英國公共檔案封閉期研究及啟示

杜瑀嶠/中山大學(xué)資訊管理學(xué)院

“檔案封閉期”是針對檔案開放提出的一個概念，指由法規(guī)規(guī)定的文件從形成到開放利用的期限，即檔案的保密期限。隨著檔案開放原則的實(shí)施，封閉期制度逐漸成為一種保護(hù)檔案、維護(hù)國家和個人權(quán)利的制度[1]。論及“封閉期”，學(xué)界存在“國際慣例”思維，認(rèn)為有檔案的地方就有封閉期，現(xiàn)有的大多數(shù)論文都在呼吁減少封閉期年限，其中不少文章在提到國外封閉期情況時(shí)，都認(rèn)為英國檔案存在封閉期，并且近年來已由30年縮減至20年。然而筆者通過查閱英國國家檔案館頒布的相關(guān)文件和英國法律文獻(xiàn)，發(fā)現(xiàn)目前英國已經(jīng)廢除了適用于所有檔案的封閉期。下面筆者將梳理英國公共檔案封閉期大體的演變過程，然后詳細(xì)介紹英國現(xiàn)存的關(guān)于檔案開放和封閉的相關(guān)規(guī)定，并總結(jié)可供我國參考的經(jīng)驗(yàn)。

1 英國公共檔案封閉期的演變

英國封閉期的演變和兩部法律有著密不可分的聯(lián)系，即《公共檔案法》（The Public Records Act）和《信息自由法》（The Freedom of Information Act）。

1.1 《公共檔案法》頒布之前：沒有關(guān)于封閉和開放的規(guī)定

1838年，英國頒布了《公共檔案館法》，要求建立公共檔案館，確保公共檔案得到安全保管，同時(shí)明確將當(dāng)時(shí)存在的以及歷史上的法庭檔案與法律文件置于主簿官的監(jiān)管之下，授予主簿官規(guī)范公眾利用檔案及收取查檔費(fèi)用的權(quán)力[2]。在當(dāng)時(shí)，“文件”僅指法律文件，不包括政府的行政文件。19世紀(jì)40年代，英國政府的公文和文件開始被接收保存。1852年，英國頒布議會指令，使政府公文和文件的接收保存合法化。在這個時(shí)期，英國對于政府部門文件的移交和面向公眾的開放一直沒有正式的規(guī)定。直到1910年至1919年間，出于對政府檔案的管理缺乏系統(tǒng)化程序的擔(dān)憂，英國皇家公共檔案委員會進(jìn)行了調(diào)查，但工作并未達(dá)到預(yù)期成效[3]。

1.2 《公共檔案法》頒布：確定封閉期和縮減封閉期

1952年，英國成立格雷委員會（Grigg Committee），開始進(jìn)行檔案管理改革。1954年，該委員會的研究報(bào)告指出：除特殊情況外，文件應(yīng)在形成滿30年時(shí)向公共檔案館移交，并且應(yīng)在形成滿50年時(shí)向公眾開放和提供查閱利用[4]。

1958年，英國頒布了《公共檔案法1958》，該法第5部分“對公共檔案的訪問獲取”第（1）款規(guī)定：“除了那些移交到公共檔案館之前就已經(jīng)被公眾獲取訪問過的文件以外，公共檔案館的公共檔案在文件形成期滿50年之前，不應(yīng)該提供給公眾訪問查閱。大法官可以在大臣或其他個人的許可或請求下，暫時(shí)就任意特定類別的公共檔案作出規(guī)定，讓其封閉期更長或是更短?！盵5]這部檔案法首次規(guī)定了公眾在50年后才能訪問移交到公共檔案館或是大法官安排的其他存儲場所的公共檔案。而且值得注意的是，在該法律條文中，公共檔案的封閉期排除了那些在移交之前就已公開的文件。

