論環(huán)境公益訴訟的制度構(gòu)建

蔡永成

良好的生態(tài)環(huán)境，離不開(kāi)法治的護(hù)佑。公益訴訟制度作為一種特殊的訴訟類型，是國(guó)家可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略在訴訟制度上的體現(xiàn)，是以司法手段維護(hù)國(guó)家利益和社會(huì)公共利益的重要法器。環(huán)境公益訴訟則是通過(guò)司法途徑保護(hù)環(huán)境公共利益的最后一道防線。鑒于環(huán)境行政公益訴訟模式相對(duì)簡(jiǎn)易，本文所稱環(huán)境公益訴訟主要就環(huán)境民事公益訴訟進(jìn)行闡述。

一、環(huán)境公益訴訟的前世和今生

2012年修改后的《民事訴訟法》首次規(guī)定了環(huán)境民事公益訴訟制度，2015年實(shí)施的《環(huán)境保護(hù)法》對(duì)提起環(huán)境民事公益訴訟的社會(huì)組織作了明確規(guī)定，此后，2015年最高法也出臺(tái)了《關(guān)于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問(wèn)題的解釋》，就環(huán)境民事公益訴訟制度作了程序性安排，這標(biāo)志著我國(guó)環(huán)境民事公益訴訟制度在立法和司法解釋層面基本構(gòu)建形成。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2015年至2016年期間，全國(guó)法院兩年間共受理環(huán)境公益訴訟137件，其中，社會(huì)組織提起環(huán)境公益訴訟112件，檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境公益訴訟25件。

為何理論界高度關(guān)注的這一訴訟制度在實(shí)踐中卻遭受冷遇，經(jīng)濟(jì)學(xué)上的功能選擇理論對(duì)此或具有重要的參考價(jià)值。正所謂“無(wú)利益便無(wú)訴權(quán)”，無(wú)論是訴訟程序的啟動(dòng)，訴中成本的承擔(dān)，還是訴后權(quán)利和責(zé)任的分配都無(wú)法逃脫利益這只“無(wú)形的手”，訴訟成本與收益的不對(duì)等導(dǎo)致了環(huán)境公益訴訟的“理性沙漠”。

2015年7月1日，全國(guó)人大常委會(huì)授權(quán)最高人民檢察院在北京、吉林、江蘇等13個(gè)?。ㄊ校╅_(kāi)展公益訴訟試點(diǎn)工作。兩年期間，13個(gè)試點(diǎn)地區(qū)檢察機(jī)關(guān)共辦理公益訴訟案件9053件，集中在生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)領(lǐng)域辦理公益訴訟案件6527件，占公益訴訟辦案總量的72%，亮出了司法保障生態(tài)的利劍。

2017年6月27日，全國(guó)人大常委會(huì)審議通過(guò)修改民事訴訟法、行政訴訟法的決定，這標(biāo)志著檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟制度正式確立。檢察機(jī)關(guān)作為國(guó)家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，在法律地位、調(diào)查取證以及監(jiān)督判決執(zhí)行上均具有天然的優(yōu)勢(shì)，其作為公共利益的“代言人”，可以支持有關(guān)組織提起公益訴訟，在有關(guān)組織沒(méi)有提起或無(wú)適格主體時(shí)，以公益訴訟起訴人的身份提起訴訟，從而有效彌補(bǔ)生態(tài)環(huán)境和資源領(lǐng)域受到人為破壞而無(wú)救濟(jì)主體的困境，避免“理性沙漠”。

二、當(dāng)前環(huán)境公益訴訟司法實(shí)踐中存在的問(wèn)題

美國(guó)法理學(xué)家博登海默曾說(shuō)過(guò)：“一個(gè)國(guó)家的法律制度好比一臺(tái)結(jié)構(gòu)復(fù)雜的機(jī)器，而對(duì)機(jī)器性能的了解，你絕不能只看說(shuō)明書(shū)，而應(yīng)通過(guò)實(shí)踐的操作?！彼痉▽?shí)踐中，環(huán)境公益訴訟面臨諸多方面的問(wèn)題，具體如下：

