論我國環(huán)境糾紛行政解決機制

馮 鐵 柱

(南陽師范學(xué)院 法學(xué)院, 河南 南陽 473061)

2015年1月1日生效的《中華人民共和國環(huán)境法》對環(huán)境公益訴訟制度作出了專門規(guī)定。但因環(huán)境公益訴訟存在立案難、周期長、成本高、訴訟時效期間短，從問題產(chǎn)生到問題解決曠日持久，且需要多部門、多級政府協(xié)同努力的情形。針對上述狀況，我們有必要探求更高效、更經(jīng)濟的環(huán)境糾紛解決途徑。本文所要探討的就是深得各國推崇的環(huán)境糾紛行政解決機制如何在我國適用的問題。

一、對環(huán)境糾紛行政解決機制概念及性質(zhì)的界定

(一)環(huán)境糾紛行政解決機制的概念

在對環(huán)境糾紛行政解決機制概念的界定上，多數(shù)學(xué)者借鑒了行政法中“行政處理”的含義。蔡守秋先生認為，所謂行政處理環(huán)境污染民事糾紛，主要是指根據(jù)《環(huán)境保護法》第41條(2014年環(huán)境法修訂時刪除)等有關(guān)規(guī)定，由環(huán)境保護行政主管部門處理環(huán)境污染民事糾紛的活動[1]。

我國環(huán)境法學(xué)者吳勇則認為，環(huán)境糾紛的行政處理是指環(huán)境保護行政主管部門基于當(dāng)事人的申請或依其職權(quán)，依法對環(huán)境糾紛作出處理決定的活動[2]。我國環(huán)境法學(xué)者宋宗宇認為，環(huán)境糾紛行政處理是指環(huán)境行政機關(guān)針對當(dāng)事人的申請或依職權(quán)、依法對環(huán)境糾紛作出處理決定的活動[3]。

通過對上述觀點的總結(jié)、借鑒，筆者認為，環(huán)境糾紛行政解決機制在內(nèi)涵上應(yīng)當(dāng)包含以下內(nèi)容。首先，在解決主體上應(yīng)當(dāng)是行政機關(guān)。其次，解決的糾紛應(yīng)當(dāng)是環(huán)境方面的民事性質(zhì)的糾紛。再次，在糾紛解決程序的啟動上，可以是當(dāng)事人主動提起，也可以是行政機關(guān)主動提起。 最后，在方法上，可以采用調(diào)解、裁決、斡旋、仲裁等具有行政權(quán)介入性質(zhì)的方法；在處理結(jié)果上應(yīng)當(dāng)是具有法律強制力的結(jié)果和形式。進而，本文將環(huán)境糾紛行政解決機制的概念界定為：環(huán)境保護行政主管部門，依照環(huán)境糾紛行政解決法律的規(guī)定，應(yīng)當(dāng)事人的請求，采用行政調(diào)解、行政裁決等行政方式解決環(huán)境糾紛的法律制度。

(二)環(huán)境糾紛行政解決機制的屬性

對環(huán)境糾紛行政解決機制屬性的界定，目前學(xué)界尚無定論，但主流觀點認為 其應(yīng)屬行政準(zhǔn)司法行為。從國內(nèi)現(xiàn)行環(huán)境法規(guī)出發(fā)，環(huán)境糾紛行政解決機制屬于行政管理機關(guān)居間對當(dāng)事人之間關(guān)于環(huán)境損害賠償責(zé)任和賠償金額的民事糾紛(侵權(quán)糾紛)所作的行政調(diào)解。而國外，如日本等國家和我國臺灣地區(qū)，則將其定性為“行政準(zhǔn)司法”，即行政與司法兩個法律領(lǐng)域加以混合[4]。在名稱上有的學(xué)者將其稱為“委任司法”[5]。有的學(xué)者稱其為“行政司法”[6]。因此應(yīng)把環(huán)境糾紛行政解決機制定性為“行政準(zhǔn)司法行為”為宜。其與訴訟制度、仲裁制度以及民間調(diào)解制度相比有如下特點。

