人事檔案“三權(quán)”問題探討

蔣思佳/浙江大學(xué)寧波理工學(xué)院

我國現(xiàn)行的人事檔案制度肇始于延安時期，新中國成立后逐步發(fā)展并得到進一步完善。這種以“單位制”“身份制”為基礎(chǔ)的人事檔案制度，在計劃經(jīng)濟時代服務(wù)了干部提任、人事管理等工作。隨著社會環(huán)境的變遷、人口流動的加劇，近些年“卡檔”“棄檔”“偽造檔案”“一人多檔”“自帶檔案”“無頭檔案”等“亂象”已成為一種社會“常態(tài)”，人事檔案的真實性、有效性以及可用性等問題日益受到社會關(guān)注。普通民眾對于人事檔案的認識開始從“傳統(tǒng)神秘觀”向“現(xiàn)代淡薄觀”[1]轉(zhuǎn)變，人事檔案的存在價值受到了前所未有的挑戰(zhàn)，甚至有學(xué)者在報紙撰文呼吁將人事檔案“直接取消了就好”[2]。如何解決人事檔案管理中的各種現(xiàn)實“亂象”，一直以來都是學(xué)界研究的熱點話題。人事檔案的所有權(quán)、知情權(quán)和隱私權(quán)被稱為人事檔案的“三權(quán)”，是人事檔案相關(guān)制度建構(gòu)的認識基礎(chǔ)和邏輯起點，解決“三權(quán)”問題是探討解決人事檔案各種“亂象”的前提和基礎(chǔ)。

1 國家所有：明晰人事檔案的國家所有權(quán)

人事檔案所有權(quán)的認識誤區(qū)，主要包括為個人所有、為單位所有和所有權(quán)模糊三種情況。認為人事檔案歸個人所有，其依據(jù)主要源于“從人事檔案所載內(nèi)容上看，個人是人事檔案信息的針對者”[3]，因此日常生活中經(jīng)常聽到“我自己的人事檔案憑什么不給我看”的追問也就不足為奇。此外，“棄檔”“自帶檔案”等行為，也是基于人事檔案個人所有的認識而產(chǎn)生的“亂象”。而人事檔案單位所有權(quán)的認識廣泛存在于國有企事業(yè)單位，這是計劃經(jīng)濟時代“單位制”理念在人事檔案管理方面的具體體現(xiàn)?，F(xiàn)實中人事檔案往往被當事人所在單位占有和管控，因而也就被理所當然地認為屬于單位所有；單位限制人員調(diào)動的“卡檔”行為，其思想就源于人事檔案單位所有權(quán)。

人事檔案所有權(quán)歸國家的觀點理應(yīng)得到明確，這是因為人事檔案的所有權(quán)是由人事檔案的主體人決定的，而不是由人事檔案實體本身的歸屬或內(nèi)容信息決定的。因此人事檔案當事人與人事檔案所有權(quán)人不能直接對等，信息內(nèi)容的指向?qū)ο蟛⒉皇侨耸聶n案所有權(quán)的判斷依據(jù)。占有雖然是所有權(quán)的四項基本權(quán)能之一，但是占有并不等于所有，單位因為占有而成為人事檔案所有者的觀點缺乏法律支撐。

人事檔案所有權(quán)歸國家的觀點不僅有法律文本作為支撐，還可以從具體實踐中得到印證。所有權(quán)的四項基本權(quán)能里，處分權(quán)是所有權(quán)人對其所有物在法律規(guī)定的范圍內(nèi)最終處理的權(quán)利，決定了所有權(quán)的真正歸屬。人事檔案主要存放在當事人所在單位或者人才交流中心，但是單位或中心只享有國家讓渡的占有、使用等權(quán)利，并不能對人事檔案做出根本性的處置。實際工作中，國家對人事檔案從產(chǎn)生、整理、保管、流轉(zhuǎn)、利用的整個過程都有嚴格的規(guī)定，還明確規(guī)定了死亡人員的人事檔案處置辦法，即由原單位保管5年后移送不同層級的綜合檔案館，或仍由本單位檔案機構(gòu)保管。人事檔案是國家檔案資源的組成部分，只有國家才具有人事檔案的最終處分權(quán)。

2 積極利用：重視公民的人事檔案知情權(quán)

一般而言，知情權(quán)是指公民享有的知悉、獲取信息的自由與權(quán)利。從知情權(quán)的主要功能出發(fā)，可將其分成知政權(quán)、社會知情權(quán)和個人信息知情權(quán)三種類型，公民的人事檔案知情權(quán)主要涉及個人信息知情權(quán)。我國的人事檔案工作一直遵循著“封閉”“神秘”的傳統(tǒng)，以“與本人不見面”為基本原則。由此，人事檔案一方面因其覆蓋面廣泛且事關(guān)當事人切身利益而“廣為人知”，以致在眾多的調(diào)查中我們發(fā)現(xiàn)人們很容易將檔案等同于人事檔案；另一方面又因遵循著極其嚴格的管理制度而讓公眾感到“神秘莫測”，人們只知有屬于自己的人事檔案，但是看不到、說不清、道不明。

