行政規(guī)范性文件附帶審查先行識(shí)別程序的構(gòu)建研究

馮 丹

（730000 西北民族大學(xué) 甘肅 蘭州）

本文將通過對(duì)附帶審查先行識(shí)別程序的概念、意義等的闡述來分析構(gòu)建該程序的可行性，并在分析的基礎(chǔ)上提出構(gòu)建時(shí)的具體操作方式。

一、規(guī)范性文件附帶審查先行識(shí)別程序概述

行政訴訟中規(guī)范性文件附帶審查先行識(shí)別程序，即是在法院受理規(guī)范性文件附帶審查案件后，對(duì)原告提出的附帶審查請求所指向的規(guī)范性文件，由法院和行政機(jī)關(guān)法制部門共同確定其是否為國務(wù)院部門和地方人民政府及其部門制定的規(guī)范性文件（不含規(guī)章），進(jìn)而對(duì)其進(jìn)行形式審查的程序。其目的在于通過形式審查，有效找準(zhǔn)“病灶”，確立正確的審查對(duì)象，為之后附帶審查環(huán)節(jié)中順利開展實(shí)質(zhì)審查做好前期工作，有效提高司法效率。

二、構(gòu)建先行識(shí)別程序的意義

（一）有利于縮小附帶審查的對(duì)象，提高案件審理效率

在新《行政訴訟法》和相關(guān)司法解釋對(duì)規(guī)范性文件的附帶審查作了授權(quán)規(guī)定之后，我國行政訴訟中規(guī)范性文件附帶審查案件數(shù)量激增。據(jù)最高法統(tǒng)計(jì)，自2016年1月至2018年10月，全國一審行政案件收案中規(guī)范性文件附帶審查約為3880件。隨著依法治國的全面深入和公民法治思維的日益增強(qiáng)，規(guī)范性文件附帶審查案件的數(shù)量還會(huì)不斷增長。對(duì)于基層法院而言，在“案多人少”的矛盾日益突出的情況下，規(guī)范性文件附帶審查對(duì)其辦案效率帶來了新挑戰(zhàn)。探索建立先行識(shí)別程序，從源頭篩選出規(guī)范性文件，可以有效提高案件審理的效率。

（二）有利于基層法院樹立強(qiáng)勢用權(quán)意識(shí)，推動(dòng)附帶審查制度不斷完善

基于我國法治發(fā)展歷史，司法權(quán)在立法權(quán)和行政權(quán)面前有天然的劣勢?；鶎臃ㄔ好鎸?duì)規(guī)范性文件附帶審查類案件，往往是不敢審、不會(huì)審、不愿審，導(dǎo)致大量附帶審查的案件因上訴等原因流向中級(jí)人民法院。探索建立先行識(shí)別程序，通過對(duì)規(guī)范性文件的先行識(shí)別，一方面連接了案件的受理和審理兩個(gè)階段，構(gòu)建了審查啟動(dòng)機(jī)制；另一方面連接了法院和行政機(jī)關(guān)法制部門這兩個(gè)識(shí)別主體，構(gòu)建了體制銜接機(jī)制?？梢酝苿?dòng)基層法院充分發(fā)揮司法監(jiān)督職能，保證司法權(quán)制約行政權(quán)的第一步，推動(dòng)規(guī)范性文件附帶審查制度不斷完善。

（三）有利于減輕法院認(rèn)定負(fù)擔(dān)，規(guī)避認(rèn)定不當(dāng)風(fēng)險(xiǎn)

附帶審查的對(duì)象是規(guī)范性文件，而非規(guī)章或其他文件。但在司法實(shí)踐中，規(guī)范性文件和規(guī)章的區(qū)別十分復(fù)雜：一是規(guī)范性文件的制定主體既包括不具有規(guī)章制定權(quán)的行政機(jī)關(guān)，又包括可以制定規(guī)章的國務(wù)院部門及省級(jí)和設(shè)區(qū)的市的地方人民政府；二是規(guī)范性文件的制定程序沒有具體規(guī)定，不同層級(jí)的規(guī)范性文件，既可能按照行政內(nèi)部程序印發(fā)“紅頭文件”，又可能嚴(yán)格按照規(guī)章的制定程序來制定；三是規(guī)范性文件和規(guī)章的命名也有很大程度的重合。除此之外，還有國務(wù)院批轉(zhuǎn)的規(guī)范性文件、多主體聯(lián)合發(fā)文如何認(rèn)定等復(fù)雜情形。如果沒有先行識(shí)別，僅在審理過程中由法院來開展附帶審查，必然會(huì)出現(xiàn)認(rèn)定上的困境。

