從產(chǎn)業(yè)政策視角分析產(chǎn)業(yè)政策法

王海浪

從產(chǎn)業(yè)政策視角分析產(chǎn)業(yè)政策法

王海浪

產(chǎn)業(yè)政策是政府介入經(jīng)濟活動的方式，其目的是改善資源配置，實現(xiàn)經(jīng)濟穩(wěn)定與增長，增強國際競爭力，改善與保護生態(tài)環(huán)境等。而產(chǎn)業(yè)政策相較于產(chǎn)業(yè)政策法具有不穩(wěn)定，易變性的特點，為穩(wěn)定經(jīng)濟管理秩序，盡快將產(chǎn)業(yè)政策用法律的形式固定下來具有重要意義。分析了我國產(chǎn)業(yè)政策及其法律化的現(xiàn)狀，提出在市場經(jīng)濟背景下完善我國產(chǎn)業(yè)政策法的對策。

產(chǎn)業(yè)政策；法制化；產(chǎn)業(yè)政策法；完善

一、產(chǎn)業(yè)政策研究背景

產(chǎn)業(yè)競爭力是一國競爭力的核心［1］，產(chǎn)業(yè)在一國國民經(jīng)濟中占有重要地位。世界經(jīng)濟早已進入了產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟時代。新世紀，產(chǎn)業(yè)演進趨勢出現(xiàn)了新的特點：一是產(chǎn)業(yè)發(fā)展呈現(xiàn)集群化發(fā)展趨勢。世界各國的產(chǎn)業(yè)發(fā)展證明，集群化已經(jīng)成為區(qū)域經(jīng)濟長期競爭優(yōu)勢的一個重要來源。二是產(chǎn)業(yè)發(fā)展中產(chǎn)業(yè)組織出現(xiàn)垂直解體與虛擬化、網(wǎng)絡化。垂直解體（Vertical Disintegration）［2］，是與垂直一體化相反的過程，產(chǎn)業(yè)組織垂直解體后，形成網(wǎng)絡化的關系，企業(yè)組織趨于虛擬化。虛擬企業(yè)使用了一個或多個現(xiàn)有的組織機制，如合作關系、合資企業(yè)、戰(zhàn)略聯(lián)盟、供應商-轉包商、特許經(jīng)營或許可、外包、企業(yè)網(wǎng)絡等。三是產(chǎn)業(yè)融合化［3］。不同產(chǎn)業(yè)之間相互滲透、相互融合，形成新的融合產(chǎn)業(yè)。四是產(chǎn)業(yè)生態(tài)化［4］。產(chǎn)業(yè)生態(tài)化是依據(jù)產(chǎn)業(yè)自然生態(tài)有機循環(huán)機理，在自然系統(tǒng)承載能力內(nèi)，對特定地域空間內(nèi)產(chǎn)業(yè)系統(tǒng)、自然系統(tǒng)與社會系統(tǒng)之間進行耦合優(yōu)化，達到充分利用資源，消除環(huán)境破壞，協(xié)調(diào)自然、社會與經(jīng)濟的持續(xù)發(fā)展。

二、產(chǎn)業(yè)政策的含義和實質(zhì)

產(chǎn)業(yè)政策的思想及其實踐是在現(xiàn)代大工業(yè)發(fā)展時期開始的，產(chǎn)業(yè)政策是政府為了實現(xiàn)一定的經(jīng)濟和社會目標而對產(chǎn)業(yè)的形成和發(fā)展進行干預的各種政策的總和?！爱a(chǎn)業(yè)政策一般以各個產(chǎn)業(yè)為直接對象，保護和扶植某些產(chǎn)業(yè)，調(diào)整和整頓產(chǎn)業(yè)組織，其目的是改善資源配置，實現(xiàn)經(jīng)濟穩(wěn)定與增長，增強國際競爭力，改善與保護生態(tài)環(huán)境等。為了實現(xiàn)這些經(jīng)濟性的或社會性的目標，產(chǎn)業(yè)政策要求政府對每個產(chǎn)業(yè)和企業(yè)的生產(chǎn)活動、交易活動進行積極或消極的干預，直接或間接地介入市場的形成和市場機制?！保?］

