流域治理機(jī)制改革中河長(zhǎng)制的探索實(shí)踐
——以浙江省長(zhǎng)興縣為例

□ 俞慧斐

（中共長(zhǎng)興縣委黨校，浙江 長(zhǎng)興 313100）

流域科層治理碎片化長(zhǎng)期以來(lái)是我國(guó)流域管理體制的特征之一，它不僅表現(xiàn)為河流各上、下游行政區(qū)域之間權(quán)利、責(zé)任和利益界限的模糊性，還表現(xiàn)為同一行政區(qū)域內(nèi)的水資源管理和水污染防治相互分離等缺陷。由此而引發(fā)出江河流域出現(xiàn)亂倒亂排、亂建亂占、亂采亂截等現(xiàn)象，對(duì)河流水質(zhì)的健康帶來(lái)嚴(yán)重的影響。流域科層治理體制的現(xiàn)實(shí)短板進(jìn)一步顯示了整體性治理的實(shí)踐價(jià)值。河長(zhǎng)制是對(duì)水環(huán)境治理的一種新的嘗試，是在我國(guó)嚴(yán)峻的水環(huán)境污染情況下，針對(duì)我國(guó)長(zhǎng)期的“九龍治水、群龍無(wú)首”等管理制度的一種創(chuàng)新。河長(zhǎng)制治水改革采取了縱向行政分包、橫向跨部門(mén)資源整合、區(qū)際協(xié)調(diào)，引導(dǎo)社會(huì)和公民參與等一系列具體措施，其實(shí)質(zhì)是我國(guó)流域生態(tài)環(huán)境治理中的整體性治理的一種探索實(shí)踐。河長(zhǎng)制起源于長(zhǎng)興，成長(zhǎng)于太湖，壯大于浙江，花開(kāi)于全國(guó)。河長(zhǎng)制來(lái)源于地方治水的經(jīng)驗(yàn)，因此，深入剖析先行試點(diǎn)地區(qū)河長(zhǎng)制運(yùn)行機(jī)制及經(jīng)驗(yàn)做法，在總結(jié)地方經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上探尋流域治理實(shí)踐中可復(fù)制、可推廣的有效模式，以此來(lái)完善流域治理機(jī)制，是當(dāng)前生態(tài)文明體制改革的重要內(nèi)容。

一、問(wèn)題的提出

地表水和地下水自然匯聚的區(qū)域稱(chēng)為流域。水資源按流域構(gòu)成一個(gè)個(gè)統(tǒng)一體，是一個(gè)具有整體功能和一定層次結(jié)構(gòu)的復(fù)合系統(tǒng)。流域水循環(huán)不僅構(gòu)成了社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的資源基礎(chǔ)，同時(shí)也是諸多生態(tài)問(wèn)題的共同癥結(jié)所在。以流域?yàn)閱挝坏乃Y源和水環(huán)境統(tǒng)一管理已成為國(guó)內(nèi)外公認(rèn)的科學(xué)原理[1]。流域管理一般是指以流域整體利益為考量，以政府主導(dǎo)、社會(huì)協(xié)同和公眾參與為基礎(chǔ)的多主體互動(dòng)與合作的多中心治理模式[2]。在流域治理中，關(guān)于河長(zhǎng)制的研究，當(dāng)前學(xué)術(shù)界主要有兩種趨向：一種是闡述各個(gè)地方政府的實(shí)踐探索模式，目前這類(lèi)文獻(xiàn)占大多數(shù)。另一種是從學(xué)術(shù)的角度去探討、考證河長(zhǎng)制的實(shí)際效果，這類(lèi)文獻(xiàn)為數(shù)不多。比較突出的有任敏的《我國(guó)流域公共治理的碎片化現(xiàn)象及成因分析》及王書(shū)明和蔡萌萌的《基于新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)視角的“河長(zhǎng)制”評(píng)析》等文章。河長(zhǎng)制從出現(xiàn)伊始就在學(xué)術(shù)界引發(fā)爭(zhēng)議。當(dāng)前，學(xué)界普遍認(rèn)為，河長(zhǎng)制的本質(zhì)是一種責(zé)任制，即環(huán)境保護(hù)目標(biāo)責(zé)任制。熊燁（2017）認(rèn)為“河長(zhǎng)制”解決了跨域河流治理中的“權(quán)威缺失”問(wèn)題，通過(guò)“組織權(quán)威”和“職位權(quán)威”雙重疊加效用，使得跨域河流治理中的整合力和執(zhí)行力得到了極大程度的提高。在各流域河長(zhǎng)的統(tǒng)一指揮下，河湖治理實(shí)踐以問(wèn)題為導(dǎo)向，打破常規(guī)科層組織分工，重組稀缺行政資源，再造政府運(yùn)作流程，實(shí)現(xiàn)了跨層級(jí)、跨區(qū)際、跨部門(mén)全員性參與的合力式治理[3]。盡管“河長(zhǎng)制”治理模式極大地優(yōu)化了環(huán)保治理的剛性化流程，顯著提升了水環(huán)境治理質(zhì)量。然而，隨著河長(zhǎng)制治理模式的不斷推進(jìn)，尚未經(jīng)過(guò)科學(xué)化和系統(tǒng)化的理論論證和實(shí)證檢驗(yàn)的河長(zhǎng)制亦暴露乃至衍生出一部分治理困境，如人治化、短期效應(yīng)，被動(dòng)式治理等[4]。因此，有必要探究河長(zhǎng)制這一現(xiàn)階段的制度創(chuàng)新，在普遍意義上是否有效且可行，在此基礎(chǔ)上，河長(zhǎng)制又應(yīng)當(dāng)如何進(jìn)行本地化的治理創(chuàng)新與實(shí)踐改革。為此，本文以浙江最早實(shí)行河長(zhǎng)制的長(zhǎng)興縣為研究對(duì)象，在深入剖析“河長(zhǎng)制”內(nèi)在運(yùn)作邏輯的基礎(chǔ)上，厘清地方“河長(zhǎng)制”模式的治理限度，以期助推跨域水環(huán)境的長(zhǎng)效性治理。

