城郊農(nóng)民戶籍身份選擇的影響因素及對策

覃 靜，于 莉

(天津師范大學 政治與行政學院，天津 300387)

一、我國戶籍管理制度發(fā)展歷程及其對戶籍身份的影響

當代中國從1958年開始正式從政策上建立戶籍制度至今，經(jīng)歷了60多年改革變化。戶籍管理模式經(jīng)歷了從城鄉(xiāng)分離轉(zhuǎn)變?yōu)槌青l(xiāng)統(tǒng)一，這不僅是登記戶口管理制度上的變化，還是戶籍改革歷史進程中農(nóng)民的社會地位和生活狀態(tài)的轉(zhuǎn)變。

(一)二元戶籍壁壘形成時期：城鄉(xiāng)分離的社會結(jié)構(gòu)導致戶籍身份固化

新中國成立初期，在計劃經(jīng)濟體制下大力發(fā)展工業(yè)，由于城市工業(yè)化的發(fā)展促使大量農(nóng)村剩余勞動力向城市涌進，城市人口不斷膨脹導致糧食供不應(yīng)求等社會問題出現(xiàn)[1]。1953年，為了解決國家正面臨的資源稀缺危及城市人口生活保障問題，中共中央發(fā)布《關(guān)于實行糧食的計劃收購與計劃供應(yīng)的決議》[2]，嚴格控制農(nóng)副產(chǎn)品收購價格，導致農(nóng)民收入甚少且基本生活得不到保障。然而，城市市民卻可以低價購買糧食，并得到國家給予的各種補貼[3]。1955年,國家為了穩(wěn)定城市人口膨脹引發(fā)的社會不安問題，頒布《關(guān)于城鄉(xiāng)劃分標準的規(guī)定》明確劃分兩種身份即“農(nóng)業(yè)”和“非農(nóng)業(yè)”，將市民和農(nóng)民正式確立為兩種不同的身份象征[4]。1958年1月9日，我國在《中華人民共和國戶口登記條例》中正式以法律形式確定了農(nóng)民持有農(nóng)業(yè)戶口和市民持有非農(nóng)業(yè)戶口，限制了農(nóng)村人口流入城市，形成身份社會[5]。由此，戶籍身份有了“繼承”意義，城鎮(zhèn)人口的子女順理成章地享有城市戶籍，而農(nóng)村人口的子女不得不“繼承”農(nóng)業(yè)戶籍，同父代一樣也被限制在農(nóng)村土地上[6]。

(二)二元戶籍壁壘松動時期：戶籍身份在小城鎮(zhèn)放開并未改變固化的社會結(jié)構(gòu)

改革開放以后，我國城鄉(xiāng)二元社會結(jié)構(gòu)逐漸松動，由于此時計劃經(jīng)濟體制向市場經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)變，勞動力可通過市場配置即農(nóng)民可通過職業(yè)身份進入城市。1997年，我國頒布允許農(nóng)民落戶小城鎮(zhèn)相關(guān)政策，標志著城鄉(xiāng)二元戶籍制度開始松動[7]。其間，我國雖多次進行戶籍政策局部調(diào)整，戶籍身份選擇力度逐漸放開，但農(nóng)民和市民在社會福利與社會階層上依然存在明顯的差異[8]。

自人民公社解體后，農(nóng)村以社區(qū)為單位的救助保障體系斷鏈，新的社會保障體系沒有得到國家重新建立[9]。國家大部分資金用于建立城市社會保障，城鎮(zhèn)人口憑借戶籍優(yōu)勢享受著醫(yī)療、教育、養(yǎng)老等福利。而農(nóng)民無權(quán)享有國家財政提供的社會保障，只能以村提留和鄉(xiāng)統(tǒng)籌為經(jīng)費購買社會保障。教育層面上，城鎮(zhèn)人口享有優(yōu)越的教育條件，即使推行了全國義務(wù)教育制度，然而選擇學校與戶籍掛鉤導致城鄉(xiāng)教育條件不公[10]。農(nóng)村師資水平薄弱、教育設(shè)施落后，以及農(nóng)村子女接受高中教育相關(guān)政策的缺失，直接導致農(nóng)村子女成才率低。

