機(jī)構(gòu)改革背景下對(duì)檔案業(yè)務(wù)指導(dǎo)的重新認(rèn)識(shí)

茍 雪 喬 健/四川大學(xué)公共管理學(xué)院

2018年，中共十九屆三中全會(huì)通過(guò)了《中共中央關(guān)于深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革的決定》，隨后中共中央印發(fā)了《深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革方案》，黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革正式拉開(kāi)序幕。檔案工作是黨和國(guó)家各項(xiàng)事業(yè)發(fā)展不可或缺的一項(xiàng)基礎(chǔ)性工作，當(dāng)前檔案部門(mén)也進(jìn)行了機(jī)構(gòu)改革。檔案業(yè)務(wù)指導(dǎo)作為約定俗成的基本概念和長(zhǎng)期實(shí)施的傳統(tǒng)工作，在機(jī)構(gòu)改革的背景下必然需要重新認(rèn)識(shí)。

1 對(duì)檔案業(yè)務(wù)指導(dǎo)概念的不同認(rèn)識(shí)

1.1 將檔案業(yè)務(wù)指導(dǎo)與檔案行政指導(dǎo)概念混淆

在實(shí)際工作中，我們普遍認(rèn)同將檔案執(zhí)法與檔案業(yè)務(wù)指導(dǎo)相結(jié)合的觀點(diǎn)與做法。也正因?yàn)槿绱耍瑱n案業(yè)務(wù)指導(dǎo)在人們的觀念中有了“行政工作”的色彩。檔案法規(guī)定國(guó)家和地方檔案行政管理部門(mén)、機(jī)關(guān)、團(tuán)體、企事業(yè)單位和其他組織可以指導(dǎo)本單位及其附屬機(jī)構(gòu)的檔案工作，但沒(méi)有明確說(shuō)明“指導(dǎo)”包括哪些內(nèi)容，也沒(méi)有明確“指導(dǎo)”是指業(yè)務(wù)指導(dǎo)還是行政指導(dǎo)?；诖耍瑢W(xué)界對(duì)業(yè)務(wù)指導(dǎo)和行政指導(dǎo)的概念一直存在不同理解，更有不少學(xué)者將業(yè)務(wù)指導(dǎo)與行政指導(dǎo)概念混淆。如《檔案行政概論》[1]一書(shū)將檔案業(yè)務(wù)指導(dǎo)視為法定檔案行政行為而非一般意義上的指導(dǎo)活動(dòng)，即將行政指導(dǎo)等同于業(yè)務(wù)指導(dǎo)；又如李慧指出，“檔案業(yè)務(wù)指導(dǎo)是指依法行政語(yǔ)境下的檔案行政指導(dǎo)”[2]，認(rèn)為業(yè)務(wù)指導(dǎo)屬于行政指導(dǎo)范疇。

1.2 對(duì)檔案業(yè)務(wù)指導(dǎo)的主客體范圍理解不同

檔案業(yè)務(wù)指導(dǎo)的主客體范圍認(rèn)識(shí)差異主要體現(xiàn)為兩點(diǎn)：一是檔案業(yè)務(wù)指導(dǎo)是否為檔案行政管理部門(mén)的專有職權(quán)；二是檔案業(yè)務(wù)指導(dǎo)的客體是否包括本單位的下級(jí)部門(mén)或子部門(mén)。

李衛(wèi)坤[3]認(rèn)為：檔案業(yè)務(wù)指導(dǎo)是指檔案行政管理部門(mén)為了達(dá)到一定的行政目標(biāo)，在職權(quán)范圍內(nèi)，根據(jù)國(guó)家檔案法律、法規(guī)的精神和原則，采取非強(qiáng)制性方法，補(bǔ)充行政執(zhí)法，對(duì)公民、法人或其他組織的檔案活動(dòng)提出建議并加以引導(dǎo)的一種行政執(zhí)法行為。即將檔案業(yè)務(wù)指導(dǎo)主體限定為檔案行政管理部門(mén)，客體為公民、法人或其他組織的檔案活動(dòng)?？梢钥闯?，這一觀點(diǎn)認(rèn)為檔案業(yè)務(wù)指導(dǎo)的客體不包括本單位的下級(jí)部門(mén)或子部門(mén)。

