論我國行政審判體制困境的對策

郭 娟

清水河縣人民法院，內(nèi)蒙古 清水河 010010

行政審判對于我國有重要的意義，其有效保護(hù)了公民、法人和相關(guān)組織的合法權(quán)益，對社會的行政監(jiān)督也起到積極的作用。但隨著我國社會、經(jīng)濟(jì)與環(huán)境的發(fā)展與不斷拓寬，行政審判體制展露出越來越多的困境和難以克服的弊端。行政審判缺乏較強(qiáng)的獨(dú)立性，依附于一些組織難以擺脫司法的獨(dú)立與公正性，在行政審判的過程中執(zhí)行難度大，司法甚至在地方演化出區(qū)域司法，這在很大的程度上限制了公民、法人和相關(guān)組織的訴訟的開展。行政審判在社會救濟(jì)和相關(guān)機(jī)構(gòu)的權(quán)力監(jiān)督上難以確保司法的有效執(zhí)行，不僅讓人民對司法的有效性進(jìn)行質(zhì)疑，也動搖國家司法在群眾心中不可撼動的神圣地位。因此，尋找行政審判困境的解決方法在當(dāng)具有十分重要的作用。

一、國家需出臺行政法院相關(guān)制度，確保司法的獨(dú)立與有效性

行政審判體制中的一個(gè)重要組成部分就是行政法院制度[1]，該制度源于西方國家并在多國應(yīng)用，其核心強(qiáng)調(diào)國家權(quán)力的分立，有效保證司法的獨(dú)立性，這對國家司法的公正性和透明性有很大的幫助。有助于實(shí)現(xiàn)審判功能的專業(yè)化，為推進(jìn)國家和社會的法制化有重要意義。雖然許多學(xué)者和相關(guān)從業(yè)人員提出較多的建設(shè)性意見，但沒能從根本上解決問題。因?yàn)榻鉀Q問題的關(guān)鍵是要從我國的政體和司法的角度出發(fā)。改善目前的現(xiàn)狀需要一定程度地借鑒國外的司法體制，不斷優(yōu)化行政審判制度，通過建立行政法制來確保司法的有效性，為群眾、組織和社會提供權(quán)威的服務(wù)。

(一)確保行政法院機(jī)構(gòu)與執(zhí)行機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性

由于國家制度的特殊性，司法與行政在一定程度上融合，行政審判的開展依附于當(dāng)?shù)氐呢?cái)政和人事，難以擺脫行政機(jī)關(guān)的參與和干涉。因此，確保司法的獨(dú)立性是行政審判的關(guān)鍵，政府應(yīng)著力重新劃分行政法院的司法執(zhí)行區(qū)域。行政法院系統(tǒng)的組成由最高行政法院、高等行政法院和初審行政法院三個(gè)等級構(gòu)成[2]，各等級單位按照職權(quán)開展任務(wù)，不可越級操作。為保證司法的獨(dú)立性與權(quán)威性，可以在全國設(shè)立最高行政法院，其擁有獨(dú)立和完整的行政審判和終審權(quán)，不受相關(guān)機(jī)構(gòu)的限制。通過上述的司法的組織架構(gòu)，可以在很大程度上從區(qū)域的行政機(jī)關(guān)中獨(dú)立開來，也會加強(qiáng)司法獨(dú)立性，有利于樹立司法的權(quán)威性和有效性，可以不斷提高群眾、組織和社會的訴訟熱情和欲望。

(二)確保行政法院人事體制與行政機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性

在西方國家，司法人員的任免采用統(tǒng)一任免制，可以有效增加法官對于職業(yè)的尊重和責(zé)任。在我國實(shí)行單一法律制，在區(qū)域由行政機(jī)關(guān)進(jìn)行選舉和任免，地方政府擁有相關(guān)的人士推薦和指派權(quán)，但這種機(jī)制造就司法機(jī)關(guān)和地方人事存在一定程度的依附，司法執(zhí)行難以脫離開行政機(jī)構(gòu)來開展。這種現(xiàn)象不僅造成了司法獨(dú)立性的缺失，也導(dǎo)致在地方形成區(qū)域司法。綜上，在我國實(shí)行統(tǒng)一的司法模式具有重要意義。具體落實(shí)到我國的政體，地方政府不再行使對行政法院的任免職權(quán)，由全國人大和常委統(tǒng)一進(jìn)行任免和安排。在全國人大設(shè)立司法委員會，他們完成相關(guān)的人事任命。