1.程序啟動的被動性。環(huán)境糾紛行政解決程序的啟動，不論國內(nèi)還是國外均要求當(dāng)事人請求的首先提出。如:《日本公害糾紛處理法》第26條規(guī)定：“有關(guān)公害危害，在發(fā)生有關(guān)損害賠償?shù)募m紛及其他民事糾紛時，當(dāng)事人的一方或雙方可以根據(jù)公害調(diào)整委員會規(guī)則的規(guī)定，向中央委員會或者根據(jù)政令規(guī)定向?qū)彶闀詴娴男问教岢鑫有?、調(diào)解或仲裁申請?！蔽覈_灣地區(qū)的《臺灣公害糾紛處理法》第14條規(guī)定：“公害糾紛之一造當(dāng)事人，得以申請書向公害糾紛之原因或損害發(fā)生地之直轄市或縣(市)調(diào)處委員會申請調(diào)處。”我國的《水污染防治法》等均做了類似規(guī)定。究其原因，是因為環(huán)境糾紛是平等主體之間的人身關(guān)系和財產(chǎn)關(guān)系糾紛，與其他民事關(guān)系糾紛相同，主體的平等性是其主要特點。

2.屬于訴訟外解決機制的一種。所謂訴訟外解決機制，是指對糾紛進行訴訟外解決方法的總稱。訴訟外解決機制蓬勃發(fā)展于20世紀(jì)60年代的美國，并迅速風(fēng)靡多個國家。多元化經(jīng)濟、文化、思想的發(fā)展導(dǎo)致傳統(tǒng)糾紛解決方式的不足，是構(gòu)成訴訟外解決機制蓬勃發(fā)展的最主要原因。

3.環(huán)境行政機關(guān)以中立第三方身份參與糾紛的處理。環(huán)境糾紛行政解決是在第三方主持或參與下進行的，這里的第三方具有特定性，在范圍上限定在法律規(guī)定的具有環(huán)境糾紛解決權(quán)的行政機關(guān)。其在解決方式上有兩種基本形式:一種形式是在日常工作中附帶性地解決環(huán)境糾紛；另一種形式是專門的解決環(huán)境糾紛。在方法上，前者多數(shù)采用調(diào)解、斡旋的方法，后者則采取斡旋、調(diào)解、仲裁和裁決等方法。本文在沒有特別說明情況下專指后者，即環(huán)境行政機關(guān)專門解決環(huán)境糾紛的活動。

4.屬于一種特殊的法律行為。關(guān)于環(huán)境糾紛行政解決機制法律行為的特殊性，學(xué)術(shù)界至今仍無定論。一種說法認為：“解決方式不同,關(guān)系到解決行為的本質(zhì)屬性。環(huán)境糾紛的行政解決包括行政調(diào)解和行政裁決,環(huán)境行政裁決是具體行政行為,該具體行政行為應(yīng)接受司法審查,當(dāng)事人不服的,可提起行政訴訟?！盵2]另一種說法認為:“行政裁決是解決糾紛的行為，是一種準(zhǔn)司法性質(zhì)的行為?！盵7]本文比較認同“準(zhǔn)司法性”這一觀點。至于環(huán)境糾紛行政調(diào)解和行政斡旋，因其不具備程序性和法律適用性特點，故不具有“準(zhǔn)司法”行為性質(zhì)，應(yīng)當(dāng)歸為環(huán)境行政機構(gòu)解決糾紛的特殊法律行為。