(三)放開的戶籍選擇時期：城鄉(xiāng)分離社會結(jié)構(gòu)緩解而統(tǒng)一戶籍進程受阻

2014年7月30日，國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于進一步推進戶籍制度改革的意見》正式在戶籍制度層面上取消城鄉(xiāng)分離狀態(tài)，實施城鄉(xiāng)統(tǒng)一戶口登記制度[11]。戶籍身份從固化轉(zhuǎn)變?yōu)橥耆砰_，農(nóng)民可自由選擇與市民同樣的戶籍身份，極大地推動了我國城鄉(xiāng)社會保障制度的整合[12]。自統(tǒng)一戶籍制度改革后城鄉(xiāng)基本統(tǒng)一，城市戶籍利益不斷減少，城市生活壓力日益增大導致市民生活“幸福感”降低。相反，對于農(nóng)業(yè)戶籍持有者，尤其是城郊地區(qū)農(nóng)業(yè)戶籍附著優(yōu)勢日益凸顯。

當今全面放開的戶籍制度，雖然“農(nóng)業(yè)”與“非農(nóng)業(yè)”身份實現(xiàn)了制度上的相對平等，然而對于失去土地的城郊農(nóng)民而言是否轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘袘艏矸萦窒萦趦呻y境地。城郊農(nóng)民由于居住地緊靠城市，既可享受與市民部分相同的城市公共服務(wù)，又可享受村集體定期分紅等各種國家失地補貼福利。隨著城市化的發(fā)展，城市范圍不斷擴大，城郊農(nóng)民將面臨土地征用與房屋拆遷，從而帶來的經(jīng)濟利益會更多。為了推進當前城鄉(xiāng)統(tǒng)一戶籍制度改革的進程，本文依托戶籍制度改革為背景，通過文獻研究對城郊農(nóng)民戶籍選擇的現(xiàn)狀和意愿進行分析，探究城郊農(nóng)民選擇戶籍身份的影響因素，從而提出推進我國當前城鄉(xiāng)統(tǒng)一戶籍制度改革的對策。

二、城郊農(nóng)民的戶籍身份選擇

據(jù)我國2017年國民經(jīng)濟統(tǒng)計公報數(shù)據(jù)顯示，我國城鎮(zhèn)常住人口為81347萬人，占總?cè)丝诒戎?常住人口城鎮(zhèn)化率)58.52%，戶籍人口城鎮(zhèn)化率為42.35%。通過以往研究分析，發(fā)現(xiàn)造成我國城鎮(zhèn)化率與戶籍人口城鎮(zhèn)化率相差率的主要人員構(gòu)成為城郊被征地農(nóng)民、回鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)農(nóng)民和大學生、原“農(nóng)轉(zhuǎn)非”現(xiàn)要求“非轉(zhuǎn)農(nóng)”群體等，其中城郊被征地農(nóng)民占比重最大[13]。由于我國戶籍制度的改革、城市化發(fā)展、農(nóng)村居住地變更等因素使城郊農(nóng)民被迫“市民化”。城郊農(nóng)民處于夾雜在農(nóng)村與城市之間邊緣化的“半城市”狀態(tài)，伴隨著居民身份認同感低、市民權(quán)利弱等問題。對于城郊農(nóng)民，被迫市民化不僅意味著社會身份和居住地域空間的轉(zhuǎn)變，而且關(guān)系到切身利益和適應(yīng)城市生活而進行再社會化的轉(zhuǎn)變。

