措、規(guī)范了欺凌事件處置程序、對不同欺凌情形明確了懲戒措施、建立了長效機制、厘清了職責分工，因而其針對性、操作性明顯增強，但與專門的法律相比，仍然是遠不夠精細的。

三、建立專門遏制中小學生欺凌行為法律制度的必要性和可行性

(一)建立專門遏制中小學生欺凌行為法律制度的必要性

這種必要性主要體現(xiàn)在以下兩個方面。一方面，建立專門遏制中小學生欺凌行為的制度是落實黨中央國務院要求的具體舉措。習近平總書記曾經(jīng)指出：“要突出抓好政治安全、經(jīng)濟安全、國土安全、社會安全、網(wǎng)絡安全等各方面安全工作?！睂W生安全是社會安全的重要組成部分，國務院對此也是高度重視。李克強總理曾專門做出批示，明確指出：“校園應是最陽光、最安全的地方。校園暴力頻發(fā)，不僅傷害未成年人身心健康，也沖擊社會道德底線。教育部要會同相關方面多措并舉，特別是要完善法律法規(guī)、加強對學生的法制教育，堅決遏制漠視人的尊嚴與生命的行為?！眲⒀訓|副總理也多次批示要求加強校園欺凌預防和治理，堅決遏制傷害未成年人身心健康的行為[3]。另一方面，建立相關的法律制度是解決防治中小學生欺凌工作現(xiàn)實問題的客觀需要。前已述及，我國在遏制中小學生欺凌行為的立法方面太過分散，難以形成有效的合力，而《指導意見》和《實施方案》作為教育部牽頭制定的規(guī)范性文件，本身的效力就難以和法律相比，再加上多頭參與和層層轉發(fā)，等轉發(fā)到全國各地、各基層部門的時候，難免會出現(xiàn)“有些單位存在對防治學生欺凌重視程度不夠、多方聯(lián)動防治機制不健全”等問題。要真正解決這一問題，勢必要制定一系列專門的遏制中小學生欺凌行為的法律制度進行應對。

(二)制定專門遏制中小學生欺凌行為法律制度的可行性

經(jīng)過之前的不懈努力，我國在遏制中小學生欺凌行為方面已經(jīng)有了比較充分的實踐，奠定了比較扎實的制度基礎。比如，2016年4月，國務院教育督導委員會辦公室下發(fā)了《關于開展校園欺凌專項治理的通知》，全國各地迅即開展了為期9個月的專項治理。2016年11月《指導意見》和2017年11月《治理方案》相繼下發(fā)后，各地在治理中小學生欺凌行為方面，持續(xù)推進，取得了積極的進展，在一定程度上遏制了中小學生欺凌事件頻發(fā)的勢頭。2016年12月，國務院教育督導委員會辦公室還印發(fā)了《中小學(幼兒園)安全工作專項督導暫行辦法》，將學生欺凌和暴力行為預防與應對納入安全專項督導工作。在此過程中，全國各地都積累了一些有益的經(jīng)驗，而這些經(jīng)驗和有關的制度探索，都為將來制定專門遏制中小學生欺凌行為法律制度準備了有利條件。

四、建立專門遏制中小學生欺凌行為法律制度及配套機制的構想

(一)盡快制定專門的《中小學生欺凌行為規(guī)制法》

可以說，《治理方案》本身就是近些年來我國在遏制中小學生欺凌行為方面取得的一項重要成果。它的基本框架和內容設計已經(jīng)具備了作為一部法律的雛形，因此，完全可以以此為基礎，來制定專門的《中小學生欺凌行為規(guī)制法》，建議盡快將其納入全國人大常委會的立法規(guī)劃。當然，在制定這一法律的過程中，要力戒以往立法時常出現(xiàn)的原則性有余而精細化不足的缺陷，注意條文細節(jié)的斟酌設計，關鍵是如何在可操作性上下功夫，確保制度條文落到實處，務求實效。

(二)建立完善的欺凌行為預防和救濟機制

1.加強欺凌行為的事前預防

第一，應當在立法中規(guī)定將反欺凌專項教育納入必修課程。從法制宣傳、心理健康、自我保護和防御措施等多個方面對學生進行正確引導，形成健康和諧、互助友愛的同學關系，從源頭上遏制欺凌隱患。第二，應當著重加強監(jiān)護人和學校的監(jiān)護責任。就學校而言，可以要求其建立“視頻巡查”機制，以便在欺凌行為發(fā)生后，能夠在第一時間予以制止和還原事件經(jīng)過，有助于快速明確責任主體，對受害學生的身心健康予以救濟。第三，建立完善的發(fā)現(xiàn)報告機制。立法應當規(guī)定“各學校及有關部門應當建立健全欺凌事件匿名報告及獎勵機制”，以便能夠及時發(fā)現(xiàn)和解決所發(fā)生的欺凌事件。

2.完善欺凌行為的事后救濟

第一是主體責任認定。對于輕微的通過網(wǎng)絡、言語的侮辱、嘲笑而未造成嚴重后果，或是當面踢打未造成受害者明顯人身損害的欺凌行為，可以認定為傷害后果較輕。在此情況下，應當對欺凌者采取訓誡、批評教育等措施，并要求其及時向受害學生賠禮道歉。對于造成受害學生嚴重心理疾病、輕傷、重傷甚至死亡等嚴重后果的欺凌行為，應當依法追究欺凌者和家長等監(jiān)護人的法律責任。第二是對受害者的救濟和疏導?？梢砸?guī)定“學校應當設立心理咨詢中心等專門機構，配備專業(yè)心理咨詢教師，以引導、保護學生的心理健康安全”。對于受欺凌學生進行及時的心理疏導，最大限度地減輕因欺凌行為對其心理方面所造成的傷害。

(三)建立健全多元主體協(xié)同治理機制

我國應當借鑒國外規(guī)制學生欺凌的立法實踐，根據(jù)我國國情，建立多元主體協(xié)同治理的聯(lián)動機制。第一，各有關部門加強自身責任機制建設，進一步完善細化各有關部門自身的責任機制。同時，應當將家庭納入多元主體協(xié)同治理機制之中，充分發(fā)揮家庭教育在遏制欺凌行為方面的重要作用。第二，構建各有關部門之間良好的協(xié)同機制。為防止彼此之間協(xié)同不到位，甚至欺凌事件發(fā)生后相互推諉的情況出現(xiàn)，應該建立嚴格的因不予協(xié)同而引起的失職追責機制。第三，要加強各有關部門之間的信息資源共享，建立政府、學校、家庭三位一體的針對學生欺凌的防范共治機制，切實加強和提高防治學生欺凌行為的能力和水平，以保護學生健康成長。