(三)確保行政法院財(cái)政體制與財(cái)政管理的獨(dú)立

從全球看來，大部分國家的司法經(jīng)費(fèi)由國家進(jìn)行統(tǒng)一管理。地方性和區(qū)域性的司法都是國家在進(jìn)行統(tǒng)一的撥款和完善。我國體制的原因，行政機(jī)構(gòu)掌握著國家的財(cái)政，各個(gè)級別的司法機(jī)關(guān)開展的經(jīng)費(fèi)需從行政機(jī)關(guān)審批；同時(shí)，司法財(cái)政的劃分也根據(jù)區(qū)域的發(fā)展來進(jìn)行相關(guān)界定，不同區(qū)域的司法經(jīng)費(fèi)可能存在很大的差異。在這種特殊的背景下，區(qū)域性的司法機(jī)關(guān)更傾向于朝著地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展來進(jìn)行執(zhí)行和審判，這是嚴(yán)重不利于國家司法統(tǒng)一的行徑。因此，國家在完成行政法院的建立后，防止產(chǎn)生地方性司法，必須從經(jīng)濟(jì)的根源上杜絕與行政機(jī)構(gòu)的相關(guān)性，使得各級司法機(jī)構(gòu)能夠保持最大的獨(dú)立和完整性，擺脫受限于地方政府的困境。

二、行政審判人員的專業(yè)化是擺脫困境的核心

隨著社會的發(fā)展與知識的快速更迭，行政爭議趨向于復(fù)雜和專業(yè)化，行政審判對于審判人員的素質(zhì)不斷拔高，要求更高的學(xué)歷、更強(qiáng)的專業(yè)背景和更專業(yè)化的手段。而在我國，對行政法官的審查和遴選制度造成部分的人缺少專業(yè)的水準(zhǔn)和一定的法律道德。盡管是法官，也難以從自身作責(zé)，難以把握好法律的紅線和道德的底線。因此，一定要從專業(yè)人員方面加以改革。

(一)加強(qiáng)行政法官遴選機(jī)制的專業(yè)性

專業(yè)性在當(dāng)今的社會扮演著越來越重要的作用[3]，行政法官的專業(yè)性對于審判具有重要的影響。要求行政法官具有很強(qiáng)的法律素養(yǎng)，具備大量行政專業(yè)的知識，行政法官的遴選應(yīng)該不同于其他法官的遴選。在當(dāng)今的社會，要求行政法官具有碩士以上的法律學(xué)位，且在相關(guān)的領(lǐng)域有5年或是以上的從業(yè)經(jīng)驗(yàn)。相關(guān)人員的來源需有清白的歷史背景，高校的法律研究人員、教授或是律師事務(wù)所的相關(guān)人員等。不僅需要高素質(zhì)的行政審判人員，還要求他們在道德和人品上具有較高的造詣，不斷實(shí)現(xiàn)行政法官的素質(zhì)化和專業(yè)化。

(二)優(yōu)化與改革現(xiàn)行行政法官培訓(xùn)機(jī)制

法官的作用在行政審判的過程中占據(jù)很大的功能，確保其素質(zhì)的可靠性和專業(yè)的可依賴性具有重要的意義。在西方國家，對法官的培養(yǎng)注重他們的綜合素質(zhì)，有專門的機(jī)構(gòu)對法官進(jìn)行培訓(xùn)和看護(hù)。我國在2006年引進(jìn)相關(guān)制度，但在很大程度上忽略了國家體制對遴選專業(yè)法官人員的影響，把預(yù)備法官的培訓(xùn)轉(zhuǎn)換為崗前培訓(xùn)，最終難以達(dá)到法官培訓(xùn)的作用，難以達(dá)到社會的預(yù)期。國家在完成相應(yīng)的行政法院的建立后，應(yīng)有效地借鑒國外優(yōu)質(zhì)的法律培訓(xùn)方法和機(jī)制，建立具有中國特色的培訓(xùn)機(jī)制，不斷提高法官的綜合素質(zhì)和道德法律水準(zhǔn)，確保高質(zhì)量地完成案件的審理，做到符合人民的預(yù)期。

(三)優(yōu)化與完善行政法官的保障機(jī)制

法官作為特殊的存在，保障法官不受外界的影響和各種各樣因素的干擾，實(shí)行法官的內(nèi)部獨(dú)立的特性，國家應(yīng)積極推進(jìn)法官保障機(jī)制的形成與完善。首先，可以通過提高法官的待遇來排除一部分外在的影響，但我國存在龐大的法官體系，其素質(zhì)的強(qiáng)硬也有很大的區(qū)別。國家應(yīng)首要控制法官的數(shù)量，確保法官的質(zhì)量。其次，法官終生制應(yīng)慢慢建立起來，在任職階段任何機(jī)構(gòu)和人員都不能對法官進(jìn)行罷免，除非在構(gòu)成犯罪的前提下。最后，建立法官彈劾的相關(guān)制度，不斷優(yōu)化法官的作用和價(jià)值，使法官的離職合法化合程序化。讓法官在任職階段保持良好的自身道德與維護(hù)法律紅線。

三、不斷優(yōu)化與調(diào)整行政訴訟制度

行政訴訟法從實(shí)施以來，對于有效保障公民的權(quán)利、監(jiān)督相關(guān)機(jī)構(gòu)中有不可或缺的作用。但目前從行政訴訟的實(shí)踐來看國家的行政法制，也存在很多的問題和難以克服的困難。公信力不足、社會對行政審判存在很大的疑慮與懷疑，目前對行政訴訟法的修訂迫在眉睫。

