從供給側(cè)角度看行政執(zhí)法檢察監(jiān)督工作之改革

陳朝暉

浙江省寧波市人民檢察院公益訴訟部，浙江 寧波 315016

黨的十八屆三中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》中提出加強(qiáng)對(duì)行政執(zhí)法的監(jiān)督①。監(jiān)督需要有一定的主體來進(jìn)行。就監(jiān)督主體而言，可以分為一般性的監(jiān)督主體與專門性的監(jiān)督主體。前者如人民群眾監(jiān)督、媒體監(jiān)督、社會(huì)團(tuán)體監(jiān)督等，是一種普遍意義上的監(jiān)督，后者如黨的監(jiān)督、人大監(jiān)督、司法、檢察監(jiān)督等，是一種依法定或規(guī)定職能、職責(zé)開展的監(jiān)督。其中檢察機(jī)關(guān)作為國家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，是一種專門的監(jiān)督機(jī)關(guān)，行政執(zhí)法檢察監(jiān)督作為檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督工作中的內(nèi)容，既是檢察機(jī)關(guān)職責(zé)之所在、也是法治社會(huì)依法治國之體現(xiàn)，同時(shí)也是社會(huì)各界之期盼。故而檢察機(jī)關(guān)理所當(dāng)然地成為行政執(zhí)法監(jiān)督的一個(gè)具有法律規(guī)定性的、責(zé)無旁貸的主體。那么，檢察機(jī)關(guān)如何回應(yīng)社會(huì)現(xiàn)實(shí)之需要與呼喚，動(dòng)腦筋、想辦法去開展好這項(xiàng)監(jiān)督工作，本著“以人民為中心”的思想，從供給側(cè)角度來思考提供好人民滿意的行政檢察監(jiān)督產(chǎn)品，既是其更完善自身職責(zé)、又是其拓展、創(chuàng)新檢察監(jiān)督職能的一個(gè)重要課題，需要以改革、創(chuàng)新的思維去創(chuàng)造性地開展探索工作。筆者在此擬立足檢察本體這一供給側(cè)角度來研究、探索行政執(zhí)法檢察監(jiān)督工作的改革、創(chuàng)新。

一、行政執(zhí)法檢察監(jiān)督的供給側(cè)之含義與特征

所謂供給，顧名思義，就是指提供、給與，供給側(cè)立足于主體本身所能夠提供、給與的工作角度來考量問題，是一種由本體側(cè)角度出發(fā)以由內(nèi)向外的視角去看待、解決問題的方法，是一種著眼于本體結(jié)構(gòu)的一種研究方法。檢察監(jiān)督之供給側(cè)具有如下的特征：

(一)監(jiān)督實(shí)施者的一體而多元

檢察機(jī)關(guān)履行行政執(zhí)法監(jiān)督職能對(duì)外都是以檢察院的名義來進(jìn)行，以某一具體的檢察院之名來作出。例如，在出具的法律文書上，蓋的都是某一具體的檢察院的公章；在進(jìn)行相關(guān)的調(diào)查工作時(shí)，檢察機(jī)關(guān)工作人員表明的都是某一具體的檢察院工作人員的身份，在承擔(dān)監(jiān)督工作的責(zé)任時(shí)，都是首先由某一具體的檢察院來承擔(dān)等，由此表現(xiàn)出監(jiān)督本體的一體性。但是，在這個(gè)一體內(nèi)部，是有著多個(gè)的職能部門來分別承擔(dān)相應(yīng)的具體監(jiān)督工作的，一個(gè)檢察院的內(nèi)部有多個(gè)職能部門，每個(gè)部門各自承擔(dān)著相應(yīng)的工作職責(zé)，從而形成一體內(nèi)的多元性，各部門分工合作，各司其職來完成不同的具體監(jiān)督工作。例如，公益訴訟部門承擔(dān)對(duì)行政執(zhí)法不作為、濫作為的監(jiān)督；行政檢察部門承擔(dān)對(duì)行政執(zhí)法合法與否的監(jiān)督；刑事檢察部門承擔(dān)對(duì)行政執(zhí)法刑事違法與否的監(jiān)督等。