隨著社會(huì)檔案意識(shí)的逐步提高，檔案工作參與的主體也在不斷增加。不少學(xué)者認(rèn)為業(yè)務(wù)指導(dǎo)的主體不應(yīng)僅限于檔案行政管理部門(mén)，還應(yīng)擴(kuò)展到整個(gè)社會(huì)參與檔案工作的其他主體。管先海[4]將檔案業(yè)務(wù)指導(dǎo)的主客體劃分為六類：①國(guó)家檔案局指導(dǎo)各部門(mén)、企事業(yè)單位以及全國(guó)性社會(huì)團(tuán)體等的檔案工作；②縣級(jí)以上檔案行政管理部門(mén)指導(dǎo)本行政區(qū)域內(nèi)的檔案館及其他機(jī)關(guān)、團(tuán)體、企事業(yè)單位和組織的檔案工作；③鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府指定的負(fù)責(zé)保管本機(jī)關(guān)檔案的專門(mén)人員指導(dǎo)所屬單位的檔案工作；④機(jī)關(guān)、團(tuán)體、企事業(yè)單位和其他組織內(nèi)的檔案機(jī)構(gòu)指導(dǎo)所屬機(jī)構(gòu)的檔案工作；⑤行業(yè)管理部門(mén)指導(dǎo)本系統(tǒng)的檔案工作；⑥上級(jí)檔案行政管理部門(mén)指導(dǎo)下級(jí)檔案行政管理部門(mén)的檔案工作?？梢钥闯?，該觀點(diǎn)認(rèn)為檔案業(yè)務(wù)指導(dǎo)的主體不僅包括了檔案行政管理部門(mén)及其工作人員，還涵蓋了其他社會(huì)主體；并提出“機(jī)關(guān)、團(tuán)體、企事業(yè)單位和其他組織內(nèi)的檔案機(jī)構(gòu)指導(dǎo)所屬機(jī)構(gòu)的檔案工作”，即認(rèn)為檔案業(yè)務(wù)指導(dǎo)的對(duì)象包括本單位的下屬部門(mén)或子部門(mén)。

1.3 對(duì)檔案業(yè)務(wù)指導(dǎo)的內(nèi)容認(rèn)知存在差異

對(duì)于檔案業(yè)務(wù)指導(dǎo)的內(nèi)容缺乏統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，因此對(duì)檔案業(yè)務(wù)指導(dǎo)的內(nèi)容認(rèn)知存在差異。學(xué)界一些主要的觀點(diǎn)如下：陳智為主編的《檔案行政概論》認(rèn)為，檔案業(yè)務(wù)指導(dǎo)的主要目的之一是幫助相關(guān)單位及其檔案管理員掌握和應(yīng)用以下專業(yè)知識(shí)、科學(xué)方法和操作技能：各類文件材料的形成、積累與歸檔；檔案收集、整理、鑒定、編目、保管、統(tǒng)計(jì)以及檔案史料匯編；現(xiàn)代設(shè)備技術(shù)和方法的介紹、移植和應(yīng)用等。李衛(wèi)坤認(rèn)為，檔案行政管理部門(mén)根據(jù)檔案法律法規(guī)的具體規(guī)定，在職責(zé)范圍內(nèi)開(kāi)展技能培訓(xùn)工作、進(jìn)行業(yè)務(wù)技術(shù)演示、提供業(yè)務(wù)咨詢服務(wù)、推廣新技術(shù)、提出合理化建議等，都屬于檔案業(yè)務(wù)指導(dǎo)的范疇。

梳理學(xué)界有關(guān)檔案業(yè)務(wù)指導(dǎo)內(nèi)容的觀點(diǎn)，發(fā)現(xiàn)產(chǎn)生分歧的根本原因在于主客體縮小化和業(yè)務(wù)指導(dǎo)的內(nèi)容范圍擴(kuò)大化。即將檔案業(yè)務(wù)指導(dǎo)的主客體限制為國(guó)家檔案行政管理部門(mén)、縣級(jí)檔案行政管理部門(mén)、機(jī)關(guān)、團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)單位和其他組織的一部分，導(dǎo)致對(duì)檔案業(yè)務(wù)指導(dǎo)的內(nèi)容認(rèn)識(shí)不夠全面；內(nèi)容范圍的擴(kuò)大化體現(xiàn)在將行政指導(dǎo)或者執(zhí)法監(jiān)督的內(nèi)容歸屬為檔案業(yè)務(wù)指導(dǎo)，導(dǎo)致檔案業(yè)務(wù)指導(dǎo)的內(nèi)容范圍擴(kuò)展。