（一）片面強(qiáng)調(diào)結(jié)果救濟(jì)，忽視侵權(quán)行為本身

現(xiàn)行環(huán)境公益訴訟制度以民事侵權(quán)制度為基礎(chǔ)，而民事侵權(quán)制度以損害為中心來(lái)構(gòu)建。在侵權(quán)法的矯正正義傳統(tǒng)下，侵權(quán)行為的成立須以發(fā)生損害為前提，侵權(quán)責(zé)任等于損害賠償責(zé)任，無(wú)損害則無(wú)救濟(jì)。受這種傳統(tǒng)理論影響，實(shí)踐中的侵權(quán)責(zé)任是結(jié)果責(zé)任，而忽視侵權(quán)行為本身。我國(guó)環(huán)境公益訴訟的損害賠償也需遵循民事?lián)p害賠償?shù)脑瓌t，即環(huán)境損害之民事賠償也須以危害結(jié)果發(fā)生或可能產(chǎn)生危險(xiǎn)之行為的發(fā)生為前提，其性質(zhì)屬于事后填補(bǔ)損害。

實(shí)務(wù)中，部分執(zhí)法者和司法人員將法定的“污染環(huán)境行為”模式擴(kuò)大解釋為“污染環(huán)境行為+造成環(huán)境損害”模式，且重點(diǎn)放在“造成環(huán)境損害”上，人為地將行為要件結(jié)果化。如非法傾倒危險(xiǎn)廢物要達(dá)到三噸以上，排放銅、鎳等重金屬要超過(guò)國(guó)家排放標(biāo)準(zhǔn)十倍以上等行為，才屬于污染環(huán)境，錯(cuò)誤地將刑事構(gòu)罪標(biāo)準(zhǔn)等同于污染環(huán)境行為評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。假設(shè)垃圾處理廠未通過(guò)環(huán)境影響評(píng)價(jià)，未批先建，或者企業(yè)實(shí)施超標(biāo)排污行為尚未超過(guò)國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)的十倍，上述行為雖不構(gòu)成犯罪，其結(jié)果必將危害環(huán)境，此時(shí)若提起公益訴訟不僅不為過(guò)，而且正當(dāng)時(shí)。

（二）環(huán)境損害結(jié)果鑒定難、成本高

正因?yàn)榄h(huán)境公益訴訟過(guò)于強(qiáng)調(diào)結(jié)果救濟(jì)，而生態(tài)環(huán)境損害結(jié)果的鑒定評(píng)估及生態(tài)修復(fù)等工作專業(yè)性強(qiáng)，是一項(xiàng)十分復(fù)雜的系統(tǒng)性工程。目前擁有環(huán)境污染司法鑒定資質(zhì)的鑒定機(jī)構(gòu)稀缺，這極大地制約了公益訴訟工作的開(kāi)展。同時(shí)，鑒定取證檢測(cè)難度大，對(duì)人力、物力、技術(shù)投入均要求很高，導(dǎo)致案件鑒定費(fèi)用高、周期長(zhǎng)。實(shí)踐中，很多環(huán)境侵權(quán)行為在當(dāng)下并不能評(píng)估其后果的危害程度，在修復(fù)時(shí)往往已時(shí)過(guò)境遷，損害結(jié)果和修復(fù)成本隨時(shí)間變化很大，難以準(zhǔn)確把握，特別是水污染、大氣污染等案件表現(xiàn)尤為突出。

