淺談我國(guó)海外勞工權(quán)益保護(hù)中領(lǐng)事保護(hù)的不足

魏綠子

沈陽(yáng)工業(yè)大學(xué)文法學(xué)院，遼寧 沈陽(yáng) 110870

一、領(lǐng)事保護(hù)的基本概述

從理論上講，領(lǐng)事保護(hù)指的是，在一國(guó)公民和法人所具有的合法權(quán)利在他國(guó)受損時(shí)，該公民、法人的國(guó)籍國(guó)大使館和領(lǐng)館在國(guó)際法范圍內(nèi)，使用外交方式，向他國(guó)提出相關(guān)訴求，以希望得到公平、公正、正當(dāng)、合法的對(duì)待。在國(guó)際范圍的實(shí)踐過(guò)程中，領(lǐng)事保護(hù)可以分為兩種。一種稱之為狹義的領(lǐng)事保護(hù)，指駐在國(guó)的不合國(guó)際法的行為影響了派遣國(guó)國(guó)民的合法權(quán)益，領(lǐng)事官員通過(guò)外交途徑提出交涉從而達(dá)到維護(hù)合法權(quán)益的目的，要求對(duì)遭到的損害給予賠償，從而達(dá)到對(duì)受害人合法權(quán)益彌補(bǔ)和補(bǔ)償?shù)哪康?。另一種則是廣義的領(lǐng)事保護(hù)，指的是領(lǐng)事官員做出的其他幫助派遣國(guó)國(guó)民的行為。不管是狹義的領(lǐng)事保護(hù)還是廣義的領(lǐng)事保護(hù)，其目的都在于以互相尊重領(lǐng)土主權(quán)和平等合作為原則，接受國(guó)應(yīng)當(dāng)在自己主權(quán)范圍內(nèi)保護(hù)派遣國(guó)國(guó)民的合法權(quán)益，從而達(dá)到友好合作，互利共榮。所以在領(lǐng)事保護(hù)過(guò)程中需要處理好的一個(gè)最重要的問(wèn)題就是，侵害人、被侵害人和接受國(guó)利益之間的平衡。一方面要尊重接受國(guó)的對(duì)外政策和法律，另一方面要保護(hù)好派遣國(guó)國(guó)民的切身利益，不能造成領(lǐng)事權(quán)利的濫用。那些打著領(lǐng)事保護(hù)名義，實(shí)則行干涉他國(guó)內(nèi)政之事的行為，都是遭受國(guó)際社會(huì)強(qiáng)烈譴責(zé)的強(qiáng)權(quán)政治霸權(quán)主義的表現(xiàn)。

領(lǐng)事保護(hù)實(shí)現(xiàn)的主要方式是，向駐在國(guó)通過(guò)外交途徑表達(dá)對(duì)事件的關(guān)切、提出交涉意見(jiàn)或者是傳遞當(dāng)事人的相關(guān)訴求，從而達(dá)到完滿的處理結(jié)果。領(lǐng)事保護(hù)的理論依據(jù)是國(guó)際法的基本原則和相關(guān)條約的授權(quán)。在保護(hù)海外勞工權(quán)益上，中國(guó)已經(jīng)開(kāi)始采取有規(guī)模的撤僑與領(lǐng)事保護(hù)措施，例如2004年的越南反華事件中的撤僑、羅馬尼亞的勞工糾紛事件的撤僑等。但是在勞工保護(hù)上，我國(guó)的領(lǐng)事保護(hù)還存在不足，需要我們進(jìn)一步進(jìn)行探究。

