檔案出境許可審查的基本范式
——以注銷外資企業(yè)的會計檔案出境為例

胡文苑/中共浙江省委辦公廳（省檔案局）

檔案系國家治理的重要工具，檔案屬地管轄一定程度上是國家主權象征，從這個意義上來說，對檔案出境作必要限定、設立行政許可制度，合理且重要。世界發(fā)達經(jīng)濟體國家對檔案出境均有限制，但限制強度不一。我國現(xiàn)行檔案法規(guī)對檔案出境規(guī)制是以限制為原則、放開為例外；對相對人不作區(qū)分，對準運條件也不作區(qū)分；審查形式、標準及其條件未作清晰的指引，檔案行政機關在辦理該許可時，因得不到適當?shù)姆芍敢?，審查效率低、不作為、亂作為等現(xiàn)象容易發(fā)生。根據(jù)全國已有的檔案出境許可案例，許可應用場景主要有三種：一是因出境辦展或歷史研究，需攜檔案出境的；二是外資企業(yè)注銷后，母公司需收回子公司會計檔案資料的；三是國內的境外上市公司為應對境外監(jiān)管部門財務真實性審查，會計檔案需出境的。筆者通過案例，分析具體應用場景下檔案出境許可的法律適用、審查邊界及客觀尺度，以期建構檔案出境許可業(yè)務審查的基本范式，厘清檔案部門職權邊界，平衡監(jiān)管與權利保護關系，形成高效便捷的檔案出境許可審查機制。

1 案情梗概

2017年末，北京市檔案局接到在華外商獨資企業(yè)的兩例電話咨詢，相關企業(yè)已經(jīng)在屬地工商行政管理部門完成注銷手續(xù)，咨詢問題包括：一是能否將注銷企業(yè)的會計檔案攜帶出境，是否需要檔案行政管理部門審批；二是如果這些會計檔案不能攜帶出境，國家檔案館能否接收進館。

2 法律分析

2.1 專業(yè)法律規(guī)制

《中華人民共和國會計法》“第二十三條 各單位對會計憑證、會計賬簿、賬務會計報告和其他會計資料應當建立檔案，妥善保管。”《會計檔案管理辦法》（財政部、國家檔案局令第79號）“第二十條 單位因撤銷、解散、破產(chǎn)或者其他原因而終止的，在終止或者辦理注銷登記手續(xù)之前形成的會計檔案，按照國家檔案管理的有關規(guī)定處置?！?/p>

《外商投資企業(yè)檔案管理暫行規(guī)定》（外經(jīng)貿部、國家經(jīng)貿委、國家檔案局1994年12月29日，下簡稱《規(guī)定》）“第十三條 外商投資企業(yè)終止、解散后，中外合資經(jīng)營企業(yè)、中外合作經(jīng)營企業(yè)的檔案交由原中方合資、合作者妥為保存，或向當?shù)貒覚n案館移交。外資企業(yè)的檔案按以下情況，分別處理：（一）外資企業(yè)延長期限、分立、合并或其它事項變更的，該企業(yè)的檔案向變更后的企業(yè)移交。（二）外商企業(yè)期滿或依法宣告破產(chǎn)的，該企業(yè)的檔案按第十一條規(guī)定執(zhí)行。（三）外資企業(yè)因違反法律、行政規(guī)章被依法責令關閉的，按照有關機關的決定處理。（四）原企業(yè)根據(jù)需要可保存有關檔案的復制件?！薄兑?guī)定》“第十一條 外商投資企業(yè)對保管到期的檔案應當進行鑒定。鑒定工作由企業(yè)負責人、專業(yè)人員和檔案人員組成的鑒定小組負責，直接對檔案進行鑒定。對失去保存價值的檔案列出銷毀清單，報經(jīng)董事會審批后銷毀，銷毀清單永久保存。其中，會計檔案按《中華人民共和國會計法》的有關規(guī)定執(zhí)行?！?/p>