三、先行識(shí)別程序構(gòu)建的具體操作

（一）識(shí)別對(duì)象

（1）《行政訴訟法》第五十三條已將附帶審查的規(guī)范性文件范圍確定為國務(wù)院部門和地方人民政府及其部門制定的規(guī)范性文件，同時(shí)排除了對(duì)規(guī)章的附帶審查，在此基礎(chǔ)上，參考《立法法》第八十條對(duì)制定規(guī)章的國務(wù)院部門的相關(guān)規(guī)定，筆者認(rèn)為，國務(wù)院各部委、中國人民銀行、審計(jì)署、國務(wù)院部委管理的國家局、直屬機(jī)構(gòu)和直屬事業(yè)單位制定的規(guī)范性文件均應(yīng)納入識(shí)別對(duì)象之中。

（2）由于現(xiàn)階段各省、市對(duì)規(guī)范性文件的制定主體并無統(tǒng)一規(guī)定，所以應(yīng)對(duì)五十三條中的制定主體做擴(kuò)大理解，包括省市縣鄉(xiāng)四級(jí)人民政府及政府辦公室、被授權(quán)組織、派出機(jī)構(gòu)、內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)等。同時(shí)，制定主體是否能成為行政訴訟的被告，不影響其制定的規(guī)范性文件的附帶審查。所以，以上主體制定的規(guī)范性文件應(yīng)納入識(shí)別對(duì)象之中。

（3）由于先行識(shí)別程序是附帶審查的一環(huán)，其識(shí)別對(duì)象必須限于附帶審查的對(duì)象范圍之內(nèi)。所謂附帶審查，就是要圍繞具體案件中的具體問題，來審查有關(guān)規(guī)范性文件中涉及的具體條款。但是在實(shí)際操作上，法院既無權(quán)限、又無能力對(duì)規(guī)范性文件進(jìn)行全面審查。所以先行識(shí)別的對(duì)象也僅限于被訴行政行為所依據(jù)的具體條款。特別需要注意的是，由于涉密文件、不公開文件、內(nèi)部文件等并不會(huì)對(duì)行政相對(duì)人產(chǎn)生實(shí)際影響，更不可能成為被訴行政行為所依據(jù)的具體條款，所以不應(yīng)納入到識(shí)別對(duì)象之中。

（二）識(shí)別主體

筆者認(rèn)為，先行識(shí)別的主體應(yīng)當(dāng)由法院和行政機(jī)關(guān)法制部門共同組成。一方面，從法院實(shí)際來看，其審判人員面對(duì)各種規(guī)范性文件，很難全面準(zhǔn)確掌握；同時(shí)由于行政庭審判人員崗位交流、員額制改革等現(xiàn)實(shí)因素，使得本來就有限的識(shí)別能力更為弱化。另一方面，先行識(shí)別程序的主要目的是事實(shí)認(rèn)定而非價(jià)值判斷，所以將熟悉抽象行政行為的行政機(jī)關(guān)法制部門納入到識(shí)別主體之中，更有利于對(duì)規(guī)范性文件的準(zhǔn)確認(rèn)定。具體來說，應(yīng)由最高法和司法部協(xié)商，建立系統(tǒng)之間的識(shí)別機(jī)構(gòu)，對(duì)有關(guān)的規(guī)范性文件附帶審查前，由識(shí)別機(jī)構(gòu)確認(rèn)是否屬于規(guī)章以下的規(guī)范性文件，進(jìn)而啟動(dòng)附帶審查。

（三）識(shí)別方式

對(duì)原告提出附帶審查的規(guī)范性文件，首先要確認(rèn)該規(guī)范性文件是否屬于《行政訴訟法》第五十三條規(guī)定的范圍，確保識(shí)別對(duì)象的正確性；其次要明確該規(guī)范性文件的制定主體和級(jí)別，以便于在附帶審查階段，向該規(guī)范性文件制定機(jī)關(guān)所在的政府法制部門開展咨詢；最后要對(duì)已識(shí)別的信息進(jìn)行歸納整理，在法院內(nèi)部建立規(guī)范性文件先行識(shí)別信息數(shù)據(jù)庫，不斷豐富規(guī)范性文件信息儲(chǔ)備。

在規(guī)范性文件的先行識(shí)別過程中，要特別注意先行識(shí)別僅僅是一種事實(shí)認(rèn)定，而非價(jià)值判斷。要堅(jiān)持以審判為中心，不能因識(shí)別而產(chǎn)生主觀偏見，更不能以識(shí)別代替審判，把握好邊界，杜絕“越位”現(xiàn)象。