環(huán)境糾紛行政解決機制的上述特點，正是其在解決糾紛中居于獨特優(yōu)勢之所在。

二、境外環(huán)境糾紛的行政解決機制

隨著全球工業(yè)化、城市化的推進，環(huán)境糾紛日益增多。因環(huán)境糾紛具有不同于傳統(tǒng)糾紛的間接性、復(fù)雜性、廣泛性、緩慢性等特點，傳統(tǒng)糾紛解決途徑已無法適應(yīng)環(huán)境糾紛的解決要求。為此，各國根據(jù)本國社會、政治、宗教、法律、文化傳統(tǒng)、環(huán)境情況等因素，發(fā)展了一系列適合本國國情的訴訟外糾紛解決機制。在這一系列解決機制中，環(huán)境糾紛的行政解決機制取得了長足的發(fā)展，發(fā)展最好最完善的當(dāng)屬日本、韓國和我國臺灣地區(qū)，其豐富的環(huán)境糾紛解決經(jīng)驗對我國環(huán)境糾紛治理具有十分重要的借鑒意義。

(一)日本環(huán)境糾紛行政解決機制的主要內(nèi)容

自熊本縣“水俁病”、三重縣“哮喘病”之后，特別是栃木縣足尾礦毒事件以后，日本開始注意到環(huán)境糾紛行政解決機制的優(yōu)勢，行政中介的和解式糾紛解決方法被反復(fù)運用，其符合了日本人傳統(tǒng)的“和”的精神以及“討厭裁判所”的觀念。

早先的日本是按照民事訴訟程序解決環(huán)境糾紛的，受害人對污染造成因果關(guān)系的證明和致害程度的鑒定都十分困難，再加上高昂的訴訟費用，復(fù)雜的司法程序，使訴訟制度在解決環(huán)境糾紛方面效率十分低下。如熊本縣“水俁病”受害者在訴訟的道路上走了17年才最終取得勝訴的判決，雖然問題得到了解決，但卻進一步導(dǎo)致了污染的擴大，并給受害者造成額外的身心負擔(dān)，產(chǎn)生了不良社會影響。為此，日本總結(jié)環(huán)境糾紛處理經(jīng)驗，采取在污染剛一出現(xiàn)就由環(huán)境行政主管機關(guān)迅速介入，運用其專業(yè)技術(shù)和政治優(yōu)勢，并結(jié)合社會福利政策，快捷準(zhǔn)確的處理環(huán)境糾紛。在全國人民要求實施綜合性公害對策措施的急切呼聲下，于1967年制定了《公害對策基本法》，根據(jù)該法日本政府在1970年制定了《公害糾紛處理法》，其目的在于通過行政機關(guān)的指導(dǎo)，來尋找廉價高效的公害糾紛解決辦法，進而彌補訴訟制度在解決環(huán)境糾紛時的不足。為了上述法律的有效執(zhí)行，1972年日本政府又制定了《公害等調(diào)整委員會設(shè)置法》。從此，環(huán)境糾紛行政解決機制在日本落地生根，并日益完善。

《公害糾紛處理法》自1970年頒布后，多次進行修訂。其立法宗旨是通過行政機關(guān)的指導(dǎo)及當(dāng)事人之間的互諒互讓以謀求對環(huán)境糾紛進行經(jīng)濟、便捷的正確處理。該法在中央設(shè)立公害調(diào)整委員會(簡稱中央委員會)，在都、道、府、縣設(shè)立公害審查委員會(簡稱審查會)，兩級機構(gòu)在性質(zhì)上被界定為具有獨立性和中立性的雙層環(huán)境糾紛管理體制。在二者關(guān)系上，中央委員會和審查會之間不是上下級隸屬關(guān)系，中央委員會在地位上屬于總務(wù)省的外設(shè)局，而審查會在地位上屬于都道府縣。

在管轄上，《公害糾紛處理法》規(guī)定：公害調(diào)整委員會負責(zé)管轄重大的公害糾紛，涉及兩個以上都、道、府、縣的地域廣泛的公害糾紛，以及加害地與被害地在兩個以上都、道、府、縣的公害糾紛；公害審查委員會管轄本轄區(qū)的公害糾紛。

在公害糾紛的解決形式上，1970年的日本《公害糾紛處理法》規(guī)定了三種形式，即和解的斡旋、調(diào)解、仲裁，后來在1972年修改該法的時候，又增加了裁定的形式[8]。