2 在實(shí)際工作中考察檔案業(yè)務(wù)指導(dǎo)

長(zhǎng)期以來(lái)我國(guó)采用檔案局館合一的工作模式，該模式適應(yīng)了一段時(shí)期內(nèi)對(duì)內(nèi)加強(qiáng)管理、對(duì)外行使職能的現(xiàn)實(shí)需要。但學(xué)界對(duì)局館合一所帶來(lái)的長(zhǎng)期社會(huì)影響，主要是檔案社會(huì)化服務(wù)方面存有疑慮，而此次機(jī)構(gòu)改革中這一疑慮有望被消除。2018年，全國(guó)各省市都陸續(xù)出臺(tái)了本地區(qū)機(jī)構(gòu)改革方案。

如，2018年10月4日，《××省機(jī)構(gòu)改革方案》被黨中央、國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)，《方案》中提出“將省檔案局（省檔案館）的行政職能劃轉(zhuǎn)給省委辦公廳，對(duì)外保留省檔案局牌子，省檔案館繼續(xù)作為正廳級(jí)事業(yè)單位設(shè)置”。根據(jù)省深化機(jī)構(gòu)改革協(xié)調(diào)小組辦公室有關(guān)通知的精神，“省檔案館為省委辦公廳管理的正廳級(jí)事業(yè)單位，主要負(fù)責(zé)省級(jí)重要檔案資料的保管利用等工作”。即局館分設(shè)，省檔案局行使原省檔案局（省檔案館）的行政職能，省檔案館成為事業(yè)單位。如依照一些學(xué)者“業(yè)務(wù)指導(dǎo)是檔案行政管理部門(mén)的專有職權(quán)”的觀點(diǎn)，檔案業(yè)務(wù)指導(dǎo)這一法定的檔案行政行為應(yīng)歸屬檔案局，而檔案館是公共事業(yè)單位，不能行使行政管理活動(dòng)的職能。事實(shí)上這一觀點(diǎn)與改革后的實(shí)際情況相悖，以××省為例，機(jī)構(gòu)改革后的檔案業(yè)務(wù)指導(dǎo)工作更多由省檔案館來(lái)執(zhí)行，此外其他單位如城建檔案館、一些大型國(guó)有企業(yè)乃至私有企業(yè)都在開(kāi)展檔案業(yè)務(wù)指導(dǎo)工作。

為了對(duì)檔案行政管理部門(mén)業(yè)務(wù)指導(dǎo)內(nèi)容有更為直觀與具體的認(rèn)識(shí)，筆者對(duì)全國(guó)15個(gè)副省級(jí)城市檔案局（館）下設(shè)的業(yè)務(wù)指導(dǎo)處室進(jìn)行網(wǎng)站調(diào)研。通過(guò)總結(jié)和歸納，發(fā)現(xiàn)業(yè)務(wù)指導(dǎo)處室的職能大體如下：檔案局（館）業(yè)務(wù)指導(dǎo)機(jī)構(gòu)主要負(fù)責(zé)監(jiān)督指導(dǎo)全市的檔案業(yè)務(wù)工作、負(fù)責(zé)對(duì)全市重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目檔案工作進(jìn)行監(jiān)督指導(dǎo)、負(fù)責(zé)市直單位檔案的接收進(jìn)館工作、負(fù)責(zé)檔案法律法規(guī)的宣傳、負(fù)責(zé)檔案工作統(tǒng)計(jì)分析、制定市級(jí)檔案業(yè)務(wù)工作規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)、開(kāi)展檔案專業(yè)技能培訓(xùn)等。在本次機(jī)構(gòu)改革中，檔案局館合一的工作格局已被打破，這促使我們思考如何劃定檔案業(yè)務(wù)指導(dǎo)的主客體范圍?？梢钥闯?，檔案行政管理部門(mén)業(yè)務(wù)指導(dǎo)處（科）室的一部分職能屬于行政指導(dǎo)、執(zhí)法監(jiān)督的范疇，如檔案行政審批、檔案行政執(zhí)法、檔案事業(yè)規(guī)劃及年度計(jì)劃的草擬與制定等，這迫使我們思考機(jī)構(gòu)改革對(duì)檔案業(yè)務(wù)指導(dǎo)的內(nèi)容是否會(huì)產(chǎn)生影響。