二、河長(zhǎng)制在流域生態(tài)治理中的長(zhǎng)興實(shí)踐

浙江以治水為突破口，倒逼轉(zhuǎn)型升級(jí)，鐵腕治水開(kāi)全國(guó)的先河，提出了省—市—縣—鄉(xiāng)—村五級(jí)聯(lián)動(dòng)的河長(zhǎng)制創(chuàng)新模式。河長(zhǎng)制的實(shí)施把河流的水質(zhì)改善治理中的具體職責(zé)落實(shí)到具體的人，完善了水資源管理的日常監(jiān)管巡查制度，成為了浙江“五水共治”關(guān)鍵性的基礎(chǔ)制度，被全省上下全面推廣實(shí)施。截至2016年底，浙江共配備各級(jí)河長(zhǎng)6.1萬(wàn)余名，五級(jí)河長(zhǎng)體系已覆蓋全省，并將河長(zhǎng)制向小微水體延伸，推出了渠長(zhǎng)、塘長(zhǎng)、湖長(zhǎng)等等。浙江的河長(zhǎng)制始于長(zhǎng)興，2008年起陸續(xù)推行到多地。近10年來(lái)，長(zhǎng)興縣不斷深化“河長(zhǎng)制”工作，實(shí)現(xiàn)了縣域水環(huán)境質(zhì)量的持續(xù)改善，形成了全民治水護(hù)水良好格局，推動(dòng)了“河長(zhǎng)制”邁向“河長(zhǎng)治”。截至2016年11月底，長(zhǎng)興縣縣控以上交接斷面水質(zhì)達(dá)標(biāo)率100%，垃圾河、黑臭河全面被清除。長(zhǎng)興的先行先試，為“河長(zhǎng)制”在全國(guó)的推行積累了寶貴經(jīng)驗(yàn)。

（一）長(zhǎng)興河長(zhǎng)制溯源

長(zhǎng)興縣位于太湖之濱，縣域內(nèi)河網(wǎng)密布，水系發(fā)達(dá)。轄區(qū)內(nèi)有規(guī)模河流547條，水庫(kù)35座，山塘386座，水域總面積88.8平方公里。獨(dú)特的水資源稟賦造就了長(zhǎng)興因水而生、因水而美、因水而興的山水文化特質(zhì)。20世紀(jì)末，傳統(tǒng)發(fā)展方式在創(chuàng)造經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)奇跡的同時(shí)也逐漸積累了許多環(huán)境問(wèn)題，長(zhǎng)興陸續(xù)在衛(wèi)生責(zé)任片區(qū)管理、道路管理、街道管理中推出了片長(zhǎng)、路長(zhǎng)、里弄長(zhǎng)等管理機(jī)制。2003年10月，長(zhǎng)興將長(zhǎng)期的成功經(jīng)驗(yàn)延伸到河道管護(hù)上，率先在全國(guó)試行“河長(zhǎng)制”。由此，河長(zhǎng)制在長(zhǎng)興大地上落地生根。