(二)韓國環(huán)境糾紛行政解決機制的主要內(nèi)容

1990年前韓國的環(huán)境糾紛主要靠訴訟途徑解決，但自1990年后，由于行政解決制度的建立和逐步完善，以及行政解決制度所具有的費用低廉、節(jié)省時間、當(dāng)事人權(quán)利平等、避免對抗等顯著優(yōu)點，致使韓國公眾更愿意選擇用行政手段來解決環(huán)境糾紛。1997年韓國又頒布了《環(huán)境糾紛解決法》，該法設(shè)定了環(huán)境糾紛解決委員會的前期調(diào)解、調(diào)解和仲裁三種行政處理方式。

1.前期調(diào)解。前期調(diào)解的目的在于給雙方當(dāng)事人提供一個表達自己觀點的機會，而不在于解決糾紛。通過前期調(diào)解，來確定糾紛雙方彼此認同的事實，如果糾紛雙方不能及時自行解決糾紛，則委員會有權(quán)終止該程序。

2.調(diào)解。韓國的調(diào)解程序分為普通調(diào)解程序與特別調(diào)解程序。普通調(diào)解程序用于解決一般民事環(huán)境糾紛，委員會向雙方當(dāng)事人提出調(diào)解協(xié)議，并有權(quán)進行調(diào)查取證。調(diào)解委員會做出調(diào)解協(xié)議，需委員會過半數(shù)委員同意方能通過。調(diào)解失敗，當(dāng)事人可尋求訴訟救濟。特別調(diào)解的權(quán)力在中央調(diào)解委員會。特別調(diào)解的范圍包括：持續(xù)發(fā)生嚴(yán)重環(huán)境污染、調(diào)解協(xié)議久拖不決、為滿足公眾利益的需求(1)滿足公眾利益的需求是指死亡發(fā)生、置公眾健康與危險之中及被懷疑的損失超過400萬美元等情況。尋找解決辦法等。特別調(diào)解對與解決影響嚴(yán)重、形勢緊迫的環(huán)境糾紛，具有積極的現(xiàn)實意義。

3.仲裁。與我國仲裁程序相比，韓國環(huán)境糾紛行政解決機制中的仲裁制度具有如下特點。首先，在程序的啟動上，當(dāng)事人和委員會均可提出。其次，在仲裁庭的組成上以16萬美元為分界點，低于16萬美元的由3人組成仲裁庭，高于16萬美元的則由5人組成。再次，進入仲裁階段后，仲裁庭可以行使缺席仲裁、調(diào)查取證、開展環(huán)境損害評價專家咨詢及證實或糾正請求數(shù)額等權(quán)力。最后，在仲裁決議的通過上，須經(jīng)在場的仲裁員過半數(shù)簽字方可通過；在仲裁協(xié)議效力認定上，如果雙方當(dāng)事人達成協(xié)議，那么該協(xié)議將被認定為糾紛解決的最終結(jié)果。如果一方當(dāng)事人不予認可該仲裁協(xié)議，那么在收到仲裁協(xié)議的60天內(nèi)應(yīng)當(dāng)提起民事訴訟，否則該仲裁協(xié)議將對其產(chǎn)生法律效力。在仲裁的方式上，證人在提交證據(jù)時須向仲裁委宣誓；仲裁庭的審理在不涉及商業(yè)秘密、個人隱私等情況下可以對公眾公開進行。同時,仲裁程序與調(diào)解程序可以相互轉(zhuǎn)換。

(三)我國臺灣地區(qū)環(huán)境糾紛行政解決機制的主要內(nèi)容

目前，臺灣公害糾紛解決方式主要有向法院提起民事訴訟、依公害糾紛處理法規(guī)定的程序處理、請行政機關(guān)居間協(xié)調(diào)、向鄉(xiāng)鎮(zhèn)市調(diào)解委員會申請調(diào)解及依民法規(guī)定由當(dāng)事人達成和解等，且相輔相成，構(gòu)成完整的公害糾紛處理機制[9]。為對公害糾紛作出及時、有效的解決，我國臺灣地區(qū)環(huán)保署引進了日本《公害糾紛處理法》的內(nèi)容，并參照美國關(guān)于獨立管制行政委員會的體制及法理，配合臺灣島內(nèi)現(xiàn)有法律規(guī)定，于1992年制定了臺灣《公害糾紛處理法》。此后，經(jīng)過1998年、2000年、2002年三次修正，現(xiàn)已趨于完善。