3 機(jī)構(gòu)改革背景下對(duì)檔案業(yè)務(wù)指導(dǎo)的重新認(rèn)識(shí)

3.1 業(yè)務(wù)指導(dǎo)與行政指導(dǎo)的關(guān)系

業(yè)務(wù)指導(dǎo)既不等同于行政指導(dǎo)，也不隸屬于行政指導(dǎo)，從總體上看兩者存在交叉點(diǎn)，即有相同部分也有不同部分。從側(cè)重點(diǎn)上看，行政指導(dǎo)側(cè)重于宏觀問(wèn)題，而業(yè)務(wù)指導(dǎo)側(cè)重于微觀問(wèn)題；從指導(dǎo)主體來(lái)看，行政指導(dǎo)的主體具有局限性，業(yè)務(wù)指導(dǎo)的主體則具有多樣化的特點(diǎn)；從指導(dǎo)手段來(lái)看，行政指導(dǎo)多采用勸告、警示等比較強(qiáng)硬的手段，業(yè)務(wù)指導(dǎo)則多采用示范、建議等不太強(qiáng)硬的手段。從相同點(diǎn)來(lái)看，二者都具有一定的非強(qiáng)制性；且檔案行政管理部門(mén)既能進(jìn)行行政指導(dǎo)，也能進(jìn)行業(yè)務(wù)指導(dǎo)。

不同主體指導(dǎo)的類型也存在差異，具體表現(xiàn)為：①檔案行政管理部門(mén)的指導(dǎo)既可以是業(yè)務(wù)指導(dǎo)，也可以是行政指導(dǎo)；②檔案館沒(méi)有行政指導(dǎo)職能，所以只能進(jìn)行業(yè)務(wù)指導(dǎo)；③中共中央或者省、自治區(qū)、直轄市黨委各部門(mén)的檔案機(jī)構(gòu)，國(guó)務(wù)院或者省、自治區(qū)、直轄市人民政府各部門(mén)的檔案機(jī)構(gòu)，以及人大、政協(xié)、法院、檢察院和軍隊(duì)系統(tǒng)的檔案機(jī)構(gòu)，既能夠進(jìn)行業(yè)務(wù)指導(dǎo)也能夠進(jìn)行行政指導(dǎo)；④企事業(yè)單位檔案機(jī)構(gòu)只有業(yè)務(wù)指導(dǎo)職能。

3.2 業(yè)務(wù)指導(dǎo)的主客體范圍

在機(jī)構(gòu)改革的背景下，局館分設(shè)已成為趨勢(shì)，因此從主體上看，業(yè)務(wù)指導(dǎo)的主體可以分為四種：①檔案行政管理部門(mén)[5]的業(yè)務(wù)指導(dǎo)；②檔案館[6]的業(yè)務(wù)指導(dǎo)；③黨委各部門(mén)的檔案機(jī)構(gòu)、政府各部門(mén)的檔案機(jī)構(gòu)以及人大、政協(xié)、法院、檢察院和軍隊(duì)系統(tǒng)的檔案機(jī)構(gòu)，即“條塊管理”中“條”的業(yè)務(wù)指導(dǎo)，也稱行業(yè)指導(dǎo)；④企事業(yè)單位檔案機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)指導(dǎo)。

按照主體的不同，檔案業(yè)務(wù)指導(dǎo)的客體也有所不同：檔案行政管理部門(mén)能夠?qū)爡^(qū)內(nèi)機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位和專業(yè)檔案館；平級(jí)或下級(jí)人民政府各部門(mén)的檔案機(jī)構(gòu)，以及人大、政協(xié)、法院、檢察院和軍隊(duì)系統(tǒng)；下級(jí)檔案行政管理部門(mén)；本級(jí)檔案館等機(jī)構(gòu)進(jìn)行業(yè)務(wù)指導(dǎo)。檔案館可以為屬于本館歸檔范圍內(nèi)的機(jī)關(guān)團(tuán)體、企事業(yè)單位檔案室提供業(yè)務(wù)指導(dǎo)。黨委各部門(mén)的檔案機(jī)構(gòu)、政府各部門(mén)的檔案機(jī)構(gòu)可以對(duì)本部門(mén)和下級(jí)部門(mén)的檔案工作進(jìn)行業(yè)務(wù)指導(dǎo)，需要注意的是，如果與檔案行政管理部門(mén)的業(yè)務(wù)指導(dǎo)存在沖突，客體應(yīng)遵循檔案行政管理部門(mén)的業(yè)務(wù)指導(dǎo)。企事業(yè)單位可以對(duì)本單位或下屬單位的檔案工作進(jìn)行業(yè)務(wù)指導(dǎo)。