在計劃經(jīng)濟時期，實現(xiàn)戶籍“農(nóng)轉(zhuǎn)非”是農(nóng)民求而不得的夢想，自2014年取消城鄉(xiāng)“二元”戶籍制度后發(fā)生了逆轉(zhuǎn)，農(nóng)民對“農(nóng)轉(zhuǎn)非”持冷漠態(tài)度并且不愿意放棄農(nóng)業(yè)戶籍。文軍在上海郊區(qū)調(diào)查發(fā)現(xiàn)，53.8%城郊農(nóng)民表示不愿意“農(nóng)轉(zhuǎn)非”,30.1%城郊農(nóng)民表示愿意“農(nóng)轉(zhuǎn)非”，其余表示意愿不清。由此可見，大部分城郊農(nóng)民更傾向于保留農(nóng)業(yè)戶籍[14]。現(xiàn)今在我國一、二線城市中存在即使已經(jīng)進城實現(xiàn)了“農(nóng)轉(zhuǎn)非”的農(nóng)民，卻想要重返農(nóng)村的現(xiàn)象。金勵對全國1260個地方選點開展進城落戶農(nóng)民土地權(quán)益問題調(diào)研發(fā)現(xiàn)，39%進城落戶農(nóng)民想重新回到農(nóng)村，35%農(nóng)民不想返回農(nóng)村，其余表示不確定[15]。多數(shù)農(nóng)民在準備進城時會考慮落戶成功率問題，從而選擇不轉(zhuǎn)讓承包地經(jīng)營權(quán)，因而出現(xiàn)家里土地無人打理和經(jīng)營造成留地撂荒現(xiàn)象[16]，再加上進城后“農(nóng)轉(zhuǎn)非”生活成本增大，城市就業(yè)壓力等問題進一步造成農(nóng)民重返戶籍“非轉(zhuǎn)農(nóng)”現(xiàn)象。

三、城郊農(nóng)民戶籍身份選擇的影響因素

通過上述對城郊農(nóng)民選擇“農(nóng)轉(zhuǎn)非”戶籍身份意愿分析發(fā)現(xiàn)，大部分城郊農(nóng)民不愿意放棄農(nóng)業(yè)戶籍?？梢?，城郊農(nóng)民對于戶籍身份的選擇受到多種因素影響，本文將從政策因素、社區(qū)因素和個體因素三個方面做出分析。

(一)政策因素

1.土地政策

土地與農(nóng)民有著不可分離的關(guān)系，土地是農(nóng)民的生活來源和情感寄托，是農(nóng)民生活的主心骨。在我國實行城鄉(xiāng)二元戶籍管理制度，農(nóng)民被限制在土地上，依靠土地耕作為生活的唯一保障。改革開放以后，城鎮(zhèn)化發(fā)展促使城市建設(shè)用地不斷擴大，城郊農(nóng)民被迫拆遷而失去土地所有權(quán)，雖然享有國家給予的拆遷補償款等一系列補貼，但是失去土地意味著農(nóng)民身份、社會關(guān)系網(wǎng)絡(luò)、生活方式、居住空間環(huán)境等方面的轉(zhuǎn)變。

在我國實行征地政策初期，北京市政府出臺的《北京市人民政府關(guān)于加強農(nóng)村村民建房用地管理若干規(guī)定》(北京市政府1989年39號令)和《河北省農(nóng)村宅基地管理辦法》等政策規(guī)定農(nóng)民在實現(xiàn)“農(nóng)轉(zhuǎn)非”過程中必須無條件放棄宅基地和集體建設(shè)用地使用權(quán)[17]。我國《土地管理法》規(guī)定了失地農(nóng)民可享受一次性足額支付補償安置費，然而我國一次性足額支付補償安置費的政策缺乏長效性，造成失地農(nóng)民生活缺乏安全感。2014年，我國發(fā)布《關(guān)于進一步推進戶籍制度改革的意見》中強調(diào)在完全尊重農(nóng)民意愿前提下，實行土地退出機制。自此，農(nóng)民可以在選擇戶籍“農(nóng)轉(zhuǎn)非”的同時不會失去土地承包經(jīng)營權(quán)等相關(guān)利益[18]。尤其對于城郊農(nóng)民保留“村籍”可依然享有基于土地層面帶來的利益：(1)依然作為集體經(jīng)濟組織的一員享受著可觀的集體經(jīng)濟分紅；(2)子女可繼承土地承包經(jīng)營權(quán)；(3)由于靠近城區(qū)，周邊生活基礎(chǔ)設(shè)施不斷完善，可通過房屋租賃等形式獲得盈利。