(一)不斷拓寬行政訴訟受理案件的界限與范圍

行政訴訟是保障公民權(quán)利的渠道，國家應(yīng)根據(jù)社會的發(fā)展不斷調(diào)整訴訟的范圍和界限，可以從以下方面進(jìn)行拓展。首先可以擴(kuò)大行政訴訟法保護(hù)相關(guān)權(quán)益的有效范圍，比如公民接受教育的權(quán)利、合法勞動的權(quán)利與一定程度的參政議政的權(quán)利，切實(shí)保障群眾的合法權(quán)益受到有效保障。其次，加強(qiáng)其他非權(quán)利主體的監(jiān)督與救濟(jì)，基本的行政機(jī)構(gòu)、法律允許存在組織的權(quán)益也要得到合理的保障，讓普通的群眾和組織也能享受法制帶來的便利；然后，可以對內(nèi)部行政財(cái)力實(shí)施一定的司法救助，這有助于拓寬行政審判應(yīng)用的職權(quán)范圍；最后，有效地將抽象的行政財(cái)政行為納入考慮的范圍。行政訴訟權(quán)不僅要求人們聚焦行使基本的權(quán)益和義務(wù)，其中人身權(quán)和財(cái)產(chǎn)權(quán)是人最基本的權(quán)益，受到法律的保障。但訴訟對人權(quán)益的保障不僅僅于此，公民依法享有憲法和法律規(guī)定的基本權(quán)益，一旦受到損害，公民可以提出法律訴訟對相關(guān)人員進(jìn)行裁決，依法享有基本的保障可以讓公民受到合理的對待。

(二)建立行政公益訴訟制度與優(yōu)化現(xiàn)有結(jié)構(gòu)

在我國的行政法訴訟的實(shí)踐中，缺乏對組織和公益權(quán)益的維護(hù)和訴訟渠道。因此，在我國的國情上建立合法合情的行政公益訴訟制度，對于廣大的社群有巨大的幫扶作用。根據(jù)西方國家實(shí)行的行政公益訴訟法案，行政公訴和一般主體代表訴訟的法案是基本的做法。我國可以充分考慮將人民檢察機(jī)關(guān)作為行政公訴的原告，因其身份兼具公訴機(jī)關(guān)的性質(zhì)，又包括行政機(jī)構(gòu)是否依法進(jìn)行公訴，在進(jìn)行相關(guān)的行政監(jiān)督時(shí)能有效的提起公訴；同時(shí)，考慮一般性主體代表訴訟在我國實(shí)際的開展，但這在很大的程度上依賴于原告資格的性質(zhì)。綜上，建立行政公益訴訟機(jī)制和不斷優(yōu)化現(xiàn)有的結(jié)構(gòu)，對保護(hù)人民的權(quán)益有很大的幫助。

(三)不斷完善與優(yōu)化行政訴訟執(zhí)行制度

執(zhí)法的有效性與精準(zhǔn)性在很大程度上影響公民對案件的認(rèn)識和評判。在行政審判中，行政執(zhí)行需要強(qiáng)有力的執(zhí)行機(jī)構(gòu)，不僅僅只是法院審理后的延伸，而是確保案件在完成審理后能否達(dá)到既定目標(biāo)的要求，是實(shí)現(xiàn)法院功能最有說服力的方式與渠道，可以幫助公民實(shí)現(xiàn)法律的保障。中國的審判制度可以在一定的程度上借鑒西方國家為主的模式和原則。但不可盲目地進(jìn)行開展，要綜合考慮到目前我國存在法官素質(zhì)不夠全面的因素，以及地方的司法存在很多的詬病。需要由最高法院對相關(guān)機(jī)構(gòu)進(jìn)行挑選，找出具有典型意義的判決案例，提出修改性的意見，促進(jìn)行政執(zhí)法和行政理論之間的相互交融與觸碰，完成相關(guān)法案的良性循環(huán)，對社會和公眾產(chǎn)生最大的益處。同時(shí)，可以對已經(jīng)成文的法案進(jìn)行一定的編輯和書籍發(fā)售，讓全國人民看到案件的進(jìn)程與受理的開展，供相關(guān)的專業(yè)人員、學(xué)者和公民進(jìn)行查詢。

四、結(jié)論

綜上所述，隨著社會的發(fā)展與健全，對行政審判不斷發(fā)出新的挑戰(zhàn)。行政法官的素養(yǎng)、司法現(xiàn)象的區(qū)域化都需要慢慢進(jìn)行改善?？梢栽谝欢ǔ潭壬蠀⒖嘉鞣絿业闹贫?，這有利于國家進(jìn)行相關(guān)有效性改革，對于促進(jìn)行政體制的改善有重要的作用。通過建立獨(dú)立于行政機(jī)構(gòu)的司法體系，通過獲得獨(dú)立的司法財(cái)政來源和不斷拓寬司法渠道來充分保護(hù)相關(guān)人員的合法權(quán)益，盡最大程度監(jiān)督濫用行政執(zhí)法權(quán)，有效維護(hù)社會的穩(wěn)定。