大數(shù)據(jù)環(huán)境下政務(wù)檔案信息共享與利用研究：框架設(shè)計(jì)

蔡盈芳/國(guó)家檔案局經(jīng)濟(jì)科技檔案業(yè)務(wù)指導(dǎo)司

李子林/中國(guó)人民大學(xué)信息資源管理學(xué)院

政務(wù)信息資源是國(guó)家核心戰(zhàn)略資源，對(duì)其進(jìn)行采集、歸檔、保存與共享利用是新時(shí)期國(guó)家信息治理任務(wù)的重要組成部分。進(jìn)入“十三五”，我國(guó)先后出臺(tái)了《促進(jìn)大數(shù)據(jù)發(fā)展行動(dòng)綱要》《政務(wù)信息資源共享管理暫行辦法》《推進(jìn)“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”開(kāi)展信息惠民試點(diǎn)實(shí)施方案》《政務(wù)信息系統(tǒng)整合共享實(shí)施方案》《政務(wù)信息資源目錄編制指南（試行）》等一系列政策性文件，指導(dǎo)大數(shù)據(jù)時(shí)代政務(wù)信息化工作的實(shí)施與推進(jìn)，對(duì)政務(wù)信息資源的采集、保管和利用提出具體要求。同時(shí)，大數(shù)據(jù)時(shí)代給政府信息增值服務(wù)帶來(lái)新的機(jī)遇，政府不再非定向地將政務(wù)活動(dòng)中產(chǎn)生的信息數(shù)據(jù)發(fā)布到門戶網(wǎng)站上，而可以立足社會(huì)公眾多元化的信息需求，充分運(yùn)用大數(shù)據(jù)技術(shù)進(jìn)行智能分析和數(shù)據(jù)挖掘，定向定點(diǎn)定題地提供高質(zhì)量、規(guī)范化、有效的政務(wù)信息服務(wù)。在此背景下，歸檔政務(wù)信息資源利用和共享工作逐漸成為檔案實(shí)踐部門關(guān)注的重點(diǎn)，如何搭乘大數(shù)據(jù)的高速“馬車”，面向政府、企業(yè)、社會(huì)大眾提供定向化、專門化、特色化的政務(wù)檔案信息服務(wù)，值得深入探究。

1 研究框架與內(nèi)容

研究擬從利用主體的需求、共享利用渠道、檔案信息內(nèi)容產(chǎn)品形式、檔案開(kāi)放利用及共享政策四個(gè)方面進(jìn)行重點(diǎn)突破。

1.1 “放管服”背景下政務(wù)檔案信息利用主體的需求研究

“放管服”改革背景下，政務(wù)檔案信息利用服務(wù)應(yīng)緊跟政府改革步伐。精準(zhǔn)定位、明確服務(wù)需求，是提供服務(wù)的基礎(chǔ)和前提。針對(duì)當(dāng)前國(guó)家政治、經(jīng)濟(jì)、文化等各方面發(fā)展要求，深入分析政務(wù)檔案信息利用主體在大數(shù)據(jù)境下利用政務(wù)信息的實(shí)際需求，構(gòu)建基于利用主體群的政務(wù)檔案信息利用需求模型，描摹各類型政務(wù)檔案信息的利用場(chǎng)景，是解決當(dāng)前政務(wù)檔案共享利用中利用主體需求不清、缺少個(gè)性化、專門化需求研究和服務(wù)的關(guān)鍵所在。