環(huán)境公益訴訟鑒定主要包括環(huán)境污染事實(shí)的鑒定、生態(tài)環(huán)境被破壞的鑒定、損害賠償鑒定及替代性修復(fù)方案鑒定等。實(shí)務(wù)中，鑒定費(fèi)用少則幾萬(wàn)元，多則幾十萬(wàn)元，更甚者達(dá)上百萬(wàn)元。在2011年云南曲靖鉻渣水污染事件中，鑒定機(jī)構(gòu)就開(kāi)出高達(dá)700萬(wàn)元的生態(tài)環(huán)境損害評(píng)估費(fèi)用，讓原告“自然之友”一度被迫停滯訴訟。

雖然相關(guān)法律和司法解釋賦予有關(guān)組織提起環(huán)境公益訴訟的主體資格，但大部分社會(huì)組織由于資金不足而沒(méi)有能力開(kāi)展環(huán)境公益訴訟，且一旦敗訴，所有費(fèi)用支出均由其自行買單。如2017年1月宣判的江蘇常州“毒地”案中，提起訴訟的兩個(gè)環(huán)保組織“自然之友”和“中國(guó)綠發(fā)會(huì)”被判敗訴，須承擔(dān)189.18萬(wàn)元的案件受理費(fèi)。因而，實(shí)踐中有關(guān)環(huán)保組織提起環(huán)境公益訴訟幾乎寥寥，面對(duì)大量環(huán)境污染案件，就連檢察機(jī)關(guān)都退而選擇提起無(wú)需評(píng)估鑒定的行政公益訴訟。

（三）生態(tài)修復(fù)執(zhí)行難、資金和監(jiān)管缺位

環(huán)境審判堅(jiān)持修復(fù)為主原則，訴訟和裁判只是實(shí)現(xiàn)生態(tài)保護(hù)的前半篇文章，如何執(zhí)行則是更為重要而艱巨的后半篇文章，執(zhí)行內(nèi)容具體包括損害賠償費(fèi)用如何收繳、誰(shuí)來(lái)監(jiān)管；修復(fù)工作如何開(kāi)展、誰(shuí)來(lái)監(jiān)督和驗(yàn)收，這方面尚存法律空白，各地都在探索行之有效的方法。

最高人民法院提出原則性要求，要確保裁判內(nèi)容具有可執(zhí)行性，便于監(jiān)督。然后，生態(tài)修復(fù)是一項(xiàng)長(zhǎng)期而復(fù)雜的艱巨工程，法院由于案多人少、缺乏專業(yè)知識(shí)和技能，難以執(zhí)行此類案件，目前也沒(méi)有具體明確的操作規(guī)范。修復(fù)過(guò)程必然會(huì)涉及一系列專業(yè)性問(wèn)題，修復(fù)方案的科學(xué)性、可行性均要經(jīng)過(guò)有效論證，最終是否恢復(fù)原狀或者達(dá)到修復(fù)標(biāo)準(zhǔn)同樣需要經(jīng)過(guò)專業(yè)的評(píng)估認(rèn)定。有些地方判決明確將生態(tài)修復(fù)工作交由專業(yè)的環(huán)保機(jī)構(gòu)代為履行，雖便于操作但缺乏監(jiān)督和評(píng)價(jià)機(jī)制。目前，各地法院判決書(shū)中對(duì)賠償費(fèi)用如何歸口管理、生態(tài)修復(fù)如何監(jiān)管都自成一派，呈現(xiàn)出“百家爭(zhēng)鳴、百花齊放”的景象。

三、環(huán)境公益訴訟的制度構(gòu)建

徒法不足以自行，沒(méi)有配套機(jī)制的建構(gòu)，再完備的法律體系在復(fù)雜多變的社會(huì)關(guān)系和現(xiàn)實(shí)面前都難免曲高和寡。針對(duì)上述問(wèn)題，筆者認(rèn)為擬從以下四個(gè)方面加以完善。