《公害糾紛處理法》在地方設(shè)立調(diào)處委員會，在中央設(shè)立裁決委員會，并實行調(diào)處與裁決兩級處理程序。

調(diào)處是指基于糾紛當(dāng)事人一方或雙方的申請，由調(diào)處委員會三分之一以上出席，對當(dāng)事人進行適當(dāng)勸導(dǎo)，達成協(xié)議；或請求有關(guān)機關(guān)協(xié)助調(diào)查證據(jù)、鑒定等，調(diào)查事實獲得結(jié)論后，做成調(diào)處方案，在45天內(nèi)勸導(dǎo)雙方當(dāng)事人同意，當(dāng)事人在45天內(nèi)沒有作出不同意表示的，視為調(diào)處方案產(chǎn)生法律效力。從臺灣《公害糾紛處理法》33條第1款(2)我國臺灣地區(qū)《公害糾紛處理法》第33條第1款規(guī)定:調(diào)處事件經(jīng)直轄市、縣(市)調(diào)處委員會調(diào)處或再調(diào)處不成立者，其屬于因公害糾紛所生之損害賠償事件者，當(dāng)事人得就同一事件申請裁決。規(guī)定看，裁決程序的適用范圍僅限于損害賠償糾紛，這是與日本《公害糾紛處理法》不相同之處。

調(diào)處和裁決方式的運用，使公害糾紛的處理能夠借助于行政機關(guān)的力量和專業(yè)性，使環(huán)境行政機關(guān)參與到復(fù)雜的環(huán)境糾紛之中，為迅速有效地處理環(huán)境糾紛，保證當(dāng)事人的合法權(quán)益，增進社會和諧起到了關(guān)鍵的作用。

臺灣環(huán)境糾紛行政解決機制的主要特色：一是程序簡便、靈活；二是調(diào)處委員會職權(quán)的擴大；三是以公開為原則，不公開為例外；四是調(diào)處書與裁決書的確定力；五是借鑒了民事訴訟法關(guān)于管轄、回避、申請要件、當(dāng)事人適格方面的有關(guān)規(guī)定(3)參見我國臺灣地區(qū)《公害糾紛處理法》第14～20條規(guī)定。；六是鑒定制度與賠償、補償責(zé)任的認定密切配合。

縱觀日本、韓國和我國臺灣地區(qū)完善的環(huán)境糾紛行政解決機制，可以發(fā)現(xiàn)公害糾紛的行政解決是一種行之有效的制度，既能夠充分發(fā)揮行政機關(guān)的專業(yè)、技術(shù)優(yōu)勢，迅速簡捷地解決糾紛、化解社會矛盾，又可減輕法院負擔(dān)，與訴訟制度相輔相成，使民眾以自由選擇的方式充分保證自己合法權(quán)益不受侵犯。

三、我國環(huán)境糾紛行政解決機制的現(xiàn)狀與不足

(一)我國環(huán)境糾紛行政解決機制的現(xiàn)狀

近年來，我國多地成立了專門的環(huán)境糾紛行政調(diào)解機構(gòu)，調(diào)解成功率高達80%， 深受社會公眾喜愛[10]。但隨著2015年新修訂的環(huán)境保護法對原環(huán)境保護法第41條第2款的廢止，目前國內(nèi)僅有《水污染防治法》《大氣污染防治法》《固體廢物污染環(huán)境防治法》以及《環(huán)境噪聲污染防治法》規(guī)定了環(huán)境糾紛行政調(diào)解內(nèi)容。