2.2 檔案法律規(guī)制

《各級各類檔案館收集檔案范圍的規(guī)定》（國家檔案局令第9號）“第二條 各級綜合檔案館依法接收本級下列組織機構的檔案：（一）中國共產(chǎn)黨委員會及所屬各部門；（二）人民代表大會及其常設機構；（三）人民政府及其所屬各部門和單位；（四）人民政協(xié)及其常設機構；（五）人民法院、人民檢察院；（六）各民主黨派機關；（七）工會、共青團、婦聯(lián)等人民團體；（八）國有企業(yè)、事業(yè)單位。各級綜合檔案館可全部或部分接收以上機構的下屬單位和臨時機構的檔案。鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構形成的檔案列入縣級綜合檔案館接收范圍?！卑凑丈鲜鲆?guī)定，對于注銷的外資企業(yè)注銷登記前形成的會計檔案，國家檔案館沒有接收的義務。對于已到保管期限的會計檔案在注銷登記前由該公司組織鑒定的，可以銷毀。

《會計檔案管理辦法》“第二十五條 單位的會計檔案及其復制件需要攜帶、寄運或者傳輸至境外的，應當按照國家有關規(guī)定執(zhí)行?！睓n案法實施辦法“第十八條 各級國家檔案館館藏的一級檔案嚴禁出境。各級國家檔案館館藏的二級檔案需要出境的，必須經(jīng)國家檔案局審查批準。各級國家檔案館館藏的三級檔案、各級國家檔案館館藏的一、二、三級檔案以外的屬于國家所有的檔案和屬于集體所有、個人所有以及其他不屬于國家所有的對國家和社會具有保存價值的或者應當保密的檔案及其復制件，各級國家檔案館以及機關、團體、企業(yè)事業(yè)單位、其他組織和個人需要攜帶、運輸或者郵寄出境的，必須經(jīng)省、自治區(qū)、直轄市人民政府檔案行政管理部門審查批準，海關憑批準文件查驗放行?！?/p>

《北京市實施〈中華人民共和國檔案法〉辦法》（以下簡稱《北京市實施辦法》）“第二十四條 單位需要攜帶、運輸、郵寄檔案及其復制件出境的，應當經(jīng)市有關主管部門同意并報市檔案行政管理部門批準，海關憑批準文件放行。個人需要攜帶、運輸、郵寄對國家和社會具有保存價值或者應當保密的檔案及其復制件出境的，應當在三十日前向市檔案行政管理部門申報，市檔案行政管理部門自受理之日起七日內作出審批決定，海關憑批準文件放行?！?/p>

按照上述規(guī)定，個人需要攜帶、運輸或者郵寄屬于集體所有、個人所有以及其他不屬于國家所有的，但是對國家和社會具有保存價值的或者應當保密的檔案及其復制件出境，才需要經(jīng)省級檔案行政管理部門審查批準。對于哪些檔案是屬于對國家和社會具有保存價值的或者應當保密的，我國目前并沒有相關的規(guī)章制度進行規(guī)定，實踐中各地一般按照檔案法實施辦法（1990年版）確定的原則操作，即（一）清代和清代以前的檔案；（二）民國時期具有重要意義的檔案；（三）中華人民共和國成立以前中國共產(chǎn)黨及其領導下的政府、軍隊、團體所形成的檔案；（四）中國共產(chǎn)黨領導人、中華人民共和國國家領導人以及著名歷史人物的手跡、手稿、信札、日記、聲像、譜牒等檔案；（五）其他具有重要價值的檔案。檔案法實施辦法1996年修訂后，還需考慮的因素是，是否是涉及國防、外交、公安、國家安全等國家重大利益的檔案，以及其他不宜出境的檔案。

2.3 注銷的法律效果

《中華人民共和國公司登記管理條例》“第四十三條 公司申請注銷登記，應當提交下列文件：（一）公司清算組負責人簽署的注銷登記申請書；（二）人民法院的破產(chǎn)裁定、解散裁判文書，公司依照《公司法》作出的決議或者決定，行政機關責令關閉或者公司被撤銷的文件；（三）股東會、股東大會、一人有限責任公司的股東、外商投資的公司董事會或者人民法院、公司批準機關備案、確認的清算報告；（四）《企業(yè)法人營業(yè)執(zhí)照》；（五）法律、行政法規(guī)規(guī)定應當提交的其他文件。