（一）構(gòu)建預(yù)防性環(huán)境公益訴訟機(jī)制

環(huán)境公益訴訟的出發(fā)點(diǎn)在于事前防止破壞和污染、事中避免侵害擴(kuò)大、事后及時(shí)修復(fù)生態(tài)，其立法目的不在于事后的修復(fù)，而是防止環(huán)境危害行為發(fā)生或者在發(fā)生時(shí)盡量將損害結(jié)果降到最低程度，通過(guò)規(guī)制違法行為，保障環(huán)境公益。最高人民法院《關(guān)于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問(wèn)題的解釋》第十九條明確規(guī)定，原告為防止生態(tài)環(huán)境損害的發(fā)生和擴(kuò)大，請(qǐng)求被告停止侵害、排除妨害、消除影響的，人民法院可以依法予以支持。實(shí)踐中偏重結(jié)果救濟(jì)的環(huán)境公益訴訟顯然有悖公益訴訟立法本義，不利于環(huán)境保護(hù)。

生態(tài)環(huán)境和資源破壞往往具有潛在性和不可逆性，損害后果一旦發(fā)生，往往很難恢復(fù)原狀，即使能恢復(fù)，其成本也是巨大的，因此在公益侵害尚未發(fā)生或正在發(fā)生時(shí)，采取司法手段加以預(yù)防和規(guī)制顯得尤為必要，即從“源頭”保護(hù)生態(tài)環(huán)境，遏制正在發(fā)生或潛在的環(huán)境危害行為，如要求企業(yè)、醫(yī)療機(jī)構(gòu)運(yùn)營(yíng)前安裝污水處理設(shè)施，垃圾場(chǎng)建設(shè)前要通過(guò)環(huán)境影響評(píng)價(jià)等。

美國(guó)的環(huán)境公民訴訟制度規(guī)定，公民可對(duì)違法行為直接起訴，無(wú)需證明損害的存在；可要求違法者停止違法行為，或者要求違法者承擔(dān)罰金。考慮我國(guó)的實(shí)際情況，為落實(shí)環(huán)境公益訴訟的預(yù)防功能，結(jié)合環(huán)境立法中的各項(xiàng)法律制度，如環(huán)境規(guī)劃制度、環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度、排污許可制度、“三同時(shí)”制度、環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)和污染物排放標(biāo)準(zhǔn)等，一旦行為者實(shí)施了違反上述法律制度規(guī)定的行為，公益訴訟即可介入，如已經(jīng)造成侵害的，可以請(qǐng)求恢復(fù)原狀、賠償損失；對(duì)潛在或正在進(jìn)行的環(huán)境危害行為，尚未造成危害結(jié)果的，可以請(qǐng)求停止侵害、排除妨礙、消除危險(xiǎn)，從而達(dá)到消患于已然，更是為了防患于未然。

（二）引入和解機(jī)制和恢復(fù)性司法

法律制度的最高境界在于通過(guò)具有強(qiáng)制力的法律規(guī)則實(shí)現(xiàn)非強(qiáng)制的法律激勵(lì)，通過(guò)調(diào)整人的行為實(shí)現(xiàn)社會(huì)的和諧發(fā)展。在當(dāng)今多元化時(shí)代背景下，司法制度也朝著多元化方向發(fā)展，不再盲目推崇訴訟至上的理念，替代性糾紛解決模式也越來(lái)越受司法者青睞。

提起環(huán)境公益訴訟的目的不是為了置違法者于死地，而是通過(guò)法律途徑提高公民和企業(yè)的守法意識(shí)、環(huán)保意識(shí)，改善生產(chǎn)和經(jīng)營(yíng)模式，促進(jìn)技術(shù)創(chuàng)新和產(chǎn)業(yè)升級(jí)。在環(huán)境公益訴訟過(guò)程中引入和解機(jī)制，通過(guò)釋法說(shuō)理讓行為人深刻認(rèn)識(shí)到自己的過(guò)錯(cuò)，及時(shí)承擔(dān)賠償損失、消除影響的法律責(zé)任，更好地達(dá)到修復(fù)生態(tài)的目的，也避免了判決后可能產(chǎn)生的拖延上訴、抗拒執(zhí)行等問(wèn)題，有利于節(jié)約司法資源，提高司法效率，也與我們當(dāng)前倡導(dǎo)的保障非公經(jīng)濟(jì)發(fā)展、優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境的理念和舉措相吻合。

