論地下空間利用權(quán)立法要點(diǎn)的構(gòu)建
——以國(guó)家和地方立法規(guī)范為研究對(duì)象

田軒睿

四川警察學(xué)院，四川 瀘州 646000

一、國(guó)家層級(jí)地下空間利用權(quán)的立法規(guī)范

(一)地下空間利用法律規(guī)范縱覽

關(guān)于空間利用的法律規(guī)范，我國(guó)從上世紀(jì)90年代開始對(duì)地下空間利用及收益權(quán)屬進(jìn)行了規(guī)定，到后來(lái)立法上明確地下空間在地表以下設(shè)定概念，空間規(guī)劃正式納入城市規(guī)劃體系，地下空間的物理界定以及地下空間的權(quán)利設(shè)定與登記，從國(guó)家層面的立法要點(diǎn)軌跡來(lái)看，立法伴隨空間利用權(quán)的日益明確而不斷有所更新，如地下空間利用法律規(guī)范有針對(duì)收益權(quán)屬、納入城市規(guī)劃、物理界定有相應(yīng)的規(guī)定，但就地下空間的權(quán)利設(shè)定以及衍生的權(quán)利登記并無(wú)實(shí)質(zhì)上的具體立法，總體上講，筆者認(rèn)為關(guān)于地下空間利用的立法規(guī)范處于待發(fā)展階段。

(二)國(guó)家層面立法限制與缺陷

雖然司法實(shí)踐中，有關(guān)地下車庫(kù)權(quán)屬糾紛案件多為援引物權(quán)法73條、74條，但物權(quán)法73條、74條在外延上，包括地上車庫(kù)，也包括地下車庫(kù)，但并不明確涉及地下空間利用權(quán)及由此產(chǎn)生的地下車庫(kù)所有權(quán)的權(quán)屬問題。因此，司法實(shí)踐中除物權(quán)法73條、74條規(guī)定外，也尚無(wú)其他關(guān)于對(duì)地下空間利用權(quán)的設(shè)定和權(quán)屬登記的立法，因此就國(guó)家層級(jí)立法規(guī)范而言還存在以下立法空白。

其一，設(shè)定了建設(shè)用地使用權(quán)，但未設(shè)定地下空間利用權(quán)和地下車庫(kù)所有權(quán)。關(guān)于地表以下設(shè)立建設(shè)用地使用權(quán)的法律規(guī)定可在《物權(quán)法》第一百三十六條找到印證。從理論上講，可通過(guò)設(shè)立地下建設(shè)用地使用權(quán)(納入規(guī)劃)取得地下空間利用權(quán)(財(cái)產(chǎn)形態(tài))，通過(guò)投資興建取得地下車庫(kù)所有權(quán)(不動(dòng)產(chǎn)財(cái)產(chǎn)形態(tài))，為地下空間利用權(quán)和地下車庫(kù)所有權(quán)進(jìn)行權(quán)利設(shè)定提供了可能。但目前我國(guó)《物權(quán)法》并未對(duì)地下空間利用權(quán)和地下車庫(kù)所有權(quán)進(jìn)行權(quán)利設(shè)定。

其二，地下空間權(quán)屬登記無(wú)法律依據(jù)。我國(guó)現(xiàn)行法律規(guī)范只是對(duì)地表以上的房屋要求進(jìn)行權(quán)屬登記，對(duì)于地表之下的空間利用權(quán)以及不動(dòng)產(chǎn)并未納入權(quán)屬登記的立法強(qiáng)制性規(guī)范，因此，地下空間利用權(quán)登記尚無(wú)法律依據(jù)。其法律后果表現(xiàn)為地下空間利用權(quán)和地下車庫(kù)所有權(quán)隨具有財(cái)產(chǎn)屬性，但因不動(dòng)產(chǎn)權(quán)屬登記不明確，無(wú)法實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)讓、抵押，損害權(quán)利人的利益。

其三，房地一體原則對(duì)地下權(quán)利的限制性適用不明確。依據(jù)《中華人民共和國(guó)城鎮(zhèn)國(guó)有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》第23條和第24條規(guī)定，土地使用權(quán)與地上物建筑物及其附著物遵循房地一體原則。但從目前的城市開發(fā)審批運(yùn)行情況來(lái)看，開發(fā)商主體取得土地使用權(quán)，符合法律規(guī)定的規(guī)劃和審批條件后取得地表以上建筑物的權(quán)屬，即取得地表以上的空間利用權(quán)。對(duì)于地表以下的空間利用權(quán)在未取得規(guī)劃的審批手續(xù)前，其權(quán)屬仍屬于政府。因此?，F(xiàn)行的房地一體原則對(duì)地下空間利用權(quán)的適用在立法上并不明確。