國有獨資公司申請注銷登記，還應當提交國有資產(chǎn)監(jiān)督管理機構的決定，其中，國務院確定的重要的國有獨資公司，還應當提交本級人民政府的批準文件。

有分公司的公司申請注銷登記，還應當提交分公司的注銷登記證明。

第四十四條 經(jīng)公司登記機關注銷登記，公司終止?！?/p>

《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國公司法〉若干問題的規(guī)定（二）》“第十八條 有限責任公司的股東、股份有限公司的董事和控股股東未在法定期限內成立清算組開始清算，導致公司財產(chǎn)貶值、流失、毀損或者滅失，債權人主張其在造成損失范圍內對公司債務承擔賠償責任的，人民法院應依法予以支持。

有限責任公司的股東、股份有限公司的董事和控股股東因怠于履行義務，導致公司主要財產(chǎn)、賬冊、重要文件等滅失，無法進行清算，債權人主張其對公司債務承擔連帶清償責任的，人民法院應依法予以支持。

上述情形系實際控制人原因造成，債權人主張實際控制人對公司債務承擔相應民事責任的，人民法院應依法予以支持。

第十九條 有限責任公司的股東、股份有限公司的董事和控股股東，以及公司的實際控制人在公司解散后，惡意處置公司財產(chǎn)給債權人造成損失，或者未經(jīng)依法清算，以虛假的清算報告騙取公司登記機關辦理法人注銷登記，債權人主張其對公司債務承擔相應賠償責任的，人民法院應依法予以支持。

第二十條 公司解散應當在依法清算完畢后，申請辦理注銷登記。公司未經(jīng)清算即辦理注銷登記，導致公司無法進行清算，債權人主張有限責任公司的股東、股份有限公司的董事和控股股東，以及公司的實際控制人對公司債務承擔清償責任的，人民法院應依法予以支持。

公司未經(jīng)依法清算即辦理注銷登記，股東或者第三人在公司登記機關辦理注銷登記時承諾對公司債務承擔責任，債權人主張其對公司債務承擔相應民事責任的，人民法院應依法予以支持。

第二十三條 清算組成員從事清算事務時，違反法律、行政法規(guī)或者公司章程給公司或者債權人造成損失，公司或者債權人主張其承擔賠償責任的，人民法院應依法予以支持……”

據(jù)此，企業(yè)只有經(jīng)合法清算，辦理了注銷登記手續(xù)后，法人資格才告終止。公司從設立到終止，其標志是以工商行政管理部門的登記為準，即從“開業(yè)登記”為始，到“注銷登記”為止。在企業(yè)未辦理注銷登記之前，其主體資格依然存在。企業(yè)被吊銷執(zhí)照，喪失的是民事權利能力，不能再開展經(jīng)營活動，其民事活動只限于清理債權、債務，如進行訴訟，可以用企業(yè)的名義進行。因此，企業(yè)法人被吊銷營業(yè)執(zhí)照后至被注銷登記前，該企業(yè)法人仍應視為存續(xù)，可以自己的名義進行訴訟活動。

本案情所涉外資企業(yè)已經(jīng)在工商行政管理部門完成注銷手續(xù)，從行政程序審查角度看債權債務已清算完畢，如果虛假陳述或者未經(jīng)清算直接注銷的，依據(jù)司法解釋，清算義務人對未得清償?shù)膫鶛嗳巳猿袚鄳拿袷沦r償責任，但企業(yè)法人資格此刻已滅失，債權人權益基于清算義務人侵權責任（未盡忠誠勤勉義務），通過刺穿“公司的面紗”，從公司有限責任轉化為清算人的連帶責任，債權從而得到保護。筆者認為在這種情況下，如會計檔案不涉及國家秘密、“三安全一穩(wěn)定”（國家安全、公共安全、經(jīng)濟安全和社會穩(wěn)定），或能作區(qū)分處理的，在現(xiàn)行檔案法框架內，可以承諾備案后，自行攜帶出境。若虛假注銷或注銷清償有瑕疵，會計資料不全或者離境后難以獲取，導致注銷后未受償債權難以確認的，債權人可以通過自行舉證（提交債權憑證）向清算人求償，清算人自行承擔因會計檔案離境導致舉證不能的不利后果或采取相應補救措施。