（二） 長(zhǎng)興河長(zhǎng)制發(fā)展歷程

長(zhǎng)興河長(zhǎng)制的歷程主要有四個(gè)階段：分別是萌芽期、發(fā)展期、成熟期、深化期。

1.萌芽期（2003年）。2003年，長(zhǎng)興在“國(guó)家衛(wèi)生縣城”創(chuàng)建中實(shí)行路長(zhǎng)制，城區(qū)每條道路落實(shí)專(zhuān)門(mén)“路長(zhǎng)”，負(fù)責(zé)日常管護(hù)的監(jiān)督和協(xié)調(diào)工作，地面保潔取得顯著改善，順利通過(guò)“國(guó)家衛(wèi)生縣城”創(chuàng)建。當(dāng)年10月，鑒于城區(qū)的護(hù)城河、壇家橋港河道出現(xiàn)臟、亂、差等問(wèn)題，借鑒路長(zhǎng)制管理經(jīng)驗(yàn)，縣里決定對(duì)這兩條河道實(shí)行“河長(zhǎng)制”管理，由此出臺(tái)了最早的河長(zhǎng)制任命文件，河長(zhǎng)分別由時(shí)任水利局、環(huán)衛(wèi)處負(fù)責(zé)人擔(dān)任，負(fù)責(zé)河道的清淤、保潔等管護(hù)工作。

2.發(fā)展期（2004年—2008年）。這一階段，初步形成了縣、鎮(zhèn)、村三級(jí)河長(zhǎng)體系。2005年，為切實(shí)改善包漾河飲用水源水質(zhì)，由時(shí)任水口鄉(xiāng)鄉(xiāng)長(zhǎng)擔(dān)任包漾河及上游水口港河道河長(zhǎng)，負(fù)責(zé)做好噴水織機(jī)整治、水面保潔、清淤疏浚、河岸綠化等工作，出現(xiàn)了全縣第一個(gè)鎮(zhèn)級(jí)河長(zhǎng)，治理范圍向飲用水源河道延伸。2005—2007年，河長(zhǎng)制向村級(jí)河道下延，全縣對(duì)包漾河周邊渚山港、夾山港、七百畝斗港等支流實(shí)行河長(zhǎng)制管理，由行政村干部擔(dān)任河長(zhǎng)，開(kāi)展噴水織機(jī)污染整治、工業(yè)污染治理、河道清淤保潔、農(nóng)業(yè)面源污染治理、水土保持治理修復(fù)等工作，誕生了第一批村級(jí)河長(zhǎng)。2008年8月，河長(zhǎng)制治理開(kāi)始向縣級(jí)河道提升。長(zhǎng)興縣下發(fā)了（長(zhǎng)委辦發(fā)[2008]147號(hào)）文件，決定開(kāi)展“清水入湖”專(zhuān)項(xiàng)行動(dòng)，由4位副縣長(zhǎng)分別擔(dān)任4條入太湖河道的河長(zhǎng)，負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)開(kāi)展工業(yè)污染治理、農(nóng)業(yè)面源污染治理、河道綜合整治等治理工作。由此，全國(guó)第一批縣級(jí)河長(zhǎng)誕生。

3.成熟期（2009年—2013年）。這一階段，全面構(gòu)建了三級(jí)河長(zhǎng)架構(gòu)，實(shí)現(xiàn)了河道河長(zhǎng)全覆蓋，并在浙江省全面鋪開(kāi)。2009至2012年由鄉(xiāng)鎮(zhèn)班子成員擔(dān)任轄區(qū)內(nèi)的河道河長(zhǎng)，落實(shí)河道管護(hù)主體責(zé)任，實(shí)現(xiàn)了鎮(zhèn)級(jí)河道全覆蓋。2013年9月6日，中共長(zhǎng)興縣委下發(fā)（長(zhǎng)委發(fā)[2013]36號(hào)）文件，開(kāi)展“讓長(zhǎng)興的水秀起來(lái)”水環(huán)境綜合治理專(zhuān)項(xiàng)行動(dòng)，對(duì)全縣所有河道全面實(shí)行河長(zhǎng)制。當(dāng)年，浙江省在總結(jié)長(zhǎng)興實(shí)行河長(zhǎng)制取得良好成效的基礎(chǔ)上，在全省提出推行河長(zhǎng)制工作，河長(zhǎng)制工作開(kāi)始在浙江大地上全面推開(kāi)。