2.社會保障

人民公社解體前，我國的社會保障制度有明顯城鄉(xiāng)二元性質(zhì)，市民在政府高補貼下享有高福利。相反，農(nóng)民社會保障較低且完全由人民公社負責。人民公社解體后，農(nóng)民社會保障體系處于斷鏈狀態(tài)并缺乏銜接性?，F(xiàn)今，農(nóng)業(yè)戶籍持有者依然被排斥在國家社會保障范圍外[19]。近年來，政府將失地農(nóng)民列入社會保障中重點保障人群并為失地農(nóng)民設(shè)立了專項社?；穑欢S著失地農(nóng)民人數(shù)不斷增長且部分地方政府沒有將其專項基金合理運用。在多數(shù)“農(nóng)轉(zhuǎn)非”社區(qū)中，出現(xiàn)城市“低保”對象不含“農(nóng)轉(zhuǎn)非”居民等一系列城市社保無法惠及城郊農(nóng)民的問題。許多城郊農(nóng)民依舊處于沒有穩(wěn)定工作而只能依靠補償款的現(xiàn)狀。城郊農(nóng)民居住于城市郊區(qū)地帶，屬于最先進入城市化區(qū)域，現(xiàn)今社會保障政策依然存在群體性和地域性差別，城郊農(nóng)民因被排斥在國家社會保障體系以外造成生活缺乏安全感[20]。因而，大多數(shù)城郊農(nóng)民為了“村籍”所帶來的集體分紅、土地權(quán)益等一系列生活保障從而放棄實現(xiàn)戶籍“農(nóng)轉(zhuǎn)非”。

(二)社區(qū)因素

1.對集體經(jīng)濟組織存在依附感

我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料公有化時期產(chǎn)生農(nóng)村集體經(jīng)濟組織，自實施城鄉(xiāng)二元體制以來，農(nóng)民生活利益與農(nóng)村集體經(jīng)濟組織捆綁在一起。對于農(nóng)民，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織不僅保障其經(jīng)濟利益，更帶來一種身份的歸屬感。農(nóng)村集體經(jīng)濟組織涉及土地承包經(jīng)營權(quán)、集體經(jīng)濟組織社會保障、集體經(jīng)濟組織分紅等農(nóng)民切身利益[21]?，F(xiàn)今，在城郊經(jīng)濟較發(fā)達地區(qū)，保留“村籍”的城郊農(nóng)民還可以享受農(nóng)村集體經(jīng)濟組織分配的教育補貼、養(yǎng)老保險、醫(yī)療費用補貼等一系列紅利。

我國《土地承包法》中明確指出，家庭承包地的承包方只能是本集體經(jīng)濟組織農(nóng)民。然而，我國《農(nóng)村土地承包法》第26條規(guī)定，以“村籍”標準來認定農(nóng)村集體成員資格[22]。這兩條規(guī)定表明，農(nóng)民如果改變“村籍”會失去農(nóng)村集體成員資格和部分權(quán)力。對于城郊農(nóng)民，放棄“村籍”不僅失去了集體經(jīng)濟組織分配的集體分紅和福利，更是一種情感上的割舍[23]。因此，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織是影響城郊農(nóng)民不愿意實現(xiàn)戶籍“農(nóng)轉(zhuǎn)非”的重要因素。

2.對城鎮(zhèn)化安置社區(qū)缺乏認同感

由于城市建設(shè)用地的持續(xù)擴張造成被征地人數(shù)不斷膨脹，政府為解決這個問題在政策的主導下將被征地群體集中安置于城郊新建社區(qū)中，從而形成一種有別于城市社區(qū)、為滿足被征地群體基本生活需求和鄉(xiāng)村情結(jié)文化的社區(qū)類別，即城鎮(zhèn)化安置社區(qū)[24]。對于城郊失地農(nóng)民來說，失去了賴以生存的土地，更重要的是失去了一種傳統(tǒng)意義上的“家”的歸屬感。然而，現(xiàn)今安置社區(qū)在社區(qū)建制和公共服務(wù)層面忽視了城郊農(nóng)民歸屬感問題，致使其缺乏社區(qū)認同感。