1967年英國頒布了修訂后的《公共檔案法1967》，第一部分便將原檔案法中的“50年”修改為“30年”[6]，這標(biāo)志著英國公共檔案的封閉期從法律上由50年縮減至30年，而從確定封閉期和縮減封閉期只經(jīng)歷了10年不到的時(shí)間。至于為什么還要存在30年封閉期這一問題，英國國家檔案館給出的解釋是“30年獲取原則”體現(xiàn)了檔案館對公文或文件敏感劃級需求的注重[7]。

1.3 《信息自由法》全面實(shí)施：普遍封閉期被廢止

英國2000年頒布、2005年實(shí)施的《信息自由法》的第一部分“對公共機(jī)構(gòu)持有信息的訪問獲取”和第二部分“豁免信息”，取代了檔案法中有關(guān)檔案獲取利用的部分?！缎畔⒆杂煞ā返谖鍌€計(jì)劃表“公共檔案法律修訂”里的法律解釋指出：“檔案法第5部分條款為檔案開放和封閉所建立的機(jī)制主要基于大法官的裁定，現(xiàn)在這種自由裁量的條款被《信息自由法》第1和第2小節(jié)所構(gòu)建的法定制度取代，并且此法定制度從屬于《信息自由法》第二部分中的豁免項(xiàng)?！盵8]這意味著適用于普通公共檔案的封閉期被廢除。

除了法律解釋外，英國國家檔案館的報(bào)告與指南也驗(yàn)證了這一點(diǎn)。英國國家檔案館在《訪問獲取公共檔案》中明確指出，2005年1月全面實(shí)施《信息自由法》后，公眾對檔案機(jī)構(gòu)所持有檔案的訪問獲取以及檔案在移交時(shí)封閉的基礎(chǔ)都發(fā)生了重大變化，“30年獲取原則”被廢除，之前關(guān)于延長封閉期和加速開放的規(guī)定也被取代了[9]。官方發(fā)布的《訪問手冊》指出，根據(jù)《信息自由法》的規(guī)定，除非信息適用于豁免項(xiàng)，否則無論文件形成的日期為何時(shí)，均可推定為公開[10]。英國國家檔案館網(wǎng)站上發(fā)布的《公共檔案法歷史》一文提到，除非大法官規(guī)定更長或更短的期限，否則檔案被封閉30年的舊制度實(shí)際上已經(jīng)被信息自由訪問制度所取代[11]。

然而，《信息自由法》的全面實(shí)施對30年的移交期限并沒有影響。2010年，《憲法改革和治理方案》才做出了相關(guān)修改，規(guī)定除了特殊情況外，公共檔案的移交年限從30年縮減到了20年[12]。這就是現(xiàn)在國內(nèi)許多學(xué)者錯誤認(rèn)為是封閉期的“20年原則”（The 20-Year-Rule）。在“20年原則”下，政府從2013年開始把形成年滿20年的檔案移交到英國國家檔案館，而不再是30年[13]。

2 英國關(guān)于檔案封閉和開放的具體規(guī)定

2.1 英國檔案現(xiàn)存的“封閉期”

雖然適用于全部公共檔案的普遍封閉期被廢止了，但是目前在英國仍存在“檔案封閉期”（Closure Period）的說法，只是這個“封閉期”的含義已經(jīng)和《信息自由法》全面實(shí)施前的“封閉期”以及目前國內(nèi)所理解的“封閉期”完全不同了?！皾L動十年”（Rolling 10 Years）和“生命周期”（Lifetime）是英國現(xiàn)在最常見的兩種封閉期原則，前者用于審查封閉期限，后者用于確定期限。