4.深化期（2014—至今）。2014年以來(lái)，長(zhǎng)興先后出臺(tái)《基層河長(zhǎng)巡查工作細(xì)則》《關(guān)于全面深化落實(shí)“河長(zhǎng)制”工作的十條實(shí)施意見(jiàn)》《長(zhǎng)興縣河長(zhǎng)制工作制度》《全面深化落實(shí)河長(zhǎng)制實(shí)施意見(jiàn)》等文件，不斷深化完善河長(zhǎng)制各項(xiàng)工作，河長(zhǎng)制工作進(jìn)入制度化、規(guī)范化管理。

（三）河長(zhǎng)制的長(zhǎng)興模式

長(zhǎng)興縣從2003年率先在全國(guó)探索河長(zhǎng)制，以河長(zhǎng)制為載體，踐行“美麗中國(guó)”建設(shè)?？h里成立了由四套班子領(lǐng)導(dǎo)為組長(zhǎng)的領(lǐng)導(dǎo)小組并下設(shè)縣河長(zhǎng)辦，由縣河長(zhǎng)辦統(tǒng)籌鄉(xiāng)鎮(zhèn)河長(zhǎng)辦和部門(mén)河長(zhǎng)辦；建立健全縣、鎮(zhèn)、村三級(jí)河長(zhǎng)組織體系。縣級(jí)河長(zhǎng)牽頭負(fù)責(zé)，制訂河道水環(huán)境綜合治理方案和年度計(jì)劃，并將目標(biāo)任務(wù)分解落實(shí)到下級(jí)河長(zhǎng)和有關(guān)責(zé)任單位；鎮(zhèn)級(jí)河長(zhǎng)具體領(lǐng)辦，負(fù)責(zé)或協(xié)助責(zé)任部門(mén)實(shí)施上級(jí)河長(zhǎng)下達(dá)的各項(xiàng)治理任務(wù)及重點(diǎn)工程項(xiàng)目，做好上級(jí)督辦及下級(jí)河長(zhǎng)上報(bào)問(wèn)題的整改落實(shí)；負(fù)責(zé)對(duì)村級(jí)河長(zhǎng)的管理和考核；村級(jí)河長(zhǎng)日常管護(hù)，重點(diǎn)做好河道及小微水體的巡查和保潔工作，定期開(kāi)展河道巡查，對(duì)巡查中發(fā)現(xiàn)的保潔問(wèn)題及時(shí)妥善處理，對(duì)在職責(zé)范圍內(nèi)無(wú)法解決的問(wèn)題，及時(shí)向上級(jí)河長(zhǎng)報(bào)告；牽頭部門(mén)協(xié)調(diào)推進(jìn)，負(fù)責(zé)做好信息溝通、關(guān)系協(xié)調(diào)、制度建設(shè)、任務(wù)分解、跟蹤落實(shí)等工作，協(xié)助河長(zhǎng)全面掌握包干河道水質(zhì)和污染源狀況，制訂“一河一策”治理方案。2016年，各級(jí)河長(zhǎng)以中辦、國(guó)辦下發(fā)的《關(guān)于全面推行河長(zhǎng)制的意見(jiàn)》文件提出的“六大”任務(wù)為基礎(chǔ)，以“五水共治”為重點(diǎn)開(kāi)展治水工作。