產(chǎn)業(yè)政策的實質(zhì)是政府對經(jīng)濟活動的一種自覺干預，以實現(xiàn)特定的政策目標，包括實現(xiàn)經(jīng)濟振興與趕超、結構調(diào)整與轉換以及保持經(jīng)濟領先地位與維持經(jīng)濟增長勢頭等。顯然，這種政策是對社會整體利益的維護?！耙话阏f，在產(chǎn)業(yè)政策的制定與實施過程中，政府代表的是社會共同利益，而不是某種政府利益。這是產(chǎn)業(yè)政策的一大特點，并以此與自由經(jīng)濟下的其他一些政府政策相區(qū)別?！保?］顯然，若從產(chǎn)業(yè)政策的目標來看，產(chǎn)業(yè)政策對社會整體利益的維護在國際層面上則是為了增強和維持本國經(jīng)濟整體在國際競爭中的有利地位，其實質(zhì)體現(xiàn)了國家之間的經(jīng)濟競爭?！爱a(chǎn)業(yè)政策是市場競爭的產(chǎn)物，反映一種趕超的思想。”［7］

三、產(chǎn)業(yè)政策的法律調(diào)整與產(chǎn)業(yè)政策的法治化

由于產(chǎn)業(yè)政策關系到整個經(jīng)濟的中長期目標、各產(chǎn)業(yè)間合理的發(fā)展比例、一定時期重點產(chǎn)業(yè)發(fā)展的途徑和支撐政策，也關系到全國地區(qū)經(jīng)濟的布局和引進國外先進技術及發(fā)展民族工業(yè)的政策，它所涉及的關系具有長期性和廣泛性的特點，因此，在強調(diào)依法治國、依法管理經(jīng)濟的條件下其僅以“純粹的”政策形式存在往往是不夠的，還需要有相應的法律調(diào)整，以對產(chǎn)業(yè)政策的制定和實施進行規(guī)范和提供保障。

對產(chǎn)業(yè)政策進行法律調(diào)整就是要將產(chǎn)業(yè)政策的主要方面法律化。在對產(chǎn)業(yè)政策進行法律調(diào)整的過程中，還必須強調(diào)實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)政策的法治化問題。產(chǎn)業(yè)政策是一種政府政策，也是政府的干預或調(diào)控行為，在此領域?qū)嵭蟹ㄖ尉椭苯颖憩F(xiàn)為政府要依法制定和執(zhí)行產(chǎn)業(yè)政策，要受法律的約束，這突出地體現(xiàn)了法治的民主實質(zhì)和要求，其意義重大。如果政府制定和執(zhí)行產(chǎn)業(yè)政策的行為不受法治原則的制約，這種產(chǎn)業(yè)政策就可能變成行政專權，增加其任意性，產(chǎn)生嚴重的后果，因為“如果不對公共行政在為追求其目的而采取任何被政府官員認為是便利的手段方面的權力加以限制，那么這種做法便是同法律背道而馳的，因為這將淪為純粹的權力統(tǒng)治?！保?］所以，對政府制定和執(zhí)行產(chǎn)業(yè)政策的行為進行法律上的控制是法治國家的必然要求。產(chǎn)業(yè)政策一旦上升為法，就不再是政府意志，而是國家意志、全民意志。即使是政府的有關規(guī)定或行為與法相抵觸，也必須以法律為準，服從法律的要求。因此，對產(chǎn)業(yè)政策進行法律調(diào)整不僅意味著要規(guī)制被調(diào)控主體的行為，而且也意味著要規(guī)制調(diào)控主體的行為，且后一方面占有更重要的地位。