(1)安置社區(qū)建制不完善

在大部分安置社區(qū)中居民委員會和村委會權(quán)力作用是平等的，且城郊農(nóng)民在原有的村落情感基礎(chǔ)上對村委會認可度較高。因此，安置社區(qū)工作人員構(gòu)成出現(xiàn)兩種情況：一是許多村干部在安置社區(qū)中直接轉(zhuǎn)為社區(qū)工作人員，由于他們社區(qū)管理能力落后和觀念陳舊直接影響了城郊農(nóng)民對新社區(qū)的認同感[25]；二是居委會由專門聘用的社區(qū)工作人員管理，然而我國對于安置社區(qū)和被征地群體缺乏一系列完整的保障和治理政策，使社區(qū)工作人員在選擇鄉(xiāng)村或城市兩種社區(qū)管理模式時陷入兩難境地。

(2)社區(qū)公共服務(wù)與需求不符

由于安置社區(qū)處于規(guī)劃建設(shè)的初期，城郊農(nóng)民處于身份和生活方式轉(zhuǎn)換的過渡期，常常出現(xiàn)社區(qū)公共服務(wù)不符合城郊農(nóng)民需求等問題。在安置社區(qū)的生活中，城郊農(nóng)民會面臨傳統(tǒng)村落生活方式與現(xiàn)代城市生活方式的沖突和碰撞。例如：社區(qū)物業(yè)管理層面，城郊農(nóng)民在傳統(tǒng)自給自足觀念影響下，對于征收物業(yè)費等購買公共服務(wù)會產(chǎn)生抵抗情緒，很多安置社區(qū)建設(shè)初期會面臨開展社區(qū)公共服務(wù)建設(shè)受阻問題[26]；生活需求層面，安置社區(qū)地理位置大部分位于城市郊區(qū)，交通不便導致進城困難，使部分希望享受城中優(yōu)質(zhì)醫(yī)療和教育資源的城郊農(nóng)民產(chǎn)生上學遠和看病難等問題[27]；生活服務(wù)開支層面，以往農(nóng)村生活享受著免費井水、燒柴火等低成本開支，在安置社區(qū)中生活需支付比過去更多的燃氣費、水費、物業(yè)費、停車費等[28]。與傳統(tǒng)鄉(xiāng)村生活的差異性造成城郊農(nóng)民無法較快適應(yīng)生活方式轉(zhuǎn)變，影響了其對安置社區(qū)的認同感和生活滿足度。