1.延伸河長(zhǎng)觸角，實(shí)現(xiàn)“體系升級(jí)”。一是全面落實(shí)河長(zhǎng)制。全縣547條、1659公里河道均納入“河長(zhǎng)制”管理范圍，其中省級(jí)河長(zhǎng)河道1條、市級(jí)河長(zhǎng)河道5條、縣級(jí)河長(zhǎng)河道25條、鎮(zhèn)級(jí)河長(zhǎng)河道159條、村級(jí)河長(zhǎng)河道357條，共落實(shí)各級(jí)河長(zhǎng)528名，其中縣級(jí)34名、鎮(zhèn)級(jí)156名、村級(jí)338名。二是率先推行湖長(zhǎng)制。2017年，縣里出臺(tái)《關(guān)于全面落實(shí)湖長(zhǎng)制工作的實(shí)施方案》，完成長(zhǎng)興縣湖長(zhǎng)制擴(kuò)面工作，新增湖長(zhǎng)118人作為包干湖泊治理“第一責(zé)任人”。三是推廣“小微河長(zhǎng)”。在全面構(gòu)建縣、鎮(zhèn)、村三級(jí)河長(zhǎng)工作體系的基礎(chǔ)上，結(jié)合剿滅劣V類(lèi)水工作，將管理觸角延伸至小微水體。通過(guò)試點(diǎn)推廣，根據(jù)不同形態(tài)水域分別設(shè)立了片長(zhǎng)、河長(zhǎng)、塘長(zhǎng)、渠長(zhǎng)，實(shí)行立體化、網(wǎng)格式管理。四是拓展“民間河長(zhǎng)”。依托組織部、教育局、工青婦和民間組織，形成了“黨員河長(zhǎng)”“青年河長(zhǎng)”、“巾幗河長(zhǎng)”“紅領(lǐng)巾河長(zhǎng)”“企業(yè)河長(zhǎng)”等一批“民間河長(zhǎng)”，作為“行政河長(zhǎng)”的補(bǔ)充力量，有效加強(qiáng)了治水工作的多元性、互動(dòng)性、廣泛性。其中，工業(yè)企業(yè)主擔(dān)任65條河道的河長(zhǎng)，并注資200余萬(wàn)元助力剿劣治水工作。五是配齊“河道警長(zhǎng)”。依托公安部門(mén)“河道警長(zhǎng)”，與水利、環(huán)保、建設(shè)、監(jiān)察、綜合執(zhí)法等部門(mén)開(kāi)展聯(lián)合執(zhí)法，嚴(yán)厲打擊涉河湖違法行為，清理整治非法排污、設(shè)障、捕撈、養(yǎng)殖、采砂、圍墾、侵占水域岸線(xiàn)等活動(dòng)，全程護(hù)航“河長(zhǎng)制”工作。目前，共有河道警長(zhǎng)486人，實(shí)現(xiàn)了河長(zhǎng)和河道警長(zhǎng)雙長(zhǎng)全配套、河道河段全覆蓋。

2.完善河長(zhǎng)機(jī)制，實(shí)現(xiàn)“制度升級(jí)”。一是突出制度常態(tài)化。根據(jù)近年來(lái)“河長(zhǎng)制”工作實(shí)踐，建立健全定期巡查、投訴舉報(bào)受理、重點(diǎn)項(xiàng)目協(xié)調(diào)推進(jìn)、督查指導(dǎo)、例會(huì)報(bào)告、信息化管理、信息公開(kāi)、河長(zhǎng)培訓(xùn)、河長(zhǎng)述職、考核獎(jiǎng)懲等10項(xiàng)工作制度，對(duì)各項(xiàng)工作的頻次頻率和時(shí)間節(jié)點(diǎn)予以明確，確保水體巡查、項(xiàng)目協(xié)調(diào)、信息報(bào)告、業(yè)務(wù)培訓(xùn)等工作能定期開(kāi)展；確保投訴舉報(bào)受理、問(wèn)題整改、述職等工作能按時(shí)完成，促成河長(zhǎng)制工作常態(tài)化開(kāi)展。二是突出制度公開(kāi)化。通過(guò)制度加強(qiáng)監(jiān)督公開(kāi)、項(xiàng)目公開(kāi)、信息公開(kāi)，確?！昂娱L(zhǎng)制”工作公信力。公開(kāi)投訴舉報(bào)電話(huà)、“長(zhǎng)興河長(zhǎng)制”微信公眾號(hào)等，主動(dòng)接受廣大群眾對(duì)治水工作、“河長(zhǎng)制”工作的投訴舉報(bào)監(jiān)督；公開(kāi)年度治水重點(diǎn)項(xiàng)目信息，廣泛接受社會(huì)監(jiān)督；公開(kāi)各級(jí)河長(zhǎng)和河道警長(zhǎng)信息、責(zé)任河道信息、縣級(jí)以上河長(zhǎng)制年度工作目標(biāo)，信息有變動(dòng)的在7天內(nèi)完成更新。三是突出制度實(shí)效化。通過(guò)制度促進(jìn)問(wèn)題整改、項(xiàng)目推進(jìn)，確保河長(zhǎng)制工作取得實(shí)效。巡河基本情況、發(fā)現(xiàn)問(wèn)題整改情況、投訴舉報(bào)處理情況等須匯總并形成報(bào)告上報(bào)；對(duì)日常保潔、截污納管、違法排污、涉水違建等督查發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題須跟蹤整改并納入考核；對(duì)河長(zhǎng)履職、項(xiàng)目推進(jìn)、水質(zhì)變化改善、河長(zhǎng)制工作制度執(zhí)行情況等進(jìn)行考核并實(shí)施獎(jiǎng)懲，多位河長(zhǎng)由于履職不到位被約談。