二、我國(guó)海外勞工權(quán)益保護(hù)中領(lǐng)事保護(hù)存在的問(wèn)題

(一)缺乏立法保障

我國(guó)頒布的《對(duì)外勞務(wù)合作管理?xiàng)l例》中有對(duì)海外勞工加強(qiáng)管理的相關(guān)規(guī)定，但是關(guān)于如何保護(hù)我國(guó)海外勞工權(quán)益并沒(méi)有作出相關(guān)的規(guī)定。《條例》中對(duì)勞工性質(zhì)規(guī)定不全面，只對(duì)與外國(guó)有勞務(wù)合作的前提下所派遣的勞工作出了規(guī)定，對(duì)其他勞工，例如海外承包沒(méi)作規(guī)定。另外，對(duì)對(duì)外勞務(wù)合作企業(yè)在設(shè)立條件以及備用金方面的規(guī)定太過(guò)嚴(yán)格，使規(guī)模不大的勞務(wù)企業(yè)承擔(dān)較大壓力。勞工間發(fā)生的勞工糾紛等問(wèn)題，《條例》中也未作出規(guī)定，保護(hù)海外勞工權(quán)益的問(wèn)題難以得到根除，更無(wú)法彌補(bǔ)法律對(duì)這方面規(guī)定的空白。

(二)資金投入?yún)T乏

要想領(lǐng)事工作得到穩(wěn)定開(kāi)展，那么大量的資金的投入是必不可少的。就海外勞工權(quán)益保護(hù)上，領(lǐng)館需要協(xié)調(diào)關(guān)于勞工維權(quán)、醫(yī)療等方面的費(fèi)用，一旦經(jīng)費(fèi)上得不到支持，那么一定程度上會(huì)使海外勞工權(quán)益保障受到影響。經(jīng)對(duì)比菲律賓在這方面有作相關(guān)規(guī)定，他們通過(guò)設(shè)立一些專項(xiàng)基金來(lái)維護(hù)海外勞工的合法權(quán)益，例如為勞工提供的法律援助基金，能夠使勞工得到法律服務(wù)。我國(guó)應(yīng)該借鑒這方面的規(guī)定。

(三)運(yùn)行機(jī)制不健全

在發(fā)布安全預(yù)警機(jī)制上，目前的安全預(yù)警機(jī)制還不健全，達(dá)不到設(shè)想的效果，例如處理速度慢、途徑匱乏。對(duì)海外勞工來(lái)講，他們并不清楚應(yīng)以何種途徑維權(quán)。另一方面在海外勞工的教育以及培訓(xùn)上都沒(méi)有相關(guān)的機(jī)制來(lái)保障他們的權(quán)益，很大程度上是因?yàn)槲覈?guó)頒布的《對(duì)外勞務(wù)合作管理?xiàng)l例》以及《對(duì)外承包工程管理?xiàng)l例》中對(duì)此并沒(méi)有作相關(guān)規(guī)定，這就導(dǎo)致了相關(guān)機(jī)制的缺失，從而大大影響了我國(guó)海外勞工在遇到勞工權(quán)益糾紛后的救濟(jì)，使他們的勞工權(quán)益受到損害。因此我們應(yīng)該在運(yùn)行機(jī)制上加以健全。

(四)領(lǐng)事保護(hù)實(shí)施機(jī)制不健全

我國(guó)海外勞工的領(lǐng)事保護(hù)實(shí)施機(jī)制方面還存在一些問(wèn)題，在對(duì)外勞務(wù)輸出上，大使館直接對(duì)接勞務(wù)輸出公司，并且更多的工作是了解具體情況、反映信息等，監(jiān)督外派勞工的地方政府和中介公司即時(shí)處理相關(guān)事件。對(duì)于這種“誰(shuí)派遣，誰(shuí)承擔(dān)”的機(jī)制具有雙面性，一方面面對(duì)大量的案件，可以減輕領(lǐng)事館的重?fù)?dān)，另一方面我國(guó)海外勞工由于中央政府和使領(lǐng)館介入較少導(dǎo)致得不到真正的保護(hù)。這是由于：第一，各級(jí)地方政府在行政等級(jí)上存在不同，因此擁有較弱的話語(yǔ)權(quán)進(jìn)行交涉時(shí)難免影響我國(guó)海外勞工的權(quán)益效果。第二，地方政府在面對(duì)大量的對(duì)外勞務(wù)糾紛時(shí)，處理問(wèn)題不能從根源上解決，這樣雖然能夠更快解決沖突，但是勞工的合法權(quán)益并不能得以真正的維護(hù)。