(二)監(jiān)督職能的整體而專門

我國憲法規(guī)定，人民檢察院是國家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)。檢察機(jī)關(guān)履行國家的法律監(jiān)督職責(zé)，是憲法所賦予的權(quán)責(zé)。行政執(zhí)法檢察監(jiān)督工作也概不例外，包含于檢察機(jī)關(guān)的整體的法律監(jiān)督。這既表現(xiàn)在檢察機(jī)關(guān)上下級(jí)之間的領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，又表現(xiàn)在檢察機(jī)關(guān)對(duì)外工作關(guān)系上如前所述的一體性。然而，在這種整體性之下，其內(nèi)部又有著具體的專業(yè)性分工。根據(jù)不同的檢察監(jiān)督工作內(nèi)容，區(qū)分不同的監(jiān)督工作，由不同的職能部門來承擔(dān)各項(xiàng)不同的工作。行政執(zhí)法檢察監(jiān)督雖然從表面上解讀，好像只是涉及行政領(lǐng)域，但實(shí)際在進(jìn)行監(jiān)督工作中，可能除了涉及行政領(lǐng)域外，還會(huì)衍生出涉及民事或刑事檢察監(jiān)督范疇的工作，這就需要檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部不同的職能部門來承擔(dān)起相關(guān)領(lǐng)域的監(jiān)督工作職責(zé)，從而在內(nèi)部體現(xiàn)出專門化的特點(diǎn)。

(三)具體規(guī)定的規(guī)范而能動(dòng)

檢察機(jī)關(guān)開展行政執(zhí)法監(jiān)督從根本上講是有著具體的規(guī)范化規(guī)定的，開展監(jiān)督必須遵照國家法律、法規(guī)的規(guī)定。從主體規(guī)范的角度而言，由憲法賦予檢察機(jī)關(guān)這一專門監(jiān)督主體的地位與職能。從職能規(guī)范的角度而言，既有憲法這一國家根本法層面上對(duì)檢察職能的規(guī)定②，又有部門法層面上如人民檢察院組織法、行政訴訟法方面的規(guī)定③。雖然行政訴訟法賦予人民檢察院在行政訴訟中，基于行政訴訟開展相關(guān)的監(jiān)督的權(quán)力，但筆者認(rèn)為這種監(jiān)督從一定意義上來說只是間接地對(duì)行政執(zhí)法起到相應(yīng)的監(jiān)督作用，這種間接性的規(guī)定不如直接性的規(guī)定更為確定與可操作。所以，檢察機(jī)關(guān)開展行政執(zhí)法監(jiān)督面臨著具體規(guī)定、規(guī)范的供給不足，從一定角度而言，檢察機(jī)關(guān)目前所開展的行政執(zhí)法監(jiān)督尚處于一種能動(dòng)的、探索性的狀態(tài)。具體地表現(xiàn)在法律依據(jù)的原則而不具體、操作的籠統(tǒng)而不明確、內(nèi)涵的簡(jiǎn)要而不完善、程序規(guī)定的粗放而不細(xì)致等。