3.創(chuàng)新工作方式，實(shí)現(xiàn)“手段升級(jí)”。一是運(yùn)用“河長(zhǎng)APP”反饋信息。積極引入“互聯(lián)網(wǎng)+治水”理念，通過(guò)導(dǎo)入全縣治水基礎(chǔ)信息數(shù)據(jù)，建設(shè)完成河長(zhǎng)制信息化系統(tǒng)及河長(zhǎng)制智慧平臺(tái)。為各級(jí)河長(zhǎng)配發(fā)終端528臺(tái)，并安裝終端軟件“河長(zhǎng)APP”。河長(zhǎng)巡河發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題，以“文字+圖片”形式通過(guò)該APP及時(shí)上傳到“河長(zhǎng)制”信息化系統(tǒng)平臺(tái)，平臺(tái)管理員對(duì)上傳的信息進(jìn)行分類(lèi)整理后將問(wèn)題轉(zhuǎn)至相關(guān)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道、園區(qū)）和責(zé)任部門(mén)落實(shí)解決，提高工作效率。按照縣級(jí)河長(zhǎng)每月巡查2次、鎮(zhèn)級(jí)河長(zhǎng)每月巡查3次、村級(jí)河長(zhǎng)每月巡查4次的要求，2017年應(yīng)完成巡河48036次，實(shí)際完成巡河66036余次。通過(guò)“河長(zhǎng)APP”，上報(bào)各類(lèi)涉水事件71起并已全部整改完成。二是采用無(wú)人機(jī)航拍巡河。切實(shí)落實(shí)對(duì)全縣河道的長(zhǎng)效保潔，在投入人力的同時(shí)，通過(guò)購(gòu)買(mǎi)第三方服務(wù)的形式，引入無(wú)人機(jī)定期航拍巡河，確保高效率、廣覆蓋，有效解決部分河道因環(huán)境復(fù)雜無(wú)法駛?cè)胙膊檐?chē)、巡查船的問(wèn)題，實(shí)現(xiàn)全方位保潔。去年以來(lái)，已利用無(wú)人機(jī)巡河2500余公里，發(fā)現(xiàn)并整改問(wèn)題91個(gè)。三是構(gòu)建社會(huì)化參與平臺(tái)。實(shí)行河道企業(yè)認(rèn)領(lǐng)，實(shí)現(xiàn)企業(yè)角色由旁觀者到守護(hù)者的轉(zhuǎn)變；發(fā)布河長(zhǎng)制微信公眾號(hào)，構(gòu)建社會(huì)各界參與河長(zhǎng)制工作的平臺(tái)；建設(shè)河長(zhǎng)制展示館，為河長(zhǎng)制的社會(huì)宣教提供專(zhuān)門(mén)場(chǎng)所。強(qiáng)化社會(huì)監(jiān)督，拓寬監(jiān)督途徑，比如聘請(qǐng)釣魚(yú)協(xié)會(huì)會(huì)員擔(dān)任義務(wù)監(jiān)督員、設(shè)立河長(zhǎng)公示牌、增加媒體曝光力度等，廣泛動(dòng)員公眾力量參與監(jiān)督。