2.1.1 “滾動十年”原則

“滾動十年”原則由英國國家檔案館和咨詢委員會提出，適用于《信息自由法》中的部分豁免信息，這些豁免信息在《信息自由法》中沒有明確的敏感性適用期限和截止日期，如《信息自由法》第二部分“豁免信息”下關(guān)于國際關(guān)系方面的第27小節(jié)第（1）款和第（2）款，關(guān)于經(jīng)濟(jì)方面的第29小節(jié)，以及法律實(shí)施方面的第31小節(jié)。換言之，“滾動十年”原則適用的對象為包含了開放會不符合公眾利益，損害英國及其附屬領(lǐng)土的國防、國際關(guān)系、國家安全（包括法律和秩序的維護(hù)）或經(jīng)濟(jì)利益信息的敏感文件。這類文件每10年都要被重新審查一次，這便是“滾動十年”原則的內(nèi)涵。這個10年期限是從文件形成之日開始計(jì)算，而不是從政府部門申請封閉的日期開始計(jì)算，為了便于每10年進(jìn)行一次審查，這類文件的封閉期用的都是整十?dāng)?shù)，如40年、50年、60年等。根據(jù)英國國家檔案館給出的期限表，20世紀(jì)40年代至80年代的檔案最遲要在21世紀(jì)20年代開放，即20世紀(jì)80年代的文件封閉期為40年、70年代的封閉期為50年、60年代的封閉期為60年、50年代的封閉期為70年、40年代的封閉期為80年[14]。

2.1.2 “生命周期”原則

2004年2月，英國國家檔案館和咨詢委員會審議并接受了一項(xiàng)關(guān)于使用封閉期標(biāo)準(zhǔn)的建議，即應(yīng)將公民的生命周期假定為100年，這就是“生命周期”原則。該原則適用于人事信息或與可識別的存活個體相關(guān)聯(lián)的信息，這不僅指的是《信息自由法》中豁免部分第40小節(jié)第（2）款“人事信息”，還包括其他涉及個人的豁免信息，如《信息自由法》第二部分“豁免信息”中第38小節(jié)的“健康與安全”，以及第41小節(jié)的“保密提供的信息”。

在此原則下的封閉期從文件完成的時(shí)間開始計(jì)算，并且應(yīng)該涵蓋個人的剩余生命周期，也就是說封閉期的時(shí)長等于100年減去已知或估計(jì)的人（們）的年齡。若文件中涉及的個體年齡未知，則應(yīng)聯(lián)系文件中的人事信息和上下文估算年齡，從而計(jì)算封閉期。這里分為以下幾種情況[15]：第一，如果此人明顯是一個成年人，那么估算的年齡應(yīng)定為16歲。第二，如果看不出此人年齡，那么封閉期應(yīng)定為完整的100年。第三，如果上下文有提供證據(jù)，應(yīng)用來縮減封閉期，如文件中提到或反映出某人獲得了某個專業(yè)資格，那就應(yīng)該用100年減去獲得這個專業(yè)資格至少所需耗費(fèi)的時(shí)間；再如提到這個人正在申請某項(xiàng)撫恤金，那就用100年減去申請這項(xiàng)撫恤金的最低年齡限制。第四，如果文件中有多個被提及姓名的人，則用100年減去年紀(jì)最小者的年齡。

由此可見，英國的“封閉期”并不是指適用于普通公共檔案的封閉期，而是指對豁免信息封閉的時(shí)間，這進(jìn)一步驗(yàn)證了英國公共檔案目前沒有普遍意義上的封閉期這一推斷。

2.2 英國檔案到期開放的審查

審查的對象是所有將要到期開放的文件，主要分為三類[16]：一類是根據(jù)《信息自由法》被封閉的部分，或在2005年以前被《延長封閉大法官文書》（Extended Closure Lord Chancellors Instruments）封閉的部分；一類是根據(jù)《信息自由法》和《延長封閉大法官文書》被封閉的事項(xiàng)；還有一類是“常規(guī)的”（30年）封閉，即形成未滿30年且在2005年之前就被移交的文件。