上述法規(guī)在環(huán)境糾紛解決方式上，只有調(diào)解方式。環(huán)保行政機關(guān)只能被動應(yīng)當(dāng)事人請求，對環(huán)境糾紛進行調(diào)查、調(diào)解，并促成雙方達成協(xié)議。其現(xiàn)實中存在如下特點。首先，行政調(diào)解權(quán)是依法產(chǎn)生的。其次，環(huán)境糾紛行政解決的范圍，被限定在平等民事主體之間的環(huán)境污染損害賠償糾紛方面，包括責(zé)任和金額兩方面內(nèi)容。最后，從調(diào)解協(xié)議方面看，不具有強制執(zhí)行力，一旦反悔，調(diào)解協(xié)議自動失效。

因上述特點的存在，導(dǎo)致我國環(huán)境糾紛的行政解決沒有權(quán)威可言，環(huán)保行政機關(guān)調(diào)解不成，只能告訴當(dāng)事人起訴了事。

(二)我國環(huán)境糾紛行政解決機制的不足

1．沒有專門的環(huán)境糾紛處理法。我國關(guān)于環(huán)境糾紛行政處理的法律規(guī)定，散見于《水污染防治法》《大氣污染防治法》《固體廢物污染環(huán)境防治法》以及《環(huán)境噪聲污染防治法》法律規(guī)定之中，沒有專門的立法進行規(guī)定，并有逐步萎縮之趨勢。而與我國一水之隔的日本、韓國和我國臺灣地區(qū)則分別于1972年、1997年、1992年制定并通過了自己的公害糾紛處理法。

2.行政處理方式單一，不利于糾紛的及時解決。在環(huán)境糾紛行政處理方式上，2015年修訂前的環(huán)境法第41條第2款規(guī)定得比較模糊，通常理解為環(huán)保行政機關(guān)具有調(diào)解和行政裁決的權(quán)力。自1992年全國人大法工委公布“調(diào)解”性質(zhì)的批復(fù)后，我國在環(huán)境糾紛行政處理方式上趨于明朗化，基本上以調(diào)解作為主要解決手段，而且從對環(huán)保部門的工作實踐考察,其最常用的方式還是行政調(diào)解。

3.行政處理不具有強制執(zhí)行力。例如我國現(xiàn)行的《大氣污染防治法》等法規(guī)在環(huán)境糾紛行政處理結(jié)果上，均沒有申請人民法院強制執(zhí)行或依法實施行政強制執(zhí)行的法律強制力。

4.缺乏專門、獨立和中立的環(huán)境糾紛處理機構(gòu)及環(huán)境專業(yè)執(zhí)法人員。在日本、韓國和我國臺灣地區(qū)均設(shè)有專門的環(huán)境糾紛處理機構(gòu)，并與環(huán)境保護機關(guān)相分離。與上述國家和地區(qū)不同，我國《水污染防治法》《大氣污染防治法》《固體廢物污染環(huán)境防治法》以及《環(huán)境噪聲污染防治法》規(guī)定的環(huán)境糾紛行政處理機構(gòu)均是上述行政機關(guān)本身。其好處是，精簡了機構(gòu)、提高了效率。但因存在上下級隸屬關(guān)系等原因,降低了糾紛處理機構(gòu)所應(yīng)有的獨立性、中立性特點,帶有行政權(quán)力痕跡，影響了處理糾紛的公正性和權(quán)威性。同時，全國有專業(yè)環(huán)保背景的執(zhí)法人員比例很低，北京市最高，約為30%，其他三個直轄市達到了25%以上，其他地方均不足25%[11]。

四、我國環(huán)境糾紛行政解決機制的構(gòu)建

日本、韓國和我國臺灣地區(qū)，在法律制度上均繼受于西方國家，在文化上，儒家文化影響根深蒂固，具有若干相同之處。在經(jīng)濟發(fā)展方面，日本、韓國與我國臺灣地區(qū)的經(jīng)濟改革均比我國大陸起步要早。在完善我國環(huán)境糾紛行政解決機制方面，作者認為可以在借鑒上述國家和地區(qū)成熟經(jīng)驗的基礎(chǔ)上通過如下途徑解決。