二、行政執(zhí)法檢察監(jiān)督之供給側(cè)改革、創(chuàng)新的思考

有論者認(rèn)為，“當(dāng)代國家行政執(zhí)法監(jiān)督的職業(yè)化趨勢(shì)明顯，議會(huì)監(jiān)督弱化，政府內(nèi)部的監(jiān)控也顯得無力和欠缺法理依據(jù)，這使法律監(jiān)督的趨勢(shì)向著監(jiān)督機(jī)構(gòu)和職能的專門化方向發(fā)展”④。由檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政執(zhí)法實(shí)施監(jiān)督從國家權(quán)力運(yùn)行層面上而言是符合司法規(guī)律的一項(xiàng)法治化舉措，是依法治國的應(yīng)然設(shè)計(jì)。但是通過上述行政執(zhí)法檢察監(jiān)督特點(diǎn)的分析，可以發(fā)現(xiàn)行政執(zhí)法檢察監(jiān)督雖然是檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督的內(nèi)容之一，而開展這項(xiàng)工作實(shí)際上面臨著諸多的困難，如監(jiān)督依據(jù)的不完善、監(jiān)督剛性的不足、監(jiān)督方式的缺乏等等，檢察機(jī)關(guān)所開展的行政執(zhí)法檢察監(jiān)督工作相較于其他較為成熟的法律監(jiān)督工作明顯滯后。有人提出，“檢察監(jiān)督作為憲法確定的法定監(jiān)督方式卻對(duì)行政權(quán)力的監(jiān)督?jīng)]有發(fā)揮其應(yīng)當(dāng)發(fā)揮的作用，與‘人民檢察院是國家法律監(jiān)督機(jī)關(guān)’的憲法地位不相稱”⑤。然而，困難與不足正是改革的動(dòng)力與機(jī)遇。正因?yàn)闄z察機(jī)關(guān)在行政執(zhí)法監(jiān)督工作上面對(duì)著諸多的問題與困難，所以才使得行政執(zhí)法檢察監(jiān)督工作的改革更顯得必要與緊迫。如何立足提供人民滿意的檢察產(chǎn)品的基點(diǎn)，探索、開展行政執(zhí)法檢察監(jiān)督供給側(cè)改革也成為一個(gè)討論與研究的熱點(diǎn)問題。有道是，他山之石，可以攻玉。在2015年11月10日的中央財(cái)經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組第十一次會(huì)議上，習(xí)近平總書記首次提出要“著力加強(qiáng)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革”；這個(gè)供給側(cè)改革的思想對(duì)檢察職能的改革與創(chuàng)新有十分重要的指導(dǎo)意義。檢察機(jī)關(guān)著力于供給側(cè)改革思維下的行政執(zhí)法檢察改革與創(chuàng)新，就要求著眼于檢察機(jī)關(guān)本身能提供的職能與服務(wù)，以司法改革這一加強(qiáng)司法隊(duì)伍自身建設(shè)的新常態(tài)為背景，來探索、創(chuàng)新行政執(zhí)法檢察監(jiān)督這項(xiàng)工作，將監(jiān)督工作不斷精致化、規(guī)范化，提高自身素能，提升監(jiān)督水平與層次。行政執(zhí)法檢察監(jiān)督工作供給側(cè)改革、創(chuàng)新就是要研究檢察機(jī)關(guān)在履行國家法律監(jiān)督職能中，如何更好地發(fā)揮對(duì)行政執(zhí)法的檢察監(jiān)督職能，以及在此過程中檢察機(jī)關(guān)可以創(chuàng)設(shè)的工作任務(wù)與可以拓展的工作措施、創(chuàng)新的服務(wù)，其核心在于使行政執(zhí)法檢察監(jiān)督工作不斷趨于公正、科學(xué)、高效。

(一)制度、機(jī)制層面的改革、創(chuàng)新

在法律規(guī)定上，通過進(jìn)一步完善立法、司法解釋等方式，對(duì)行政執(zhí)法檢察監(jiān)督工作加以具體化、細(xì)則化的規(guī)定、規(guī)范，使這項(xiàng)工作有切實(shí)的、可供具體操作的、統(tǒng)一的依據(jù)與做法。

1.積極進(jìn)行立法建議。通過完善立法使行政執(zhí)法檢察監(jiān)督更趨于有法可依。有的主張“以立法的形式規(guī)范檢察機(jī)關(guān)對(duì)于行政執(zhí)法行為的監(jiān)督”⑥；有的提出“在相關(guān)行政程序法中明確檢察監(jiān)督原則”⑦；有的建議“制定行政執(zhí)法監(jiān)督規(guī)則”⑧等等。筆者認(rèn)為，從工作的規(guī)范化、科學(xué)化發(fā)展計(jì)，經(jīng)由精心設(shè)計(jì)的建章立制無疑是長(zhǎng)遠(yuǎn)而根本的解決措施。

2.認(rèn)真做好司法解釋。更為積極、主動(dòng)地行使相關(guān)的司法解釋權(quán)，可以通過司法解釋工作，把一些法律上規(guī)定不夠具體、不夠明確之處在程序上予以明確、在實(shí)體操作上予以規(guī)范，提供給操作上的明確規(guī)范。

(二)工作體制、機(jī)制層面的改革、創(chuàng)新

1.系統(tǒng)與協(xié)同理念的強(qiáng)化。系統(tǒng)、協(xié)同是現(xiàn)代管理與工作的固有理念。檢察機(jī)關(guān)同樣應(yīng)改革與創(chuàng)新各級(jí)檢察機(jī)關(guān)之間的、各內(nèi)設(shè)部門之間的系統(tǒng)與協(xié)同，協(xié)調(diào)好各部門之間的工作整合，發(fā)揮各部門的協(xié)同監(jiān)督作用，提供最優(yōu)化、最大化的行政執(zhí)法檢察監(jiān)督合力。解決監(jiān)督工作面臨的人員不足、工作經(jīng)驗(yàn)不夠、部門設(shè)置不完備等短板問題。構(gòu)建行政執(zhí)法檢察大監(jiān)督的格局。從系統(tǒng)化、協(xié)同學(xué)的思維高度，切實(shí)整合檢察機(jī)關(guān)上下級(jí)之間、各部門之間的監(jiān)督功能，完善上下級(jí)檢察機(jī)關(guān)之間的一體化建設(shè)、優(yōu)化檢察機(jī)關(guān)各內(nèi)設(shè)部門的系統(tǒng)化、協(xié)調(diào)、聯(lián)動(dòng)化，形成“同頻”、“聯(lián)動(dòng)”的工作格局，切實(shí)有效有力地履行檢察監(jiān)督職能，做好行政執(zhí)法檢察監(jiān)督。