1.2 基于大數(shù)據(jù)技術(shù)的政務(wù)檔案信息內(nèi)容產(chǎn)品整合與開(kāi)發(fā)研究

傳統(tǒng)檔案利用模式具有的零散性與孤立性，直接導(dǎo)致利用主體可利用的原始檔案信息內(nèi)容缺少科學(xué)合理的組合加工，檔案信息缺乏深度提煉、整合與專業(yè)化開(kāi)發(fā)，遠(yuǎn)不能滿足利用者的需求?；谡?wù)檔案信息利用主體的利用需求模型，在信息論的指導(dǎo)下，研究大數(shù)據(jù)環(huán)境下檔案信息產(chǎn)品的內(nèi)容形式及組合方式，從多層次、多角度、多主體出發(fā)，對(duì)檔案信息產(chǎn)品進(jìn)行整合與開(kāi)發(fā)，以解決當(dāng)前政府部門所提供的共享利用檔案產(chǎn)品內(nèi)容形式單一、整體關(guān)聯(lián)度低、用戶體驗(yàn)感弱等問(wèn)題，打破政務(wù)信息產(chǎn)品共享利用壁壘，穩(wěn)步推進(jìn)社會(huì)利用大數(shù)據(jù)技術(shù)共享利用政務(wù)信息檔案進(jìn)程。具體內(nèi)容包括：

一是大數(shù)據(jù)理念和本體理論指導(dǎo)下的原始檔案信息內(nèi)容整合研究。研究未加工型檔案信息內(nèi)容的深度組合形式，突破基于單一機(jī)構(gòu)的政務(wù)檔案信息按照機(jī)構(gòu)、件、卷、事由等傳統(tǒng)內(nèi)容進(jìn)行組合的形式，引入大數(shù)據(jù)管理理念和本體論的核心技術(shù)，立足公民生命階段、企業(yè)活動(dòng)流程的關(guān)鍵時(shí)間節(jié)點(diǎn)，構(gòu)建以公民生命歷程、企業(yè)活動(dòng)流程為主線的跨機(jī)構(gòu)、跨平臺(tái)政務(wù)檔案信息資源整合模型。

二是以支持領(lǐng)導(dǎo)決策為核心的知識(shí)服務(wù)機(jī)制與平臺(tái)構(gòu)建研究。立足行政機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)決策的實(shí)際檔案信息利用需求，研究支持領(lǐng)導(dǎo)決策的知識(shí)服務(wù)機(jī)制與平臺(tái)構(gòu)建，引入知識(shí)管理、知識(shí)服務(wù)的核心觀點(diǎn)實(shí)現(xiàn)政務(wù)檔案信息的深度組織與開(kāi)發(fā)，應(yīng)用知識(shí)組織、提取、存儲(chǔ)、檢索、共享與利用的技術(shù)方法，繪制知識(shí)地圖，描摹政府業(yè)務(wù)活動(dòng)決策所需的知識(shí)模塊，以此作為政府知識(shí)服務(wù)平臺(tái)建設(shè)的參考依據(jù)。同時(shí)利用軟件工程方法，設(shè)計(jì)知識(shí)表示、存儲(chǔ)的數(shù)據(jù)結(jié)構(gòu)，分析知識(shí)提取、共享和檢索利用系統(tǒng)平臺(tái)的功能需求，完成系統(tǒng)平臺(tái)功能需求設(shè)計(jì)報(bào)告。

三是可交易型檔案大數(shù)據(jù)產(chǎn)品的深度開(kāi)發(fā)研究。深化“數(shù)據(jù)資產(chǎn)”觀念，發(fā)掘大數(shù)據(jù)背景下政務(wù)檔案信息的經(jīng)濟(jì)價(jià)值，為政府及社會(huì)創(chuàng)收提供新途徑。根據(jù)大數(shù)據(jù)環(huán)境下政務(wù)檔案信息的自身特點(diǎn)、利用主體的需求，充分應(yīng)用大數(shù)據(jù)技術(shù)，創(chuàng)新大數(shù)據(jù)環(huán)境下的檔案內(nèi)容與呈現(xiàn)方式，研究符合個(gè)人隱私保護(hù)、國(guó)家秘密保護(hù)政策的檔案大數(shù)據(jù)產(chǎn)品形式、形成機(jī)制、定價(jià)機(jī)制、交易方式等，以進(jìn)一步拓展政務(wù)檔案信息利用效益，真正發(fā)揮檔案大數(shù)據(jù)的作用。同時(shí)適當(dāng)引入社會(huì)第三方機(jī)構(gòu)開(kāi)展協(xié)同合作開(kāi)發(fā)工作，充分利用社會(huì)資本、技術(shù)、人力等資源的價(jià)值，為政務(wù)檔案大數(shù)據(jù)產(chǎn)品的設(shè)計(jì)、推廣和銷售提供新的路徑和支撐。