3.3 業(yè)務(wù)指導(dǎo)的內(nèi)容

在實(shí)際工作中可以發(fā)現(xiàn)，單純的行政指導(dǎo)或業(yè)務(wù)指導(dǎo)、執(zhí)法監(jiān)督是不存在的，而是“兼而有之”的，如某項(xiàng)達(dá)標(biāo)工作，往往包括了行政指導(dǎo)、業(yè)務(wù)指導(dǎo)與執(zhí)法監(jiān)督。但這并不意味著檔案業(yè)務(wù)指導(dǎo)的內(nèi)容范圍是不可知的，而是說(shuō)明對(duì)業(yè)務(wù)指導(dǎo)的內(nèi)容劃分帶有個(gè)人觀點(diǎn)，也希望學(xué)界能多多討論相關(guān)問(wèn)題，求同存異。下面按照四個(gè)主體分別探討業(yè)務(wù)指導(dǎo)的內(nèi)容。

分析上文的調(diào)研結(jié)果可以發(fā)現(xiàn)，檔案行政管理部門(mén)業(yè)務(wù)指導(dǎo)處（科）室的職能，大大超出了業(yè)務(wù)指導(dǎo)的范疇。以成都市為例，其檔案部門(mén)業(yè)務(wù)指導(dǎo)處室的職能如下：①監(jiān)督指導(dǎo)全市機(jī)關(guān)、企業(yè)及各類專門(mén)檔案館的檔案工作；②等級(jí)評(píng)審工作；③檔案工作統(tǒng)計(jì)；④重點(diǎn)檔案搶救工作；⑤檔案館庫(kù)建設(shè)；⑥重大項(xiàng)目的檔案工作；⑦工程項(xiàng)目的竣工鑒定驗(yàn)收。其中②③⑦屬于典型的行政指導(dǎo)，而④和⑤則兼具行政指導(dǎo)和業(yè)務(wù)指導(dǎo)。在局館分離的形勢(shì)下，檔案行政管理部門(mén)的工作將更趨于管理性和全局性，指導(dǎo)方式也大多以行政指導(dǎo)的方式體現(xiàn)；檔案館的工作則會(huì)更加注重微觀性、趨于服務(wù)性。檔案館由于被剝離了行政職能，因此其指導(dǎo)工作全部屬于業(yè)務(wù)指導(dǎo)的范疇。中共中央或省、自治區(qū)、直轄市黨委各部門(mén)的檔案機(jī)構(gòu)，國(guó)務(wù)院或者省、自治區(qū)、直轄市人民政府各部門(mén)的檔案機(jī)構(gòu)，以及全國(guó)人民代表大會(huì)、全國(guó)政協(xié)、法院、檢察院和軍隊(duì)系統(tǒng)的檔案機(jī)構(gòu)兼具檔案行政管理部門(mén)和檔案業(yè)務(wù)管理的工作性質(zhì)，業(yè)務(wù)指導(dǎo)的劃分比較復(fù)雜。從指導(dǎo)方式看，業(yè)務(wù)指導(dǎo)多基于示范、培訓(xùn)等，主要目的是幫助有關(guān)單位及其檔案工作人員掌握和檔案收集、整理、鑒定及檔案現(xiàn)代化等方面的專業(yè)知識(shí)、科學(xué)方法與操作技能并能熟練運(yùn)用。企事業(yè)單位的檔案機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)指導(dǎo)的主要內(nèi)容是：指導(dǎo)本單位及下屬單位的文件和資料的形成、積累和歸檔工作；統(tǒng)一管理本單位檔案，并按規(guī)定將檔案移交檔案館；開(kāi)展檔案技能培訓(xùn)等。