(一)制定專門的環(huán)境糾紛行政處理法規(guī)

為實現(xiàn)依法治國、有法可依的偉大目標(biāo)及環(huán)境糾紛的快速、有效解決，有必要對現(xiàn)有的環(huán)境糾紛行政處理法規(guī)、政策文件進行一次徹底的清理。結(jié)合我國現(xiàn)實，借鑒域外經(jīng)驗，嚴(yán)格按我國立法法的規(guī)定，制定專門的《環(huán)境糾紛處理法》。內(nèi)容包括受案范圍、管轄原則、處理機構(gòu)、處理基本原則、處理方式及程序、處理結(jié)果及效力、法律責(zé)任、風(fēng)險賠償基金和責(zé)任保險等內(nèi)容。

(二)建立專門的環(huán)境糾紛行政處理機構(gòu)

“徒法不足以自行”，制定了好的法律，更要有好的執(zhí)法機構(gòu)。從糾紛處理機構(gòu)應(yīng)具有中立性的特點以及總結(jié)日本、韓國、我國臺灣地區(qū)環(huán)境糾紛解決經(jīng)驗，結(jié)合我國政治、經(jīng)濟、傳統(tǒng)文化以及現(xiàn)有法律制度等現(xiàn)實國情，我國在環(huán)境糾紛行政解決機制的構(gòu)建上應(yīng)有自己獨立的糾紛解決機構(gòu)。建立具有中立性和獨立性的糾紛解決機構(gòu)，在一定程度上可以保證糾紛處理的公正性和權(quán)威性。

設(shè)立國家、省、地方三級 “環(huán)境糾紛處理委員會”，并按照屬地管轄原則處理本轄區(qū)內(nèi)的環(huán)境糾紛，對于跨行政區(qū)的環(huán)境糾紛可由該行政區(qū)的上一級環(huán)境糾紛處理委員會來處理。在人員組成上，應(yīng)當(dāng)由具有環(huán)保、法律、醫(yī)學(xué)專業(yè)任職資格，環(huán)保公益團體、科學(xué)界專業(yè)人士以及轄區(qū)企業(yè)、群眾代表等組成。在委員會主任選擇上,司法資格證書和環(huán)保專業(yè)畢業(yè)應(yīng)是必備條件。為保證委員會在處理糾紛時的獨立性，該委員會應(yīng)從地方環(huán)保部門中分離出來，在人事、財務(wù)上直屬中央，不再依附于地方政府。

(三)明確我國環(huán)境糾紛行政處理的解決方式

1.行政調(diào)解。行政調(diào)解不僅在日本，而且在韓國和我國臺灣地區(qū)，環(huán)境糾紛的解決基本上都是以調(diào)解方式結(jié)案。究其原因，主要在于環(huán)境糾紛原因的復(fù)雜性，訴訟費用高昂、遷延時日，以及東亞各國人民深受儒家傳統(tǒng)思想影響，追求和諧，“厭訴”心態(tài)使然。因此調(diào)解應(yīng)當(dāng)成為我國《環(huán)境糾紛處理法》的首選方案，應(yīng)當(dāng)對調(diào)解進行詳細的規(guī)定。

2.行政裁決。在日本、韓國和我國臺灣地區(qū)，以裁決方式解決環(huán)境糾紛的數(shù)量排在第二位。在國內(nèi)環(huán)境公益訴訟制度日益完善的今天，環(huán)保法庭的受案數(shù)量遠低于其設(shè)計的目標(biāo)量[12]，盡管其原因是多方面的，但傳統(tǒng)上行政機關(guān)在人們內(nèi)心深處的權(quán)威地位也是其不可否認的原因之一。因此在立法上應(yīng)當(dāng)確立先裁后審的程序規(guī)定，無論雙方當(dāng)事人是否同意，都不影響環(huán)境糾紛行政裁決的進行和法律效力。