1.3 政務(wù)檔案信息共享利用途徑與渠道研究

立足信息傳播學(xué)視角，在利用主體需求研究和政務(wù)檔案信息內(nèi)容產(chǎn)品整合與開(kāi)發(fā)研究的基礎(chǔ)上，充分應(yīng)用大數(shù)據(jù)技術(shù)，從信息傳播平臺(tái)、信息傳播保障機(jī)制方面研究和設(shè)計(jì)滿足主體需求的政務(wù)檔案信息利用的途徑與渠道，具體內(nèi)容包括：

一是專用型的政務(wù)檔案信息共享利用研究。制定專用型政務(wù)檔案信息共享利用平臺(tái)建設(shè)方案，以滿足不同社會(huì)主體對(duì)政務(wù)檔案信息的利用需求。利用軟件工程方法，設(shè)計(jì)滿足不同社會(huì)主體需求，符合多種內(nèi)容組合形式的政務(wù)檔案信息共享利用平臺(tái)數(shù)據(jù)模型、軟件功能需求模型，形成專用檔案共享利用平臺(tái)需求設(shè)計(jì)書(shū)。

二是基于政務(wù)平臺(tái)的政務(wù)檔案信息共享利用研究。在深入研究以政務(wù)平臺(tái)（政務(wù)網(wǎng)站）為依托的政務(wù)檔案信息利用服務(wù)模式的基礎(chǔ)上，打破傳統(tǒng)基于機(jī)構(gòu)屬性的檔案利用舊模式，提出構(gòu)建政務(wù)業(yè)務(wù)辦理與政務(wù)檔案信息共享利用集成管理平臺(tái)的新設(shè)想。利用軟件工程方法，應(yīng)用軟件建模語(yǔ)言，設(shè)計(jì)政務(wù)檔案數(shù)據(jù)與政務(wù)業(yè)務(wù)辦理平臺(tái)集成的數(shù)據(jù)模型和軟件功能需求，形成需求設(shè)計(jì)書(shū)。

三是基于社會(huì)公共平臺(tái)的政務(wù)檔案信息共享利用研究。制定以商業(yè)新聞平臺(tái)（如搜狐、網(wǎng)易、鳳凰網(wǎng)等）為媒介的政務(wù)檔案信息共享利用方案，設(shè)計(jì)將政務(wù)檔案數(shù)據(jù)在社會(huì)公共平臺(tái)上共享利用的移交機(jī)制、呈現(xiàn)方式等；利用軟件工程法，采用軟件建模語(yǔ)言，設(shè)計(jì)政務(wù)檔案數(shù)據(jù)在社會(huì)公共平臺(tái)集成共享利用的數(shù)據(jù)模型和軟件功能需求，形成需求設(shè)計(jì)書(shū)。

四是基于新媒介的政務(wù)檔案信息共享利用研究。制定以手機(jī)移動(dòng)終端、社交媒體平臺(tái)等新興媒介為平臺(tái)實(shí)現(xiàn)政務(wù)檔案信息共享利用的方案，設(shè)計(jì)借助新媒介提供政務(wù)檔案信息利用所需的數(shù)據(jù)結(jié)構(gòu)、系統(tǒng)功能、實(shí)施路線及責(zé)任主體權(quán)限劃分，逐步推動(dòng)基于新媒介環(huán)境下政務(wù)檔案信息利用的申請(qǐng)審批機(jī)制的落地。