二、地方層級(jí)地下空間利用權(quán)立法規(guī)范梳理及啟示

目前我國(guó)關(guān)于空間利用權(quán)在司法實(shí)踐中援引的法律依據(jù)多為《人民防空法》和《物權(quán)法》，在無(wú)專門的地下空間利用權(quán)的法律規(guī)范的情況下，則援引地方的地下空間管理立法規(guī)范。此舉說(shuō)明地下空間利用權(quán)的國(guó)家立法規(guī)范相對(duì)于當(dāng)前城市地下空間利用權(quán)繁衍而言相對(duì)滯后，但是基于城市對(duì)地下空間利用管理的迫切需要，地方政府不得不對(duì)此出臺(tái)地下空間管理立法規(guī)范。地方政府地下空間管理立法規(guī)范在此時(shí)便成為了司法裁判的援引依據(jù)。筆者根據(jù)城市區(qū)域地下空間管理立法規(guī)范的特點(diǎn)，對(duì)我國(guó)深圳、煙臺(tái)、成都、南昌、廣州、武漢六個(gè)城市的地下空間開發(fā)利用的審批、規(guī)劃、管理等方面進(jìn)行對(duì)比整理，從而梳理地方地下空間利用權(quán)立法重點(diǎn)。

關(guān)于地下建設(shè)用地使用權(quán)的取得。深圳、煙臺(tái)、成都、南昌、廣州、武漢的地方地下空間利用在立法上均要求應(yīng)當(dāng)取得地下建設(shè)用地使用權(quán)。筆者認(rèn)為一方面地下建設(shè)用地使用權(quán)的取得也是納入城市規(guī)劃的過(guò)程，取得地下建設(shè)用地使用權(quán)是合法取得地下空間利用權(quán)、地下建筑物所有權(quán)的前提，另一方面，目前的立法只是采用建用地使用權(quán)的概念，并未將地上與地下建設(shè)用地使用權(quán)明確區(qū)分，因此地下建設(shè)用地使用權(quán)是否應(yīng)同地上建設(shè)用地使用權(quán)的取得在立法上統(tǒng)一是值得考慮的。但關(guān)于地下建設(shè)用地使用權(quán)的取得在立法上應(yīng)作明確的強(qiáng)制性規(guī)定。

關(guān)于地下建設(shè)用地使用權(quán)的空間范圍界定。建設(shè)用地使用權(quán)取得后，權(quán)利主體利用地表以上或以下的空間范圍，地下空間利用權(quán)鎖定為地下空間的利用。地下空間的利用范圍應(yīng)通過(guò)立法界定既定的范圍，否則會(huì)導(dǎo)致地下空間的濫用。目前的地方立法對(duì)地下空間的界定分為兩類，一類以煙臺(tái)和武漢地方立法為典型，即以設(shè)定大于2.2米的地下建(構(gòu))筑物所占封閉空間及其外圍水平投影占地范圍；一類以深圳、成都、南昌、廣州為地方立法為典型，以水平投影坐標(biāo)、豎向高程和水平投影最大面積確定其權(quán)屬范圍。從目前來(lái)看，地下空間利用范圍應(yīng)采用科學(xué)的方式鎖定空間，并且從立法上作統(tǒng)一規(guī)定。

關(guān)于地下空間建設(shè)用地使用權(quán)登記。若以宗地為單位，其在地表以下垂直方向設(shè)定若干分層式地下空間利用空間，不同層次的地下空間所依附的地下建設(shè)用地使用權(quán)以權(quán)力形式存在，在地方立法中分為兩種，一種為以分層設(shè)定的地下建設(shè)用地進(jìn)行登記，如煙臺(tái)地方立法；一種為連同地表建筑物一并建設(shè)的地下車庫(kù)(位)進(jìn)行登記，其地下建設(shè)用地使用權(quán)同地表建筑用途一并登記。筆者認(rèn)為，地下空間國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)在用益物權(quán)上體現(xiàn)為地下空間利用權(quán)，實(shí)質(zhì)為地下空間利用權(quán)登記，是對(duì)地下空間利用權(quán)的權(quán)利設(shè)定。

關(guān)于建(構(gòu))筑物權(quán)屬登記。地下建(構(gòu))筑物在現(xiàn)實(shí)中多體現(xiàn)為地下車庫(kù)，因此，關(guān)于地下建(構(gòu))筑物權(quán)屬登記多體現(xiàn)為地下車庫(kù)的權(quán)屬登記。如同地表建筑，權(quán)利主體取得建設(shè)用地使用權(quán)后，須對(duì)地表建筑進(jìn)行權(quán)屬登記方可取得合法性，可實(shí)現(xiàn)建筑物的轉(zhuǎn)讓、抵押等，地下建(構(gòu))筑物亦是如此。如前所述，權(quán)利主體取得下空間建設(shè)用地使用權(quán)并進(jìn)行登記后，應(yīng)當(dāng)在立法上設(shè)定權(quán)屬登記的程序，使得地下建(構(gòu))筑物合法的實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)讓、抵押。目前的地方立法針對(duì)地下車庫(kù)的權(quán)屬登記已所有規(guī)范，如煙臺(tái)規(guī)定對(duì)結(jié)建的地下車庫(kù)(位)按照該地表建筑物的主要用途確認(rèn)登記，并在不動(dòng)產(chǎn)權(quán)證書上注明地下車庫(kù)(位)，南昌、武漢對(duì)地下建筑物獨(dú)立注明為“地下建筑物”。筆者認(rèn)為，地方立法開始明確對(duì)地下車庫(kù)進(jìn)行權(quán)屬登記，開始突破立法只是對(duì)土地上的房屋權(quán)屬登記的規(guī)定的局限。