(3)社會交往的內(nèi)卷化

在安置社區(qū)中易出現(xiàn)城郊農(nóng)民交往的內(nèi)卷化問題，即城郊農(nóng)民在外在環(huán)境和內(nèi)在因素雙重影響下，與社區(qū)中其他群體間因各種利益的碰撞和沖突使交往關(guān)系日趨復(fù)雜，阻礙了安置社區(qū)全體居民形成一個長效且穩(wěn)固的情感和利益共同體，致使城郊農(nóng)民社會交往內(nèi)卷化[29]。費孝通在《鄉(xiāng)土中國》中提到，鄉(xiāng)土社會是一個熟人社會，村民間彼此熟識。我國傳統(tǒng)農(nóng)村中包含著血緣、地緣、親緣這三個要素，影響著農(nóng)民生活方式、人際交往、情感寄托等方面[30]。由于城郊農(nóng)民的社交網(wǎng)絡(luò)在原有的地緣和親緣關(guān)系中形成穩(wěn)定結(jié)構(gòu)，在社會交往中呈現(xiàn)出明顯的群體內(nèi)傾性[31]。入住安置社區(qū)后，基于封建傳統(tǒng)觀念和小農(nóng)意識的影響，他們更傾向與親友或同村村民交往，以期不打破原有穩(wěn)定的社交網(wǎng)絡(luò)。依托安置社區(qū)地理優(yōu)勢，許多城郊農(nóng)民將房屋出租給進城打工的外地人。因此，安置社區(qū)人口構(gòu)成為城郊農(nóng)民、外來打工人口和少數(shù)市民[32]。三類群體間由于在文化、生活方式等方面具有差異性，致使他們難以在安置社區(qū)中建立一個情感和利益共同體。城郊農(nóng)民占安置社區(qū)人口比例最大，其與另外兩類群體在社會交往中情感投入少且互不信任，缺乏責任感[33]。面對社區(qū)生活中差異性的摩擦，以及部分市民在根深蒂固觀念作用下，對城郊農(nóng)民和外來打工人口的偏見[34]，促使城郊農(nóng)民群體結(jié)成利益共同體，對其他兩類群體產(chǎn)生排外行為，并且在安置社區(qū)中缺乏生活安全感和身份認同感，引發(fā)社會交往的內(nèi)卷化，直接影響了城郊農(nóng)民戶籍“農(nóng)轉(zhuǎn)非”意愿。

(三)個體因素

1．陳舊生活觀念和方式的固化

由于城郊農(nóng)民在安置社區(qū)中處于市民化初期，在生活觀念上，存在著思想保守且缺乏集體意識；在生活方式上，由于安置社區(qū)環(huán)境與傳統(tǒng)村落差異大，城郊農(nóng)民在生活方式上沿襲著鄉(xiāng)村生活習慣，如養(yǎng)豬、養(yǎng)烈犬、養(yǎng)雞、公共花圃種菜、樓道堆積廢品、隨地堆積垃圾等[35]。在高樓緊密的安置社區(qū)中，這一切無疑會造成社區(qū)環(huán)境惡化，引發(fā)鄰里矛盾沖突，直接影響城郊農(nóng)民產(chǎn)生負面情緒和不愿意實現(xiàn)戶籍“農(nóng)轉(zhuǎn)非”。

2．文化素質(zhì)和就業(yè)能力水平低

城郊農(nóng)民在實現(xiàn)“農(nóng)轉(zhuǎn)非”過程中最主要的內(nèi)在阻力是文化素質(zhì)普遍偏低。由于傳統(tǒng)村落生活中，思想觀念上沿襲了傳統(tǒng)封建文化和小農(nóng)意識，與城市生活格格不入的風俗習慣直接導致其無法適應(yīng)安置社區(qū)生活。由于我國新中國成立以來長期實施城鄉(xiāng)二元體制，農(nóng)民接受優(yōu)質(zhì)教育機會少，致使大部分城郊農(nóng)民文化素質(zhì)水平較低。由于文化水平低和思想固化，城郊農(nóng)民在安置社區(qū)中普遍缺乏創(chuàng)新和進取精神，缺乏公德心、文明精神、遵紀守法等城市規(guī)范，這在很大程度上阻礙了其戶籍“農(nóng)轉(zhuǎn)非”身份轉(zhuǎn)型進程[36]。

城郊農(nóng)民遷居城市后，生活費用、社會保障、子女教育等支出增多，雖然政府根據(jù)土地征收政策給予一次性支付補償，但缺乏持續(xù)性，在當今城市生活成本不斷增長的趨勢下造成部分城郊農(nóng)民家庭生活壓力加大。同時，由于城郊農(nóng)民習慣了原有相對閑散自由的勞動形式，無法適應(yīng)城市工廠加班和流水線工作的勞動形式，一部分被動“農(nóng)轉(zhuǎn)非”城郊農(nóng)民，選擇依賴政府的土地補償款和集體經(jīng)濟組織分紅過日子，聚眾打麻將或賭博成為其主要生活方式，懶散的生活方式致這部分城郊農(nóng)民出現(xiàn)某些社會失范行為；另一部分屬于“農(nóng)轉(zhuǎn)非”城郊農(nóng)民，以期提高自身勞動技能獲得城市中滿意工作，然而長期務(wù)農(nóng)的習慣使他們往往缺乏其他工作經(jīng)驗，加上其學習新的勞動相關(guān)知識能力有限，使其在“農(nóng)轉(zhuǎn)非”初期在城市中獲得一份滿意的工作難度大[37]。這些個體能力因素的影響造成城郊農(nóng)民很難適應(yīng)城市生活，直接影響其戶籍“農(nóng)轉(zhuǎn)非”的意愿。