五是大數(shù)據(jù)環(huán)境下政務(wù)檔案信息共享利用保障機(jī)制研究。大數(shù)據(jù)環(huán)境下政務(wù)檔案信息跨機(jī)構(gòu)、跨平臺(tái)、多種渠道利用的保障機(jī)制及運(yùn)行方式是研究重點(diǎn)，主要涉及：政務(wù)檔案信息共享利用保障組織的架構(gòu)、職責(zé)、運(yùn)行機(jī)制及人員配置需求和建議；政務(wù)檔案信息共享利用所需技術(shù)應(yīng)用，包括技術(shù)種類和技術(shù)獲得方式；政務(wù)檔案信息共享利用所需的經(jīng)費(fèi)、來(lái)源渠道及其管理要求；政務(wù)檔案信息共享利用的監(jiān)督檢查機(jī)制，包括監(jiān)督檢查責(zé)任主體，監(jiān)督檢查內(nèi)容、程序和檢查結(jié)果通報(bào)方式；政務(wù)檔案共享利用的評(píng)價(jià)機(jī)制、科學(xué)指標(biāo)體系及規(guī)范化的評(píng)價(jià)流程；政務(wù)檔案信息利用過(guò)程中的安全保密機(jī)制、安全保密框架及具體實(shí)施措施等。

1.4 政務(wù)檔案信息共享利用政策研究

政策環(huán)境是政務(wù)檔案信息共享利用工作開(kāi)展的關(guān)鍵背景，將為政府部門設(shè)計(jì)政務(wù)檔案信息共享利用方式、制定利用策略、劃定職能權(quán)限、規(guī)范操作過(guò)程提供政策指導(dǎo)和參考依據(jù)。具體研究?jī)?nèi)容包括：

一是政務(wù)檔案信息共享利用所涉及的隱私政策研究。以國(guó)家現(xiàn)有隱私保護(hù)政策為依據(jù)，梳理政務(wù)檔案信息中涉及公民個(gè)人及家庭隱私的內(nèi)容，針對(duì)不同的內(nèi)容提供不同的隱私保護(hù)方式，提出政務(wù)檔案信息共享利用隱私保護(hù)的政策性建議。二是政務(wù)檔案信息共享利用保密政策研究。以國(guó)家現(xiàn)有保密政策為依據(jù)，研究政務(wù)檔案信息在檔案部門密級(jí)檔案中的分布情況，設(shè)計(jì)密級(jí)檔案的密級(jí)動(dòng)態(tài)調(diào)整、降解密等活動(dòng)所涉及的責(zé)任主體、申請(qǐng)及審批流程等。三是政務(wù)檔案信息開(kāi)放及鑒定政策研究?；陔[私政策和保密政策研究成果，對(duì)政務(wù)檔案信息開(kāi)放前鑒定工作及開(kāi)放所涉及的責(zé)任主體、流程進(jìn)行識(shí)別和梳理，設(shè)計(jì)出一套利用大數(shù)據(jù)技術(shù)支持政務(wù)檔案信息鑒定、開(kāi)放的政策工具和技術(shù)工具，完善政務(wù)檔案信息鑒定及開(kāi)放所需的計(jì)算機(jī)、系統(tǒng)輔助設(shè)施，提高政務(wù)檔案信息鑒定及開(kāi)放的效率。四是政務(wù)檔案信息利用權(quán)限研究。從政務(wù)檔案信息利用主體需求出發(fā)，結(jié)合前述隱私、保密政策等研究成果，劃分政務(wù)檔案信息利用權(quán)限，以公民、機(jī)構(gòu)為主體，研究其可利用檔案的范圍、合規(guī)化的利用方式及超權(quán)限利用的審批流程等。

2 研究思路及方法

大數(shù)據(jù)環(huán)境下歸檔政務(wù)信息資源共享與利用研究的思路應(yīng)基于科學(xué)的研究方法，以信息論為方法論指導(dǎo)，以大數(shù)據(jù)環(huán)境下用戶利用主體的需求為主線，以政務(wù)檔案信息服務(wù)為主體對(duì)象，基于全生命周期理論和本體技術(shù)，運(yùn)用軟件工程方法設(shè)計(jì)政務(wù)信息檔案共享利用平臺(tái)。最后還要從平臺(tái)建設(shè)、政策保障、體制機(jī)制三個(gè)層面確保政務(wù)檔案信息資源共享與利用工作的開(kāi)展與實(shí)現(xiàn)。