四、我國產(chǎn)業(yè)政策法的建立與完善

（一）我國產(chǎn)業(yè)政策及其法律化的現(xiàn)狀

我國在改革開放以前事實上也存在產(chǎn)業(yè)政策，如“以鋼為綱的政策、優(yōu)先發(fā)展重工業(yè)的政策、鼓勵發(fā)展地方工業(yè)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)的政策等，但沒有應用產(chǎn)業(yè)政策這個名詞，更談不上嚴格意義上的產(chǎn)業(yè)政策法。我國比較明確和自覺地提出和實行產(chǎn)業(yè)政策是從20世紀90年代開始的。例如《指導外商投資方向暫行規(guī)定》（1995，后被2002年《指導外商投資方向規(guī)定》所取代）、《外商投資產(chǎn)業(yè)指導目錄》（1995，后分別被1997年和2002年發(fā)布的 《外商投資產(chǎn)業(yè)指導目錄》所取代）、《促進科技成果轉化法》（1996）、《水利產(chǎn)業(yè)政策》（1997）；《中共中央、國務院關于加強技術創(chuàng)新，發(fā)展高科技，實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)化的決定》（1999）、《關于當前調(diào)整農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結構的若干意見》（1999）、《關于加快發(fā)展環(huán)保產(chǎn)業(yè)的意見》（2000）、《中西部地區(qū)外商投資優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)目錄》（2001）、《國家產(chǎn)業(yè)技術政策》（2002）、《清潔生產(chǎn)促進法》（2002）、《中小企業(yè)促進法》（2002）等。

以上情況表明，我國在改革開放以來的經(jīng)濟管理活動中越來越重視利用產(chǎn)業(yè)政策，其法律化程度也在逐步提高，這對調(diào)整我國產(chǎn)業(yè)結構、提高產(chǎn)業(yè)組織素質(zhì)和產(chǎn)業(yè)技術水平，從而促進經(jīng)濟增長方式的轉變起了多方面的積極作用。有人認為，最近20多年來我國推行的產(chǎn)業(yè)政策的數(shù)量和涉及的領域，遠遠超過以產(chǎn)業(yè)政策著稱的日本。但是，由于種種原因，我國產(chǎn)業(yè)政策在制定和實施中還存在一些問題。從法律的角度看，我國的產(chǎn)業(yè)政策領域的問題主要表現(xiàn)為我國產(chǎn)業(yè)政策的法律化程度不高，現(xiàn)有的很多產(chǎn)業(yè)政策并沒有納入到嚴格的法律調(diào)整中來。雖然并不是所有的產(chǎn)業(yè)政策都需要采取法律的形式，但是，一些基本的、重要領域的產(chǎn)業(yè)政策還是要上升到法律的高度，特別是由最高國家權力機關制定的“法律”。而我國目前，很多重要方面的產(chǎn)業(yè)政策僅表現(xiàn)為政府或其職能部門的法規(guī)或規(guī)章，有些甚至連規(guī)章的形式都未采取，只是以某種規(guī)范性文件形式存在的“純粹的”政策，缺少法律性質(zhì)的責任制度作保障。那些尚沒有得到任何法律調(diào)整的產(chǎn)業(yè)政策情況自不必說，那些在基本領域僅以法規(guī)、規(guī)章形式存在的產(chǎn)業(yè)政策也難以收到法律調(diào)整的應有效果，特別是難以收到前述產(chǎn)業(yè)政策法治化的基本要求，政府本身制定和實施產(chǎn)業(yè)政策的行為也要受到相應的法律約束?；谶@種情況，有人認為我國不少領域中只有產(chǎn)業(yè)政策而沒有產(chǎn)業(yè)政策法。從嚴格意義上講，這是有道理的，尤其是就前述第二層次的產(chǎn)業(yè)政策法而言。

當然，上述產(chǎn)業(yè)政策的法律調(diào)整和法治化的效果只是就其應然狀態(tài)而言的，能否及在多大程度上收到這種效果還要取決于法律規(guī)定是否完善。就我國2002年通過的《中小企業(yè)促進法》來說，它是我國產(chǎn)業(yè)政策法中少有的高層次立法，其基本內(nèi)容也是較為合理與有效的。但是，它也有一個明顯的不足，那就是缺少法律責任的規(guī)定。盡管這類“促進型”的法律不像那些直接規(guī)范市場行為的法律具有非常具體的法律責任制度，但也不至于連一個條款都沒有，甚至能夠體現(xiàn)經(jīng)濟法特色的獎勵條款也沒有。這樣的法律也很難起到對政府行為的約束和控制作用，這恐怕與我國經(jīng)濟立法過程中由部門起草的情況不無關系?；蛟S如一些學者所說，是經(jīng)濟法與行政法的分工和價值取向決定的：經(jīng)濟法主要是以實體規(guī)范（授予行政權力）的方式實現(xiàn)政府控制經(jīng)濟生活的目標，行政法則主要是以程序法規(guī)范（設定行政行為的程序）的方式實現(xiàn)政府控制經(jīng)濟生活的目標；經(jīng)濟法保障政府對市場弊端的控制，實現(xiàn)經(jīng)濟生活的秩序價值；行政法控制行政權力的濫用，保障政府經(jīng)濟調(diào)控的適度，確保經(jīng)濟生活的自由價值。但是，法治原則應該是所有部門法都應該貫徹的，在包括產(chǎn)業(yè)政策法在內(nèi)的經(jīng)濟法中同樣要得到體現(xiàn)。