刑法的功能之一在于修復(fù)，修復(fù)性正義原則作為刑事訴訟的一項(xiàng)基本原則，在我國(guó)理論界和實(shí)務(wù)界被稱為“恢復(fù)性司法”。針對(duì)一些危害環(huán)境公共利益的案件，在利益可復(fù)原的狀態(tài)下，可以考慮由行為人積極履行一定的公益行為，恢復(fù)被侵害的法益，這不僅是對(duì)違法者認(rèn)罪悔罪的一種考驗(yàn)，也是法律引導(dǎo)教育社會(huì)功能的體現(xiàn)。如貴州、江西、福建等地檢察機(jī)關(guān)將恢復(fù)性司法理念引入環(huán)境司法保護(hù)工作，探索建立“專業(yè)化法律監(jiān)督+恢復(fù)性司法實(shí)踐+社會(huì)化綜合治理”的生態(tài)檢察模式，堅(jiān)持依法打擊和補(bǔ)植復(fù)綠齊頭并進(jìn)，既清算了過(guò)去的舊賬，又著眼于未來(lái)，不失為完善環(huán)境公益訴訟的一種有效路徑。

（三）建立環(huán)境公益訴訟專項(xiàng)基金

早在古羅馬時(shí)期的市民法公訴中就規(guī)定，起訴者可以獲得一定的獎(jiǎng)金。如前所述，目前具有環(huán)境污染司法鑒定資質(zhì)的鑒定機(jī)構(gòu)少、費(fèi)用高，起訴后還要面臨敗訴的風(fēng)險(xiǎn)，使得很多環(huán)保組織望而卻步。環(huán)境公益訴訟代表的是社會(huì)公共利益，其獲得的損害賠償和修復(fù)資金通過(guò)公益訴訟基金的形式予以保障不失為一種行之有效的問(wèn)題解決途徑。

實(shí)踐中，一些地方檢察機(jī)關(guān)聯(lián)合法院、財(cái)政、環(huán)保等相關(guān)部門，建立公益訴訟資金的專用賬戶，統(tǒng)一收取公益訴訟獲得的損害賠償金，在各方的統(tǒng)一監(jiān)督下，將資金用于公益訴訟案件鑒定費(fèi)用支出和生態(tài)環(huán)境修復(fù)，并形成長(zhǎng)效機(jī)制，有效解決環(huán)境公益訴訟鑒定難、執(zhí)行難等問(wèn)題，為環(huán)境公益訴訟和環(huán)境治理提供資金保障。如云南、貴州、海南等地采取的是將環(huán)境修復(fù)資金和服務(wù)功能損失等款項(xiàng)繳入專戶或者基金的方式管理使用。早在2010年，云南省昆明市政府就出臺(tái)了《昆明市環(huán)境公益訴訟救濟(jì)專項(xiàng)資金管理暫行辦法》，對(duì)環(huán)境公益訴訟案件實(shí)施救濟(jì)，用于鑒定費(fèi)、調(diào)查取證費(fèi)等實(shí)際支出，每案最高可申請(qǐng)20萬(wàn)元的救濟(jì)資金。貴陽(yáng)市設(shè)立了生態(tài)修復(fù)資金專戶和生態(tài)文明建設(shè)基金，海南由省政府撥款設(shè)立環(huán)境公益訴訟資金，專款專用。