2.1 立足信息論搭建研究主框架。將政務(wù)檔案信息共享利用看作是一個(gè)信息源在某些規(guī)則約束下從存儲(chǔ)地出發(fā)，經(jīng)過(guò)信息加工與處理，通過(guò)傳輸渠道，最終到達(dá)利用主體的過(guò)程。利用這個(gè)過(guò)程構(gòu)建研究主體框架。在信息論的指導(dǎo)下，歸檔后的政務(wù)信息是信息源，整合開(kāi)發(fā)是對(duì)政務(wù)檔案信息的加工，共享利用平臺(tái)是政務(wù)檔案信息傳輸渠道，利用該類檔案的個(gè)人、機(jī)構(gòu)等社會(huì)主體為信息接收者。通過(guò)這個(gè)框架將政務(wù)檔案信息共享利用所涉及的各個(gè)方面包括其中。

2.2 明確用戶利用主體需求為研究主線。利用主體的需求是檔案工作的目的和宗旨，可設(shè)計(jì)一個(gè)最大可能滿足利用主體對(duì)政務(wù)檔案信息利用需求的整套的解決方案。這一整套解決方案基于不同利用主體的需求分析模型，因此利用主體需求貫徹研究的全過(guò)程，影響政務(wù)檔案信息整合開(kāi)發(fā)、共享利用平臺(tái)搭建、相關(guān)政策制定等的研究思路與創(chuàng)新方向。另外，利用主體需求分析將主要采用調(diào)查統(tǒng)計(jì)研究法，包括問(wèn)卷調(diào)查統(tǒng)計(jì)分析、半結(jié)構(gòu)化訪談等。

2.3 運(yùn)用軟件工程方法搭建共享利用平臺(tái)。政務(wù)檔案信息共享利用主要通過(guò)具體的信息平臺(tái)實(shí)現(xiàn)?？稍O(shè)計(jì)符合大數(shù)據(jù)技術(shù)要求、跨機(jī)構(gòu)、跨平臺(tái)，并能夠整合開(kāi)發(fā)的政務(wù)檔案信息共享利用平臺(tái)。為此，充分合理運(yùn)用軟件工程方法，進(jìn)行用戶利用主體需求分析和共享利用平臺(tái)功能設(shè)計(jì)建模，最終用流程圖和代碼進(jìn)行固化和效果呈現(xiàn)。

2.4 引入全生命周期理論、本體技術(shù)創(chuàng)新政務(wù)檔案信息整合開(kāi)發(fā)為打破原有的針對(duì)性差、難以適應(yīng)“放管服”改革實(shí)際需求的問(wèn)題，需運(yùn)用全新服務(wù)理念和相應(yīng)技術(shù)對(duì)政務(wù)檔案信息進(jìn)行整合式開(kāi)發(fā)，研究出新的整合開(kāi)發(fā)思路與模型。本研究擬運(yùn)用全生命周期模型和本體核心理念與技術(shù)，實(shí)現(xiàn)對(duì)用戶全生命周期利用政務(wù)檔案信息活動(dòng)的模擬與在再現(xiàn)，演繹并設(shè)計(jì)出政務(wù)檔案信息整合開(kāi)發(fā)后的數(shù)據(jù)模型。

2.5 堅(jiān)持平臺(tái)、體制機(jī)制與政策“三管齊下”。堅(jiān)持政務(wù)檔案信息共享與利用平臺(tái)、政務(wù)檔案信息共享與利用體制機(jī)制方案、相關(guān)政策一并輸出，實(shí)現(xiàn)“三方”有機(jī)協(xié)同，即政策指導(dǎo)體制機(jī)制、體制機(jī)制通過(guò)平臺(tái)予以實(shí)現(xiàn)和固化。