每年英國國家檔案館都會給政府部門提供一份名為《安全報(bào)告》的名單，上面列出了即將結(jié)束封閉期的文件，這些文件將在下一年的1月1日到期開放。政府部門拿到《安全報(bào)告》后，首先需要查看全部內(nèi)容，明確是否有本部門或相關(guān)職責(zé)部門的文件。然后審查文件，確認(rèn)需要開放的文件不存在豁免信息或敏感信息；如果要延長信息的封閉期，則需要在本年確認(rèn)并發(fā)送申請至英國國家檔案館和咨詢委員會，而具體審查結(jié)果主要有檔案開放、檔案封閉、檔案修訂、檔案滯留、檔案征用、封閉描述6種[17]。

從以上流程可以看出，在英國，檔案的審查工作是由文件形成部門完成的，移交前政府部門對本部門的文件進(jìn)行審查，查看是否需要申請封閉期；移交后，封閉期到期時(shí)英國國家檔案館要將即將到期的檔案返回給形成部門或相關(guān)部門，令其再次審查；審查結(jié)束后，無論政府部門決定延長封閉期或是到期開放，都要把檔案歸還給英國國家檔案館，除非在特殊情況下出現(xiàn)檔案滯留的情況。

3 英國公共檔案封閉期對我國的啟示

3.1 謹(jǐn)慎辨識國外的實(shí)踐情況

長久以來，我國都持有“封閉期是國際慣例”這一觀念，認(rèn)為有檔案開放的地方就有封閉期，每個國家都存在普通檔案的封閉期。然而事實(shí)證明，最起碼英國的公共檔案早在十多年前就已經(jīng)廢除了普遍意義上的封閉期，2005年《信息自由法》全面實(shí)施，英國公共檔案的封閉期便已廢止，現(xiàn)存“封閉期”的說法僅針對豁免信息，也就是業(yè)內(nèi)人士所說的“以不開放為例外”。但是國內(nèi)目前有檔案工作者繼續(xù)把英國現(xiàn)有的“Closure Period”理解為普遍的封閉期，甚至把英國將檔案移交期限由30年縮減至20年的政策解讀為封閉期從30年縮減至20年。事實(shí)上不論是《信息自由法》的相關(guān)規(guī)定和法律解釋，還是英國國家檔案館目前發(fā)布的指南和報(bào)告，都從各方面驗(yàn)證了英國目前已無普遍意義上的封閉期這一結(jié)論，如英國國家檔案館于2016年2月發(fā)布的《安全報(bào)告：政府部門指南》，指出英國現(xiàn)存的封閉檔案只有三種情況，一是根據(jù)《信息自由法》或在2005年以前被《延長封閉大法官文書》封閉的部分，二是根據(jù)《信息自由法》和《延長封閉大法官文書》封閉的事項(xiàng)，三是那些形成未滿30年且在2005年之前就被移交的還要遵循過去30年封閉期規(guī)定的文件，除此之外并沒有第四種處于20年或其他年限封閉期的情況。

3.2 以開放的心態(tài)對待封閉檔案

英國目前對公共檔案的處理流程，大致以文件本身是否包含豁免信息進(jìn)行劃分。若不存在豁免信息，則在文件形成期滿20年之前移交至檔案館即可，到檔案館后直接開放。若含有豁免信息，則向檔案館申請封閉，在文件的敏感等級沒有超出檔案館管理范疇的情況下，形成期滿20年之前移交至檔案館；之后每10年滾動返回至形成部門審查一次，決定是否繼續(xù)封閉或者開放；如決定開放，則將檔案歸還至檔案館后在下一年1月1日開放；如決定延長封閉，則等待下一個10年后的審查。從這一流程可以看出，英國對公共檔案的封閉完全是以開放為動機(jī)，做到了“以開放為主，以不開放為例外”，其機(jī)制運(yùn)作的最終目的都是努力達(dá)到開放。英國的處理辦法表明，在開放的環(huán)境下，封閉并不是一種倒退的表現(xiàn)，而是為了未來更好地開放。這種封閉的動機(jī)與心態(tài)，從某個層面而言，實(shí)際上是開放的。