（四）河長(zhǎng)制的長(zhǎng)興成效

通過(guò)全面推行河長(zhǎng)制，深入實(shí)施“五水共治”，工作成效在長(zhǎng)興大地隨處可見(jiàn)：一是水更秀了。長(zhǎng)興近幾年縣控及縣控以上斷面水質(zhì)達(dá)標(biāo)率保持在100%，功能區(qū)達(dá)標(biāo)率為100%。二是景更美了。長(zhǎng)興在深化落實(shí)河長(zhǎng)制的同時(shí)，修復(fù)了一批古石橋、古石板路、古碼頭遺跡，新建了一批親水平臺(tái)、游步道、生態(tài)河道等水景觀，成為了周邊百姓和游客休閑游玩的好去處。三是業(yè)更興了。太湖龍之夢(mèng)樂(lè)園等一批“大好高”項(xiàng)目相繼落戶(hù)長(zhǎng)興，正是得益于近年來(lái)長(zhǎng)興生態(tài)環(huán)境的顯著改善。綠色發(fā)展、休閑養(yǎng)生、生態(tài)旅游、低碳運(yùn)動(dòng)等成為長(zhǎng)興的一張張新名片。四是民更富了。近年來(lái)，長(zhǎng)興充分利用治水紅利，發(fā)掘山、林、茶、田、水、村、藥、遺址、非遺、特產(chǎn)等資源優(yōu)勢(shì)，大力培育和發(fā)展休閑運(yùn)動(dòng)、生態(tài)旅游、養(yǎng)生養(yǎng)老等新興產(chǎn)業(yè)，城鄉(xiāng)居民人均可支配收入逐年邁上新臺(tái)階。

三、河長(zhǎng)制在流域生態(tài)治理中的作用機(jī)理

實(shí)踐證明，河長(zhǎng)制的推行成效卓著。2015年，浙江省共完成黑惡臭河流治理5106公里，錢(qián)塘江所有省控?cái)嗝嫠|(zhì)達(dá)到或優(yōu)于Ⅲ類(lèi)，浦陽(yáng)江流域出境斷面由此前的劣Ⅴ類(lèi)改善為2014年Ⅳ類(lèi)和2015年Ⅲ類(lèi)。2016年1—9月，浙江省地表水省控?cái)嗝嬷?，Ⅲ?lèi)以上水質(zhì)斷面占77.4%，比2010年提升16.3個(gè)百分點(diǎn)，劣Ⅴ類(lèi)占3.6%，比2010年減少了13.1個(gè)百分點(diǎn)[5]。

流域生態(tài)治理涉及到生產(chǎn)、生活的方方面面，牽涉眾多領(lǐng)域。河長(zhǎng)制把地方黨政領(lǐng)導(dǎo)推到了治水第一責(zé)任人的位置，目的在于通過(guò)職位權(quán)威調(diào)度整合各級(jí)行政力量，加強(qiáng)部門(mén)間協(xié)調(diào)合作，形成治理水資源的合力。具體來(lái)說(shuō)，河長(zhǎng)制的作用機(jī)理主要有三個(gè)方面：一是嚴(yán)格的追責(zé)效應(yīng)，即通過(guò)明確的職責(zé)分工和嚴(yán)格的責(zé)任追究保障治水的權(quán)威性；二是有效的協(xié)同效應(yīng)，即通過(guò)合理的資源配置和積極的協(xié)同作戰(zhàn)保障治水的效率性；三是有力的執(zhí)行效應(yīng)，即通過(guò)科學(xué)的目標(biāo)設(shè)計(jì)和有力的執(zhí)行措施保障治水的有效性[6]。具有包干性質(zhì)的河長(zhǎng)制，其最大優(yōu)勢(shì)是從制度上解決了激勵(lì)問(wèn)題[7]。正是基于河長(zhǎng)制能很好化解治水難題，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳于2016年12月11日印發(fā)了《關(guān)于全面推行河長(zhǎng)制的意見(jiàn)》，要求全國(guó)各?。ㄗ灾螀^(qū)、市）在2018年年底前全面建立河長(zhǎng)制。

四、河長(zhǎng)制對(duì)流域生態(tài)治理的經(jīng)驗(yàn)啟示

2015年，習(xí)近平總書(shū)記在主持召開(kāi)中央財(cái)經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組會(huì)議時(shí)指出：“保障水安全，關(guān)鍵要轉(zhuǎn)變治水思路。”[8]總結(jié)河長(zhǎng)制先試先行的經(jīng)驗(yàn)，我們認(rèn)為抓好流域生態(tài)的治理，協(xié)同治理是成功的關(guān)鍵，整體性治理是必然的途徑，社會(huì)參與是優(yōu)化的方向。