國家檔案出境許可制度如無國家安全等重大理由，不宜過度介入主要以債權債務為基礎法律關系的民商事私法領域。國家對會計檔案的控制，主要基于征稅、統(tǒng)計等行政管理需要，會計檔案反映的債權債務基礎法律關系，應由當事人通過私法渠道尋求救濟，不應納入檔案出境許可規(guī)制范圍，因檔案出境后可能導致債權難以主張的債權人，不應通過檔案出境許可規(guī)制尋求公法救濟，而應通過訴訟、仲裁等救濟渠道尋求私法上的救濟。

2.4 檔案出境許可的法律邊界

《中華人民共和國行政許可法》“第十二條 下列事項可以設定行政許可：（一）直接涉及國家安全、公共安全、經(jīng)濟宏觀調控、生態(tài)環(huán)境保護以及直接關系人身健康、生命財產(chǎn)安全等特定活動，需要按照法定條件予以批準的事項；（二）有限自然資源開發(fā)利用、公共資源配置以及直接關系公共利益的特定行業(yè)的市場準入等，需要賦予特定權利的事項；（三）提供公眾服務并且直接關系公共利益的職業(yè)、行業(yè)，需要確定具備特殊信譽、特殊條件或者特殊技能等資格、資質的事項；（四）直接關系公共安全、人身健康、生命財產(chǎn)安全的重要設備、設施、產(chǎn)品、物品，需要按照技術標準、技術規(guī)范，通過檢驗、檢測、檢疫等方式進行審定的事項；（五）企業(yè)或者其他組織的設立等，需要確定主體資格的事項；（六）法律、行政法規(guī)規(guī)定可以設定行政許可的其他事項?！?/p>

由此可見，行政許可指國家行政機關對不特定的一般人依法負有不作為義務的事項，在特定條件下，對特定對象解除禁令，允許他作為的行政活動。設立的目的是控制危險或合理配置資源。檔案出境許可從檔案法十八條、檔案法實施辦法十八條表述看，設立該許可的目的在于確保重要檔案資源不外流。基于此，對于檔案出境審查，檔案部門審查的實質要件，應該基于檔案價值判斷，而非國家安全或者其他重大利益，上述專業(yè)判斷，應由相關主管部門予以判定。

3 規(guī)則建構

根據(jù)上述法律分析、基于檔案部門職能與現(xiàn)實情況，對檔案出境許可可以建立以下審查規(guī)則：一是對關系國家安全、公共安全、經(jīng)濟安全和社會穩(wěn)定的，由檔案行政機關會同相關主管部門審批；二是具有科學、技術、歷史、文化等研究價值的，由檔案行政機關核準出境，必要時可征詢相關部門意見（或予以評估）；三是其他檔案，由申請人作出相關承諾，再由當事人所在地檔案行政機關備案，準予出境。

根據(jù)上述審查規(guī)則，可以建立一項類型化檔案出境許可辦理方式：一是審批制許可方式。涉及對象：涉及國家安全、公共安全、經(jīng)濟安全和社會穩(wěn)定的檔案；承辦機構：檔案行政機關會同相關主管部門；辦件結果：檔案出境許可決定書（審批）。二是核準制許可方式。涉及對象：具有科學、技術、歷史、文化等研究價值的檔案承辦機構：檔案行政機關會同相關主管部門；承辦機構：檔案行政機關（必要時征詢相關部門意見，或進行評估）；辦件結果：檔案出境核準決定書。三是備案制許可方式。涉及對象：其他檔案（申請人對檔案不涉及國家安全、公共安全、經(jīng)濟安全和社會穩(wěn)定，以及申報信息真實性、合法性和完整性負責并承諾）；承辦機構：檔案行政機關；辦件結果：檔案出境備案通知書。