四、促進城郊農(nóng)民市民化轉(zhuǎn)型以推進戶籍改革的對策建議

由于我國城市化快速發(fā)展，致使失地農(nóng)民人口迅速膨脹，雖然國家陸續(xù)出臺了一系列保障失地農(nóng)民群體的政策，卻很難從根本上緩解因失地無法順利融入城市生活且抵制戶籍“農(nóng)轉(zhuǎn)非”的困境。通過上述對城郊農(nóng)民戶籍身份的選擇及其影響因素分析，發(fā)現(xiàn)城郊農(nóng)民選擇“農(nóng)轉(zhuǎn)非”的需求和目的涉及政治、社會、自身等方面[38]。因此，想要推進城鄉(xiāng)統(tǒng)一戶籍改革的進程需要考慮城郊農(nóng)民的需求和目的，需社會各界和城郊農(nóng)民自身共同做出努力。

(一)國家層面

1.改變戶籍相關(guān)制度

要真正達到城鄉(xiāng)統(tǒng)一戶籍改革目的，需要改變與戶籍掛鉤的一系列不平等、不合理的政策與規(guī)定。第一，允許戶籍“農(nóng)轉(zhuǎn)非”城郊農(nóng)民繼續(xù)享受適當?shù)募w經(jīng)濟組織權(quán)益，只有保障城郊農(nóng)民無論以何種身份都能繼續(xù)享受此類權(quán)益，才能使城郊農(nóng)民安心實現(xiàn)“農(nóng)轉(zhuǎn)非”[39]；第二，完善土地補償機制的長效性，我國現(xiàn)行的土地征收補償核算法計算后的一次性補償款，低估了城郊農(nóng)民的補償收益。因此，土地退出標準和城郊農(nóng)民土地收益應(yīng)以市場為導向，鼓勵城郊農(nóng)民將土地在市場上以入股分紅形式流轉(zhuǎn)[40]?？梢酝貙捦恋匮a償方式，使城郊農(nóng)民可以長期享有合理的土地補償能夠保障基本物質(zhì)生活，從而更快地實現(xiàn)市民化。

2．社會保障

自城鄉(xiāng)統(tǒng)一戶籍制度改革后，城郊農(nóng)民最關(guān)心的是與城市人口享有平等的社會保障。首先，完善養(yǎng)老保險制度。現(xiàn)今城郊農(nóng)民實現(xiàn)“農(nóng)轉(zhuǎn)非”后迫切需要解決的是養(yǎng)老保險問題，雖然在被征地初期會有可觀的征地補償款，但是城市生活成本等現(xiàn)實問題導致城郊農(nóng)民生活出現(xiàn)資金困境。因此，要為城郊農(nóng)民建立與城市社保系統(tǒng)統(tǒng)一連接的養(yǎng)老保險制度[41]。其次，完善就業(yè)保障制度。政府作為土地征收政策實施的主體，應(yīng)出臺城郊農(nóng)民就業(yè)保障等政策，利用政府購買社會組織的形式為城郊農(nóng)民提供就業(yè)培訓[42]。再次，政府應(yīng)出臺促進城郊農(nóng)民與市民平等的教育、文化、醫(yī)療等一系列政策，最大化地消除二者權(quán)利差異[43]。最后，規(guī)范城郊農(nóng)民社會保障資金和實施管理工作，確保社會保障資金運用的透明度和效率性。

