中央布局區(qū)域發(fā)展，有何新變化？

高遠至

最近，習近平總書記主持召開了中央財經(jīng)委員會第五次會議，這是一次重要的會議。

我們知道，中央財經(jīng)委員會是十九大之后，在深化黨和國家機構(gòu)改革中，由原來的中央財經(jīng)領(lǐng)導小組升級而成。成立一年多來，算上這次，中央財經(jīng)委員會一共就開了5次會，但每次研究的都是大事。

此次會議的主題之一，是研究推動形成優(yōu)勢互補高質(zhì)量發(fā)展的區(qū)域經(jīng)濟布局問題。在會后發(fā)布的新華社通稿中，涉及這一主題的內(nèi)容有兩個段落，500多個字，不長，但信息量很大，含金量很高，透露了不少政策走向，值得細細一讀。

中心城市和城市群

這個地區(qū)概念很關(guān)鍵，要看懂中央關(guān)于區(qū)域發(fā)展布局的大思路，這是題眼。

會議通稿中，涉及區(qū)域發(fā)展的部分，一開始就這樣說：當前我國區(qū)域發(fā)展形勢是好的，同時經(jīng)濟發(fā)展的空間結(jié)構(gòu)正在發(fā)生深刻變化，中心城市和城市群正在成為承載發(fā)展要素的主要空間形式。

說得很清楚了，資源要素向中心城市和城市群聚集，這是發(fā)展趨勢。而且中央判斷，這樣的趨勢“是好的”，未來政策將順應(yīng)這個趨勢，推動這個趨勢。

中央作這樣的判斷，當然有很深的道理。

首先，從世界經(jīng)濟發(fā)展史來看，發(fā)達國家的空間形態(tài)莫不如此。以紐約為中心的美國東北部大西洋沿岸城市群，面積占美國國土面積不到1.5%，卻集中了17%左右的美國人口，創(chuàng)造了美國20%以上的GDP。日本太平洋沿岸城市群，更以6%的國土面積，聚集了全日本60%以上的人口，80%以上的金融、出版、信息、教育和研究開發(fā)機構(gòu)。

其次，資源要素的空間聚集，也符合現(xiàn)代經(jīng)濟的發(fā)展規(guī)律。拿外賣送餐來說，如果人口密度不夠，一個小時只能送個三五單，那是沒人干的。所以這一行，總是城市越大越興隆。其他不少行業(yè)也是如此。這叫規(guī)模經(jīng)濟、規(guī)模效應(yīng)。因為有規(guī)模才能有更細分工，才能有更高效率，才能有更低成本，才能催生出更多行業(yè)，使經(jīng)濟更有活力、更繁榮。

你可能會問了，既然這樣，為什么直到現(xiàn)在才強調(diào)中心城市和城市群？這是因為，發(fā)展有過程、有階段，以前還提倡過“戶戶點火、村村冒煙”呢。

我們來看一下這次會議是怎么說的：經(jīng)濟發(fā)展的空間結(jié)構(gòu)正在發(fā)生深刻變化。何謂深刻變化？實際上就是我國進入高質(zhì)量發(fā)展階段后，不僅產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)會變化，空間結(jié)構(gòu)也會變化。以前產(chǎn)業(yè)發(fā)展粗放、集中度不高、技術(shù)門檻較低，布局在哪里，關(guān)系不大;高質(zhì)量發(fā)展階段則不同，企業(yè)對人才、融資、研發(fā)、配套環(huán)境等要求較高，往中心城市和城市群聚集就成了一種大概率的選擇。

小城市是不是要涼？

看到這里，有的朋友可能心里有點慌：如此說來，我在的這四線城市，是不是要涼？

這樣下結(jié)論就太草率了。實際上，中心城市不僅僅是指北、上、廣、深等一線城市，這些城市的目標，應(yīng)該是成為全球中心城市。除此之外，我們還有全國性中心城市、區(qū)域性中心城市、地區(qū)性中心城市等，規(guī)模是有大有小的。

而且，有中心城市，一般就會形成城市群。目前我國有長三角城市群、珠三角城市群、京津冀城市群、長江中游城市群、川渝城市群等大大小小十余個城市群。

以長三角城市群為例，這里既有一線城市上海，也有二三線城市直至十八線城市。在這里，哪怕四線五線的小城市，未來發(fā)展大多不會差。當然，這不是指它們會成長為綜合性的大城市，而是說它們只要在整個大的城市群里找準自己的定位，發(fā)揮出獨特的功能，完全可以成為小而美、小而富、小而活的城市。