當(dāng)前，考慮法院自身的執(zhí)行難問(wèn)題還沒(méi)有解決，加上環(huán)境修復(fù)專業(yè)性強(qiáng)、技術(shù)性高，由其對(duì)判決中涉及的生態(tài)損害賠償金實(shí)施監(jiān)管恐力不從心，宜由省級(jí)政府部門牽頭設(shè)立環(huán)境公益訴訟專項(xiàng)基金，聯(lián)合環(huán)保、財(cái)政、審計(jì)部門負(fù)責(zé)具體監(jiān)管，資金來(lái)源包括政府的財(cái)政撥款、損害賠償金及公眾的捐款等，用于支持環(huán)境公益訴訟中的調(diào)查取證、評(píng)估鑒定費(fèi)用及案件受理費(fèi)等各項(xiàng)支出，并采取定期審計(jì)、定期報(bào)告和定期披露相結(jié)合的方式，公開(kāi)資金的來(lái)源和支出情況、使用范圍、管理規(guī)程、監(jiān)督方式等，從而增強(qiáng)基金管理和運(yùn)作的透明度。全省自上而下運(yùn)行，便于統(tǒng)一操作和監(jiān)管。

（四）倡導(dǎo)政府治理模式，厘清檢察權(quán)和行政權(quán)的行使邊界

建立公益訴訟制度是對(duì)危害公共利益的行為予以司法救濟(jì)的最終手段，其目的在于彌補(bǔ)公共利益受損而主體缺位的尷尬境地，不能因此代替行政管理職能。環(huán)境公益訴訟制度的確立并未動(dòng)搖行政權(quán)在環(huán)境治理中的主導(dǎo)地位，作為現(xiàn)代社會(huì)的典型性公共問(wèn)題，環(huán)境問(wèn)題具有系統(tǒng)性、復(fù)雜性、不確定性等特點(diǎn)，對(duì)環(huán)境問(wèn)題的治理，主要依賴于行政權(quán)這一積極、靈活、富有效率的公共權(quán)力，而不是立法權(quán)和司法權(quán)。

讓行政權(quán)走到臺(tái)前，讓司法權(quán)退居幕后，是目前最為妥善的問(wèn)題解決路徑。在環(huán)境治理方面，行政權(quán)相較于司法權(quán)有著天然的優(yōu)勢(shì)：一是環(huán)境問(wèn)題對(duì)專業(yè)技術(shù)要求較高，行政機(jī)關(guān)在人員、知識(shí)和經(jīng)驗(yàn)儲(chǔ)備上優(yōu)勢(shì)突出；二是行政權(quán)的效果更直接，范圍更廣，而司法權(quán)囿于訴訟程序的封閉性，在利益的表達(dá)和分享上相對(duì)狹隘，效果往往僅體現(xiàn)于個(gè)案之中。公益訴訟訴前程序的設(shè)置，正是司法謙抑性的體現(xiàn)，有力保障了行政權(quán)的運(yùn)行空間和維度，讓訴前程序作為撬動(dòng)各方積極履職的杠桿，進(jìn)而以點(diǎn)帶面推進(jìn)社會(huì)綜合治理,達(dá)到“訴訟無(wú)聲、扭動(dòng)乾坤”的效果。因此，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)做到“去中心化”，牢牢把握公益訴訟有所為有所不為的工作底線，不越權(quán)、不逾位，既敢于監(jiān)督、又善于監(jiān)督，精準(zhǔn)把脈，對(duì)癥下藥，即準(zhǔn)確運(yùn)用監(jiān)督手段化解矛盾、服務(wù)大局，而不是為了訴訟而訴訟。

公益保護(hù)是一個(gè)系統(tǒng)工程，牽涉經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)、文化、環(huán)境等方方面面，需要各類國(guó)家治理主體和社會(huì)主體共同參與，而不是檢察機(jī)關(guān)一家包打天下。我們要堅(jiān)持監(jiān)督和支持并重的工作原則，積極發(fā)揮檢察權(quán)、審判權(quán)和行政權(quán)在法治國(guó)家建設(shè)進(jìn)程中的合力作用，通過(guò)公益訴訟，使檢察機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)這三類重要的國(guó)家治理主體有機(jī)聯(lián)系在一起，形成保護(hù)國(guó)家利益和社會(huì)公共利益的強(qiáng)大合力。