人事檔案的利用模式從消極被動向積極主動轉(zhuǎn)變是時代發(fā)展的必然要求，這種轉(zhuǎn)變首先體現(xiàn)在人事檔案的利用權(quán)利上，要實現(xiàn)從“與本人不見面”到“本人查檔”的跨越。關(guān)于人事檔案的利用，1991年版的《干部檔案工作條例》明確規(guī)定“任何個人不得查閱或借用本人及其直系親屬的檔案”，這也是長期以來人事檔案“與本人不見面”的法制依據(jù)。2018年頒布的《干部人事檔案工作條例》對相關(guān)規(guī)定做了調(diào)整，其31條規(guī)定“干部本人及其親屬辦理公證、訴訟取證等有關(guān)干部個人合法權(quán)益保障的事項，可以按照有關(guān)規(guī)定提請相應(yīng)的組織人事等部門查閱檔案”。這種改變雖是對過去“一刀切”管控方式的糾正，卻也只是提供了一種利用的可能性，“本人閱檔權(quán)”的真正實現(xiàn)有待法規(guī)實施后的具體操作。

從人事檔案的內(nèi)容構(gòu)成上看，并不需要將人事檔案中的所有信息都向當事人封閉。一方面，人事檔案中的獎勵、任免、晉升等材料本身就是公開材料；另一方面，當事人是很多材料的直接形成者，如干部履歷表、年度考核表等材料都是由本人撰寫的，當事人不僅知曉內(nèi)容，而且可以在歸檔之前復(fù)制或備份相關(guān)信息。“總的來說，人事檔案的九類內(nèi)容中，有八類內(nèi)容的形成都是本人知曉或向本人公開的材料”[4]。在歸檔成為人事檔案之后，其內(nèi)容并沒有發(fā)生改變，卻禁止當事人再去查閱相關(guān)內(nèi)容，明顯與事實和情理相悖。

3 審慎開放：保護公民的個人隱私權(quán)

隱私權(quán)是一項基本的人格權(quán)利，主要是指自然人享有的對其個人的、與公共利益無關(guān)的個人信息、私人活動和私有領(lǐng)域進行支配的權(quán)利[5]。人事檔案是某個具體當事人所有個人相關(guān)信息的集合，具有權(quán)威性、全面性、機密性等特點，不僅包括反映當事人晉升、考評、入團入黨等方面的具體信息，還有組織或個人對當事人帶有評價性的內(nèi)容?？梢哉f，人事檔案是個人信息最為重要的承載體，也是個人隱私信息最為集中的承載體。

我國的人事檔案管理制度，在檔案的收集、整理、保管以及利用等方面都有嚴格規(guī)定，往往給人以神秘感。按此推理，人事檔案被人詬病的應(yīng)該是利用不暢的問題，而個人隱私信息的保護理應(yīng)十分完善。但事實上，在網(wǎng)上隨意購買人事檔案早已不是什么秘密，“近年來個人檔案成為收藏市場的新寵，成交量越來越大”[6]。這些被販賣的人事檔案不僅侵犯了當事人的個人隱私，有些甚至涉及了國家保密信息。

保護人事檔案當事人的個人隱私，首先，需要加強流動人員人事檔案的管理。從實際調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，對于工作變動較為頻繁的流動人員，其人事檔案的管理往往存在交接不暢、管控不力等情況，極易導(dǎo)致個人隱私信息泄露甚至造成人事檔案丟失。第二，完善破產(chǎn)、改制企事業(yè)單位的人事檔案管理。網(wǎng)上或文物市場販賣的人事檔案，大多來自破產(chǎn)或改制的企事業(yè)單位，這些單位面臨破產(chǎn)或改制時，人事檔案往往成為“被人遺忘的角落”，被當作廢紙?zhí)幚淼那闆r屢見不鮮。因此國家需要出臺相應(yīng)的法規(guī)政策，對破產(chǎn)、改制單位人事檔案的最終處置給出具體意見，不能任由其自生自滅。第三，數(shù)字時代還需要注意電子人事檔案的妥善管理。數(shù)字信息具有易復(fù)制、易修改、易傳播等特點，需要格外注重信息的保護工作。在人事檔案數(shù)字化被寫入2018年版《干部人事檔案工作條例》的時候，我們更要關(guān)注電子人事檔案信息的有效保護，防止個人隱私被侵犯。

4 公共利益優(yōu)先兼顧個人意志：人事檔案“三權(quán)”問題的平衡原則

在人事檔案管理過程中，如公權(quán)力與私權(quán)利發(fā)生沖突，應(yīng)當適用國家與公共利益優(yōu)先的原則。公權(quán)力的享有者為各級國家機關(guān)及其授權(quán)的具有管理公共事務(wù)職能的社會組織，其主張以履行職責為前提，代表的是國家利益或社會公共利益。國家與公共利益優(yōu)先是普遍適用的法制規(guī)則。同樣，若保護個人隱私會危及國家及社會公共利益，就必須公開人事檔案中有關(guān)個人隱私的部分內(nèi)容。我國人事檔案屬于國家所有，同時國家也建立了人事檔案工作機制，對檔案收集、整理、保管以及利用提出了明確要求，因而人事檔案在維護公權(quán)力方面有力且穩(wěn)定。

與此同時，人事檔案的個人知情權(quán)和隱私權(quán)也需要國家觀照。個人知情權(quán)主要包括對本人人事檔案的知情權(quán)和對他人人事檔案的知情權(quán)，現(xiàn)有人事檔案制度體系里，前者雖有改變的跡象，但力度仍然很弱；對他人人事檔案的知悉，基本源于個人履行公共職責的情形，以個人名義的訴求很難被允許。人事檔案包含眾多個人隱私，但當事人對這些隱私信息的保護只能寄希望于國家職能部門的有效管控，不管是事前預(yù)防還是事后監(jiān)督，當事人都無法有效參與。新的《干部人事檔案工作條例》表明，人事檔案已經(jīng)從過去單純的強調(diào)工具價值向工具價值與信息價值并重的方向轉(zhuǎn)變。因此，人事檔案的個人知情權(quán)與隱私權(quán)理應(yīng)得到更大程度的關(guān)注和保護。