3．完善利益表達機制

城郊農(nóng)民要實現(xiàn)“農(nóng)轉(zhuǎn)非”后的身份認同和社會融合，建立健全城郊農(nóng)民利益表達機制是非常重要的，確保其能夠享有民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督等，使城郊農(nóng)民能夠真正感受到在城市中的公民主體地位和獲得被尊重[44]。例如：允許“農(nóng)轉(zhuǎn)非”群體建立維權(quán)組織，通過維權(quán)組織表達訴求。

(二)社會層面

實現(xiàn)社會和諧平等，不僅需要政府政策積極引導，更需要社會各群體間無差別、無偏見的平等對待。因此，社會各界應(yīng)積極響應(yīng)和行動起來，幫助城郊農(nóng)民順利實現(xiàn)市民化和戶籍“農(nóng)轉(zhuǎn)非”。

1.社區(qū)層面

安置社區(qū)是城郊農(nóng)民遷入城市居住后，直接影響其實現(xiàn)市民化的公共環(huán)境因素。因此，安置社區(qū)應(yīng)積極整合社區(qū)資源。如通過社區(qū)照顧、社區(qū)教育、就業(yè)培訓、心理咨詢等方式幫助城郊農(nóng)民順利地實現(xiàn)市民化和戶籍“農(nóng)轉(zhuǎn)非”。一要健全社區(qū)管理機制。引入專業(yè)社會工作者運用社會工作等專業(yè)知識，對有家庭困難、市民化過渡期出現(xiàn)心理問題的城郊農(nóng)民進行疏導，使其順利適應(yīng)城市生活[45]。二要健全社區(qū)公共服務(wù)設(shè)施，保障安置社區(qū)中的基本生活設(shè)施：社區(qū)學校、休閑活動場所、社區(qū)醫(yī)院等[46]。三要為城郊農(nóng)民開展就業(yè)培訓和文化教育。城郊青年農(nóng)民群體具有很強的市民化意愿和融入城市的適應(yīng)力，幫助城郊青年農(nóng)民積極參與到社區(qū)文化重構(gòu)工作中，通過他們積極地影響中老年城郊農(nóng)民轉(zhuǎn)變文化思想、行為習慣從而適應(yīng)城市生活。

2.城市居民層面

由于我國長期的城鄉(xiāng)二元體制，造成城市和農(nóng)村產(chǎn)生了兩種不同的價值觀念和意識形態(tài)，從而導致部分市民對農(nóng)民持有某些歧視和偏見[47]。在城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶籍制度改革背景下不斷追求平等開放的今天，城市市民應(yīng)持有對城郊農(nóng)民接納包容的心態(tài)，積極響應(yīng)國家城鄉(xiāng)統(tǒng)一戶籍改革制度的號召，幫助身邊有困難的城郊農(nóng)民更順利地、懷有主動意愿地實現(xiàn)戶籍身份“農(nóng)轉(zhuǎn)非”[36]。

(三)個體層面

除了國家和社會各界為城鄉(xiāng)統(tǒng)一戶籍改革做出努力，更需要城郊農(nóng)民自身積極做出轉(zhuǎn)變，促進自身順利地實現(xiàn)市民化。

首先，價值觀念上，城郊農(nóng)民應(yīng)積極主動地認識到以往封建保守的小農(nóng)思想和價值觀念無法順應(yīng)城市化的社會趨勢，應(yīng)積極主動地參與周邊環(huán)境的文化教育、就業(yè)培訓等活動中去，培養(yǎng)自身創(chuàng)新思維，接受開放的先進文化，遵守法律法規(guī)等城市規(guī)范[48]，從而更順利地融入城市生活中實現(xiàn)市民化。

其次，城郊農(nóng)民應(yīng)積極主動地參與到社區(qū)活動中，與周圍市民拓寬社交圈[49]，接受更多元的文化信息，在面對困難和心理問題時積極主動地向社區(qū)或周圍市民尋求幫助，增強自身城市認同感，樹立與市民平等的觀念，主動將城市中優(yōu)秀、先進的生活文化滲透到自己的主觀意識中。