2.6 綜合運(yùn)用各類研究方法

一是文獻(xiàn)研究法，查閱國(guó)內(nèi)外大數(shù)據(jù)技術(shù)在政務(wù)部門中的應(yīng)用及其對(duì)檔案管理的影響等文獻(xiàn)，通過(guò)文獻(xiàn)定量和定性分析對(duì)大數(shù)據(jù)背景下政務(wù)檔案信息資源管理與應(yīng)用、政務(wù)信息資源大數(shù)據(jù)平臺(tái)建設(shè)基本理論、基本規(guī)律和基本方法進(jìn)行歸納和總結(jié)，掌握大數(shù)據(jù)在政務(wù)信息資源管理中的應(yīng)用現(xiàn)狀，吸收國(guó)內(nèi)外最新研究成果和應(yīng)用成果，從中梳理、歸納和抽象知識(shí)體系，為本研究奠定理論基礎(chǔ)、思維方法和研究路徑。

二是社會(huì)調(diào)查法，采用問(wèn)題調(diào)查、面對(duì)面訪談、檔案利用記錄內(nèi)容分析統(tǒng)計(jì)等途徑，總結(jié)出個(gè)人、家庭、企業(yè)、黨政機(jī)關(guān)、其他社會(huì)組織對(duì)政務(wù)信息檔案利用的需求特征；在線、現(xiàn)場(chǎng)發(fā)放問(wèn)卷、郵件訪談同時(shí)進(jìn)行。

三是系統(tǒng)分析法，即在政務(wù)信息檔案共享利用政策研究中從系統(tǒng)論的觀點(diǎn)出發(fā)，堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向，應(yīng)用典型解剖和模型構(gòu)建方法，設(shè)計(jì)政務(wù)信息檔案共享利用保障組織的架構(gòu)、職責(zé)、運(yùn)行機(jī)制及人員配置需求和建議，特別是在評(píng)價(jià)機(jī)制研究中，應(yīng)用系統(tǒng)分析理論，歸納評(píng)價(jià)指標(biāo)。

四是案例研究法，將課題階段性及總體研究成果進(jìn)行應(yīng)用，選擇部分單位開(kāi)展大數(shù)據(jù)環(huán)境下政務(wù)信息檔案資源共享利用試點(diǎn)實(shí)施。同時(shí)根據(jù)實(shí)際試點(diǎn)情況總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，并對(duì)研究成果進(jìn)行完善修正。

五是軟件工程法，主要應(yīng)用在共享利用平臺(tái)需求分析和功能設(shè)計(jì)建模上，最終用流程圖和代碼進(jìn)行固化和呈現(xiàn)。另外，在政務(wù)信息檔案整合開(kāi)發(fā)研究中，結(jié)果輸出時(shí)需要運(yùn)行軟件工程方法固化整合后的政務(wù)信息檔案數(shù)據(jù)邏輯關(guān)系模型。

3 總結(jié)及展望

開(kāi)展大數(shù)據(jù)環(huán)境下政務(wù)檔案信息資源歸檔和管理研究是建設(shè)數(shù)字資源強(qiáng)國(guó)、延續(xù)國(guó)家記憶的重要發(fā)展戰(zhàn)略，關(guān)系到國(guó)家對(duì)政務(wù)信息資源的管控力度。本文立足用戶需求和知識(shí)服務(wù)導(dǎo)向，基于協(xié)同創(chuàng)新機(jī)制下政務(wù)檔案信息服務(wù)基礎(chǔ)架構(gòu)的特殊要求，認(rèn)識(shí)并旨在解決社會(huì)用戶需求的多樣化和動(dòng)態(tài)性問(wèn)題、政務(wù)檔案信息的持續(xù)利用和增值再利用及其風(fēng)險(xiǎn)控制問(wèn)題、電子政務(wù)整合與服務(wù)系統(tǒng)的成本效益問(wèn)題等不確定性問(wèn)題，可為國(guó)家政務(wù)信息資源整合、共享、交換和社會(huì)化再利用提供保障對(duì)策和實(shí)現(xiàn)途徑。當(dāng)前，本文僅提出了大數(shù)據(jù)環(huán)境下政務(wù)信息檔案共享與利用面臨的關(guān)鍵問(wèn)題、研究框架和開(kāi)展共享利用工作事宜采取的思路和方法，后續(xù)還將繼續(xù)從技術(shù)、業(yè)務(wù)、政策、實(shí)踐驗(yàn)證等方面進(jìn)行深入探索。