未來政策兩個取向

從區(qū)域政策來看，未來取向又會如何？大的方面，會有兩個。

第一，針對重點城市的重點政策。近期出臺的眾多政策，如設(shè)立上海自貿(mào)試驗區(qū)臨港新片區(qū)、建設(shè)深圳中國特色社會主義先行示范區(qū)、新設(shè)6個自由貿(mào)易試驗區(qū)等，即屬此類。這些政策的特點，從空間上說，都叫作點上開花。

我國的區(qū)域政策，從改革開放初期的東部沿海開發(fā)開放，到世紀之交的西部大開發(fā)，其后漸次有了振興東北老工業(yè)基地、中部崛起、東部地區(qū)率先發(fā)展等戰(zhàn)略，再到后來的劃分主體功能區(qū)、建設(shè)“一帶一路”、京津冀協(xié)同發(fā)展、長江經(jīng)濟帶發(fā)展等，其著眼點都是大區(qū)域，而如今重點則是“大中取小”。

這不是說以前的政策失效了，而是對以前政策的升級和細化，畢竟抓大區(qū)域還得有措手之處、著力之點?？纯催@么多自貿(mào)區(qū)，雖然每個自貿(mào)區(qū)地域面積不大，但卻完成了東西南北中的全覆蓋。

第二，促進資源要素流動的普惠性政策。此次會議即提出，要促進各類要素合理流動和高效集聚，增強中心城市和城市群等經(jīng)濟發(fā)展優(yōu)勢區(qū)域的經(jīng)濟和人口承載能力。

這話的政策含金量很高。想一想，現(xiàn)在人口往中心城市和城市群聚集的障礙是什么？不是就業(yè)機會，而是公共服務(wù)。產(chǎn)業(yè)往中心城市和城市群聚集的障礙是什么？常常也不是人才資金，而是用地指標。此次會議明確，要在省級統(tǒng)籌基礎(chǔ)上加快養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌進度，在全國范圍內(nèi)實現(xiàn)制度統(tǒng)一和區(qū)域間互助共濟。要改革土地管理制度，增強土地管理靈活性，使優(yōu)勢地區(qū)有更大發(fā)展空間。

可以預(yù)見，更多“錢隨事走、地隨人動”的政策調(diào)整將會出現(xiàn)。

各美其美，各得其所

發(fā)展的趨勢、政策的取向都顯示，未來，我國或?qū)⒁?0%左右的國土面積，承載60%以上的人口和GDP。那么其他地區(qū)怎么辦？任其蕭條下去嗎？此次會議給出了明確回答：增強其他地區(qū)在保障糧食安全、生態(tài)安全、邊疆安全等方面的功能。

這就是說，中心城市和城市群之外的廣大地區(qū)，將主要不再承擔經(jīng)濟引擎功能，GDP考核將淡化。各地根據(jù)功能定位，主要把精力聚焦在糧食生產(chǎn)、生態(tài)建設(shè)、邊疆鞏固等方面。

可是光種糧食、光搞生態(tài)掙不了錢，老百姓能答應(yīng)嗎？此次會議提出，全面建立生態(tài)補償制度，健全區(qū)際利益補償機制和縱向生態(tài)補償機制。完善財政轉(zhuǎn)移支付制度，對重點生態(tài)功能區(qū)、農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)、困難地區(qū)提供有效轉(zhuǎn)移支付。中央的思路很明確，適合種糧食的地方就安心種糧食，生態(tài)重地就安心把生態(tài)環(huán)境保護好，民生支出等問題，有制度來保障。

當然，這種調(diào)整是一個長期的過程，急不得，更不能搞強迫命令。假以時日，這些地區(qū)盡管經(jīng)濟總量不大，但地廣人稀，人均收入不低，加之生態(tài)良好、節(jié)奏閑適，人們生活的幸福感很高;這些地區(qū)與中心城市、城市群既互融互通，互為支撐，又各司其職，各美其美，各得其所。這無論如何不能稱為蕭條。

（摘自《半月談》）