2.全面化監(jiān)督觀念的完善。形成事前、事中、事后三位一體的行政執(zhí)法檢察監(jiān)督環(huán)節(jié)。事前監(jiān)督，展開排查摸底工作，針對(duì)行政執(zhí)法存在問題較多或較容易產(chǎn)生問題的領(lǐng)域、環(huán)節(jié)，有針對(duì)性的開展預(yù)防式監(jiān)督、預(yù)防在先，把監(jiān)督的關(guān)口前移，把問題消除在未成形之前，這更多的是檢察機(jī)關(guān)職務(wù)犯罪預(yù)防部門的工作范圍；事中、事后則行政檢察部門可以承擔(dān)起更多的職責(zé)。對(duì)監(jiān)督中發(fā)現(xiàn)的刑事犯罪線索，則可以由刑事檢察監(jiān)督部門承擔(dān)起相關(guān)的職責(zé)。通過各部門協(xié)同、聯(lián)動(dòng)，來深化與完備監(jiān)督工作，而不是就事論事、被動(dòng)地被事(具體的個(gè)案)牽著鼻子走，疲于應(yīng)付。使行政執(zhí)法檢察監(jiān)督做到全視野監(jiān)督無死角、全過程監(jiān)督不缺位。

3.機(jī)構(gòu)設(shè)置、人員配置方面的配套。“徒法不足以自行”。要把法律、規(guī)定切實(shí)落到實(shí)處，要扎扎實(shí)實(shí)地開展好工作，人的因素是顯然是主要的、第一位的，任何工作都要靠人來做。因此，必須充分發(fā)揮檢察人員的積極性、主動(dòng)性、創(chuàng)造性。檢察機(jī)關(guān)應(yīng)順應(yīng)司法改革的趨勢(shì)，借司法改革的東風(fēng)，加強(qiáng)行政執(zhí)法檢察監(jiān)督這部分工作的機(jī)構(gòu)設(shè)置與人員配置，配齊、配強(qiáng)、配好行政執(zhí)法檢察監(jiān)督的力量，做好相關(guān)人員的思想政治工作，認(rèn)真抓好相關(guān)方面的隊(duì)伍建設(shè)，充分發(fā)揮人員的作用，這是做好該項(xiàng)工作的重要環(huán)節(jié)。

[ 注 釋 ]

①黨的十八屆三中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》提出“完善行政執(zhí)法程序，規(guī)范執(zhí)法自由裁量權(quán)，加強(qiáng)對(duì)行政執(zhí)法的監(jiān)督……做到嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法”.

②我國憲法規(guī)定，人民檢察院是國家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān).

③人民檢察院組織法第20條規(guī)定了人民檢察院行使的職權(quán)；我國行政訴訟法規(guī)定，人民檢察院有權(quán)對(duì)行政訴訟實(shí)行法律監(jiān)督；規(guī)定了行政訴訟中檢察機(jī)關(guān)的抗訴權(quán)與檢察建議權(quán).

④姚來燕.關(guān)于行政執(zhí)法檢察監(jiān)督的立法設(shè)想[J].東方法學(xué)，2013(1).

⑤劉宏成.我國行政檢察監(jiān)督機(jī)制的完善[J].法制與社會(huì)，2013.2(下).

⑥姚來燕.關(guān)于行政執(zhí)法檢察監(jiān)督的立法設(shè)想[J].東方法學(xué)，2013(1).

⑦唐光誠.論人民檢察院對(duì)行政執(zhí)法的監(jiān)督[J].中共天津市委黨校學(xué)報(bào)，2012(2).

⑧王曉，任文松.多維視角下的行政執(zhí)法檢察監(jiān)督制度[J].福建論壇·人文社會(huì)科學(xué)版，2013(1).