（二）市場經(jīng)濟背景下完善我國的產(chǎn)業(yè)政策法

以市場經(jīng)濟為基礎的產(chǎn)業(yè)政策及產(chǎn)業(yè)政策法將在我國發(fā)展社會主義市場經(jīng)濟的過程中進一步得到發(fā)展和完善。在這一過程中，它無疑要受到多種因素的影響，其中“入世”、知識經(jīng)濟和可持續(xù)發(fā)展將是最明顯和最重要的三個因素，或者說構成了其主要的背景。

我國已正式加入世界貿(mào)易組織（WTO），這標志著我國對外開放以及融入經(jīng)濟全球化大潮的進程進入了一個新階段。在這種背景下，在遵守WTO基本規(guī)則的前提下保護民族產(chǎn)業(yè)，提高產(chǎn)業(yè)競爭力，這是一個十分現(xiàn)實的問題。隨著經(jīng)濟全球化、國際市場競爭日趨激烈，靠企業(yè)自身的力量來改變在國際分工和貿(mào)易利益中的不利地位是非常困難的，必須在充分發(fā)揮市場功能的同時，積極利用政府的力量引導企業(yè)行為，通過實施產(chǎn)業(yè)政策，使其上升為法律，加快產(chǎn)業(yè)政策的立法，用法律來保障產(chǎn)業(yè)發(fā)展。有學者認為，今后發(fā)展中成員的適當貿(mào)易保護要求將主要依賴運用產(chǎn)業(yè)政策，這與發(fā)達成員并無不同。WTO不禁止產(chǎn)業(yè)政策的使用，只要這些政策貫徹非歧視原則。因此，產(chǎn)業(yè)政策在國際貿(mào)易政策體系中的重要性相對增加。雖然我國加入WTO以后，對許多領域政府不能再進行干預和“補貼”，對一些行業(yè)進行重點扶植的產(chǎn)業(yè)政策也將受到限制，但是，根據(jù)已加入WTO的國家的實例，在以下領域政府是可以有所作為的：一是政府投入資金用于提高中長期產(chǎn)業(yè)競爭力的技術開發(fā)；二是對本國經(jīng)濟落后地區(qū)進行扶持；三是對中小企業(yè)進行扶持。這些方面也就是我國今后產(chǎn)業(yè)政策立法所要解決的主要問題。

21世紀是知識經(jīng)濟的時代，以現(xiàn)代科學技術為核心的知識將成為最重要的經(jīng)濟資源和最重要的生產(chǎn)要素，成為生產(chǎn)的支柱和經(jīng)濟發(fā)展的決定性因素。今天，許多國家都通過立法形式制定了自己面向知識經(jīng)濟的產(chǎn)業(yè)扶植和產(chǎn)業(yè)調(diào)整政策，力圖有效地組織知識資源，推動結構升級，實現(xiàn)經(jīng)濟知識化的發(fā)展目標。這要求我國在制定和完善有關產(chǎn)業(yè)政策法時，在內(nèi)容上必須體現(xiàn)增加無形知識、技術供給，促進高新技術產(chǎn)業(yè)化和傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)高新技術化發(fā)展，提高人力資源素質(zhì)，加強知識基礎設施建設的政策導向。

同時應當注意的是，我國產(chǎn)業(yè)政策法的完善不僅要著眼于其第一層次意義上的完善，由“純粹的”政策上升到法律形式，而且還要特別注意其第二層次意義上的完善，使制定與實施產(chǎn)業(yè)政策的行為得到有效的規(guī)范和切實的保障。

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D922.29

A

1673-1999（2011）05-0045-03

王海浪（1979-），男，江蘇鹽城人，南京郵電大學（江蘇南京210003）資產(chǎn)經(jīng)營有限公司助理研究員，研究方向為法學。

2010-12-10