三、構(gòu)建我國(guó)地下空間利用權(quán)立法要點(diǎn)的具體設(shè)想

筆者認(rèn)為，我國(guó)深圳、煙臺(tái)、成都、南昌、廣州、武漢六個(gè)城市的地下空間開發(fā)利用管理規(guī)范中各有其優(yōu)劣，但在目前國(guó)家立法缺位的情況下，地方立法從地下建設(shè)用地使用權(quán)的取得、范圍界定、權(quán)屬登記以及地下車庫(kù)權(quán)屬登記方面均來(lái)源于城市地下空間管理的理性嘗試，值得在立法上借鑒和融入，可從地下空間利用權(quán)的來(lái)源、衍生和權(quán)屬登記方面構(gòu)建如下：

地下空間利用權(quán)的來(lái)源-地下建設(shè)用地使用權(quán)的取得。隨著城市步伐的加快，地下空間利用的不斷泛化，地下建設(shè)用地使用權(quán)應(yīng)和地上建設(shè)用地使用權(quán)的取得在立法上應(yīng)保持一致。目前國(guó)家立法層面對(duì)建設(shè)用地使用權(quán)界定為地表和地下，但并未在立法上統(tǒng)一明確地上和地下取得的審批程序，何況地下空間利用存在分層利用的情形。從地方立法實(shí)踐來(lái)看，基于城市規(guī)劃管理的需要，地方立法不斷孕育出關(guān)于地下建設(shè)用地使用權(quán)的取得相關(guān)規(guī)定，將地下建設(shè)用地使用權(quán)的取得納入國(guó)家層面立法并進(jìn)行完善具有發(fā)展的趨勢(shì)，因此可在梳理地方立法優(yōu)勢(shì)的基礎(chǔ)上總結(jié)梳理立法切入點(diǎn)。

地下空間利用權(quán)的物權(quán)屬性-地下建設(shè)用地使用權(quán)的范圍界定。對(duì)于在同一塊土地上衍生的分層式空間利用，應(yīng)保障原土地使用權(quán)人在一定空間范圍的合理利用。故應(yīng)從立法規(guī)范上采取以物理三維空間明確分層空間利用的范圍，而此范圍單位空間的設(shè)定以滿足權(quán)利人對(duì)空間利用的基本需要，如前所訴，地方立法采取的是通過(guò)不同的三維空間量化方法鎖定空間范圍。另外，為體現(xiàn)地下車庫(kù)的財(cái)產(chǎn)獨(dú)立性和物權(quán)屬性，通過(guò)物理方式確定地下空間利用權(quán)三維空間將其排除在房屋從物之外。由于地方立法對(duì)地下空間的范圍鎖定方式不一，應(yīng)從國(guó)家層面立法統(tǒng)一規(guī)范地下三維空間范圍，使地下空間范圍界定有法可依。

地下空間利用權(quán)的權(quán)利設(shè)定-地下建設(shè)用地使用權(quán)登記。通過(guò)在立法上統(tǒng)一空間利用的三維物理空間的科學(xué)量化方法后，地下空間利用權(quán)的物理范圍即可確定。地下空間權(quán)本質(zhì)上屬于不動(dòng)產(chǎn)用益物權(quán)，其權(quán)屬確認(rèn)、變更、消滅等皆須遵從立法授權(quán)。如，物權(quán)變動(dòng)亦是通過(guò)立法授權(quán)辦理登記手續(xù)得以實(shí)現(xiàn)。地下空間利用權(quán)登記行為不僅僅是地下空間利用權(quán)的權(quán)利確認(rèn)或變更的政府備案或許可行為，而應(yīng)考慮到基于地下空間利用權(quán)的用益物權(quán)屬性，使其作為一種權(quán)利應(yīng)通過(guò)立法進(jìn)行明確登記。

地下空間利用權(quán)的衍生-地下車庫(kù)所有權(quán)登記。土地使用權(quán)人基于地下建設(shè)用地使用權(quán)取得地下空間利用權(quán)，表現(xiàn)為用益物權(quán)。土地使用權(quán)人利用地下空間投資興建建筑物-地下車庫(kù)，從財(cái)產(chǎn)形態(tài)的地下空間利用權(quán)演變?yōu)椴粍?dòng)產(chǎn)財(cái)產(chǎn)形態(tài)的地下車庫(kù)后，地下車庫(kù)具備物權(quán)性質(zhì)，應(yīng)從立法上進(jìn)行權(quán)利設(shè)定辦理。對(duì)地下車庫(kù)進(jìn)行權(quán)屬登記，體現(xiàn)地下車庫(kù)的財(cái)產(chǎn)獨(dú)立性和產(chǎn)權(quán)獨(dú)立性，為地下車庫(kù)作為財(cái)產(chǎn)性物權(quán)進(jìn)行抵押、拍賣提供立法依據(jù)。