（一）協(xié)同治理是成功的關(guān)鍵

跨界性是流域治理中最為典型的特征之一，通過(guò)水這條紐帶把不同公共組織聯(lián)結(jié)在一起，不同涉水機(jī)構(gòu)產(chǎn)生了相互無(wú)法分離的關(guān)系。流域治理中的科層式政府協(xié)同機(jī)制主要包括來(lái)自上級(jí)機(jī)關(guān)的協(xié)同、流域機(jī)構(gòu)的專(zhuān)門(mén)協(xié)同以及地區(qū)及部門(mén)間的橫向協(xié)同三大類(lèi)[7]。河長(zhǎng)制縱向上從省、市、縣（區(qū)）、鎮(zhèn)、村，形成各級(jí)“河長(zhǎng)”治水“首長(zhǎng)責(zé)任鏈”；橫向上，發(fā)改、水利、財(cái)稅、農(nóng)業(yè)、國(guó)土、交通、環(huán)保、住建、公安及監(jiān)察、組織等部門(mén)各有分工、各司其職、各有使命。橫向組織間網(wǎng)絡(luò)協(xié)調(diào)機(jī)制及縱向責(zé)任制鏈條整合機(jī)制等協(xié)同的努力使得流域生態(tài)治理的碎片化現(xiàn)狀得到了一定程度上的改善，形成了區(qū)域范圍內(nèi)一盤(pán)棋治水的良好格局。

（二）整體性治理是必然的途徑

“河長(zhǎng)治河”整合了“省—市—縣（區(qū)）—鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）—村”上下聯(lián)動(dòng)治理的整合效力，本質(zhì)上體現(xiàn)了流域水環(huán)境治理的一種整合方案。在河長(zhǎng)制中，由當(dāng)?shù)攸h政主要負(fù)責(zé)人擔(dān)任“河長(zhǎng)”，實(shí)現(xiàn)了涉水相關(guān)職能部門(mén)的資源有效整合，很好地緩解了部門(mén)間的利益沖突，使流域生態(tài)治理短期內(nèi)得到極大的改善。這樣的制度設(shè)計(jì)最大程度地整合了各級(jí)政府的執(zhí)行權(quán)力，通過(guò)力量的協(xié)調(diào)分配，對(duì)流域水環(huán)境中的各個(gè)層面進(jìn)行了有力管理，有效降低了分散管理中的管理成本和難度，整合協(xié)調(diào)了涉多個(gè)水資源管理部門(mén)的資源，在流域水資源流動(dòng)不可分割的自然生態(tài)規(guī)律中很好地實(shí)行協(xié)調(diào)統(tǒng)一，管理效率明顯增強(qiáng)，體現(xiàn)了整體性、系統(tǒng)性發(fā)展的思維方式和工作方法。

（三）社會(huì)參與是優(yōu)化的方向

西方早期生態(tài)治理實(shí)踐表明，主張以發(fā)揮政府至上權(quán)威的“霍布斯主義方法”難以從根本上遏制生態(tài)環(huán)境問(wèn)題日趨嚴(yán)重的現(xiàn)實(shí)困境。當(dāng)綠色環(huán)保運(yùn)動(dòng)席卷西方各國(guó)，社會(huì)成為生態(tài)環(huán)境保護(hù)的重要力量時(shí)，西方國(guó)家生態(tài)環(huán)境才逐漸發(fā)生改善。作為國(guó)家治理體系的重要組成部分，我國(guó)生態(tài)環(huán)境治理需要更加重視公民的社會(huì)參與作用，從政府管控式治理模式向公民參與式治理模式轉(zhuǎn)型[9]。因此，大力引導(dǎo)社會(huì)公眾參與，形成社會(huì)公眾與政府部門(mén)的良性互動(dòng)氛圍，構(gòu)建水環(huán)境善治格局是河長(zhǎng)制治理今后的優(yōu)化方向。

總之，河長(zhǎng)制作為生態(tài)環(huán)境中水治理體制的重要?jiǎng)?chuàng)新具有堅(jiān)實(shí)的地方實(shí)踐基礎(chǔ)，具有很強(qiáng)的生命力，對(duì)于維護(hù)河湖水系生態(tài)健康、加強(qiáng)新時(shí)期生態(tài)文明建設(shè)、實(shí)現(xiàn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。