針對我國環(huán)境糾紛行政調(diào)解缺乏法律強制力的情況，筆者認為可以借鑒我國臺灣地區(qū)的立法經(jīng)驗,賦予環(huán)境行政調(diào)解和裁決的強制執(zhí)行力，并加強對調(diào)解協(xié)議和裁決的司法審查。審查時，可以采取有重點、有目的的審查辦法，并制定相應(yīng)的審查標(biāo)準(zhǔn)和審查原則。在標(biāo)準(zhǔn)的制定上，可以對環(huán)境糾紛采取一分為二的辦法：影響較小的由當(dāng)事人申請來進行；影響較大的則采取當(dāng)事人申請和法院依職權(quán)自由主動介入的辦法。如果法院認為存在不合法之處，可責(zé)令環(huán)境糾紛處理委員會重新調(diào)解；如果協(xié)議被法院審核通過，則該調(diào)解協(xié)議的合法性就被法院確認下來。之后，當(dāng)事人反悔，不履行義務(wù)，就應(yīng)承擔(dān)違約責(zé)任，另一方可以違約為由提起訴訟。法院只需審查調(diào)解協(xié)議的合法性，而不必理會環(huán)境糾紛的其他內(nèi)容。如果認定調(diào)解協(xié)議合法，則可判決違約方按調(diào)解協(xié)議履行義務(wù)，如認定調(diào)解協(xié)議有不合法之處，則需作出相應(yīng)判決。

在環(huán)境糾紛行政裁決方面，應(yīng)重新對其定位，與行政調(diào)解形成完整協(xié)調(diào)的糾紛處理機制。當(dāng)環(huán)境糾紛當(dāng)事人向環(huán)境糾紛處理委員會提出申請后，委員會應(yīng)首先對糾紛進行調(diào)解處理，如果處理不成，則應(yīng)當(dāng)進入裁決程序。在裁決程序中，糾紛處理委員會有調(diào)查取證、對當(dāng)事人詢問和質(zhì)證、現(xiàn)場勘驗、評估鑒定以及責(zé)令當(dāng)事人對有關(guān)事實進行舉證的權(quán)力。在事實清楚、證據(jù)確實充分的基礎(chǔ)上，糾紛處理委員會可以對糾紛原因、侵權(quán)責(zé)任、賠償數(shù)額方面作出裁決處理。如果當(dāng)事人對該裁決不服，則可以選擇向上一級委員會申請復(fù)議和向有管轄權(quán)的法院提起環(huán)境糾紛民事訴訟。委員會處理階段搜集的證據(jù)，在法院處理階段經(jīng)法院依法審查后，仍然具有證明事實的法律效力。

(四)妥善處理好環(huán)境糾紛行政解決機制與訴訟的關(guān)系

在兩者關(guān)系的處理上，協(xié)調(diào)好環(huán)境糾紛行政、訴訟解決機制，避免重復(fù)救濟、節(jié)約國家公共資源，以維護國家公信力。

首先，要堅持《環(huán)境糾紛處理法》準(zhǔn)用民事訴訟法中的回避制度、管轄制度、財產(chǎn)保全制度、調(diào)查鑒定制度、公開原則、證據(jù)規(guī)則、舉證責(zé)任和共同訴訟等規(guī)定，以便二者更好的銜接。其次，在處理順序上，應(yīng)當(dāng)堅持先行政裁決后訴訟的原則，環(huán)境糾紛處理委員會受理后，在法定期間內(nèi)沒有作出處理結(jié)果的，當(dāng)事人向法院申請立案審理的不予受理。最后，充分發(fā)揮環(huán)境司法在生態(tài)文明建設(shè)中的保障和監(jiān)督作用，結(jié)合我國當(dāng)前環(huán)境公益訴訟狀況，擴大環(huán)境公益訴訟的受理對象和受案范圍，對訴訟主體資格予以適當(dāng)放寬，對重大環(huán)境污染、受害者眾多、 環(huán)境污染破壞人身健康、經(jīng)濟損失嚴(yán)重、影響極其惡劣等情形的糾紛，具備訴訟主體資格的單位和個人可以直接向人民法院提起環(huán)境公益訴訟。