三、建議

(一)加強(qiáng)立法保障

我們國(guó)家以前在領(lǐng)事保護(hù)問(wèn)題上出臺(tái)過(guò)領(lǐng)事工作的條例(征求意見(jiàn)稿)，該稿中初步規(guī)定了幾個(gè)方面，比如關(guān)于領(lǐng)事的職責(zé)等，但是到目前為止該稿并沒(méi)有出臺(tái)。一旦勞工的合法權(quán)益被侵犯并沒(méi)有一個(gè)法律制度予以保障，導(dǎo)致保護(hù)勞工的權(quán)益工作很難開(kāi)展和進(jìn)行。所以我們國(guó)家應(yīng)該加快出臺(tái)相關(guān)的法律制度，在各個(gè)方面，例如性質(zhì)、范圍上區(qū)別于外交保護(hù)，避免引發(fā)矛盾。

(二)設(shè)立資金渠道

一方面，設(shè)立一個(gè)專門的風(fēng)險(xiǎn)基金。由于目前資金的缺少使保護(hù)勞工權(quán)益工作難以開(kāi)展。因此我們目前該如何去保障，如何去更好的維護(hù)勞工的權(quán)益是首先要處理的問(wèn)題。我們可以參考菲律賓在這方面的法律規(guī)定，菲律賓在法令當(dāng)中設(shè)立四個(gè)海外工人資金來(lái)保障他們的權(quán)益，包括法律援助、貸款擔(dān)保等資金保障。我國(guó)政府可以根據(jù)我國(guó)的具體情況設(shè)立風(fēng)險(xiǎn)基金，在財(cái)政方面給我國(guó)的勞工予以保護(hù)。個(gè)人或者勞務(wù)公司可以與政府承擔(dān)一部分的資金比例，一旦遇到疾病死亡等情況，可以利用基金對(duì)其進(jìn)行資助，保障他們的權(quán)益。

(三)建立信息預(yù)警機(jī)制

完善的預(yù)警機(jī)制可以保障我國(guó)海外勞工的權(quán)益，我國(guó)可以在勞工的培訓(xùn)方面以及設(shè)立預(yù)警機(jī)制上進(jìn)行保障。設(shè)立一個(gè)專門培訓(xùn)機(jī)構(gòu)，對(duì)那些即將走出國(guó)門參加勞務(wù)工作的人員集中進(jìn)行全面而嚴(yán)格的培訓(xùn)，教會(huì)他們?cè)诿媾R沖突時(shí)如何保障自己的權(quán)益。這樣可以有效的減少權(quán)益受到損害，并且對(duì)該機(jī)構(gòu)給予法律上的保障。另一方面建立信息預(yù)警機(jī)制，讓海外的勞工能夠及時(shí)了解最新的信息，時(shí)刻做好準(zhǔn)備。

(四)完善領(lǐng)事保護(hù)機(jī)制建設(shè)

相較于我國(guó)來(lái)說(shuō)，在如何保護(hù)海外勞工權(quán)益方面菲律賓顯得更為專業(yè)和完善，其設(shè)立專門的保護(hù)海外勞工權(quán)益的機(jī)構(gòu)，國(guó)內(nèi)擁有相關(guān)的政府部門，駐外使領(lǐng)館下的專門的保護(hù)機(jī)構(gòu)共同保護(hù)海外勞工的權(quán)益。因此我國(guó)可以根據(jù)具體國(guó)情參考菲律賓的相關(guān)做法，繼續(xù)發(fā)揮“誰(shuí)派遣，誰(shuí)承擔(dān)”的機(jī)制，并且繼續(xù)加以完善，可以在駐外使領(lǐng)館下設(shè)立專門處理海外勞工事務(wù)的辦公組，工作人員必須是具有相關(guān)資質(zhì)的專業(yè)人員，尤其是涉及人身權(quán)益的案件，否則不能參與海外勞工案件的處理。只有設(shè)立這種具有專門性的機(jī)構(gòu)才能更好地保護(hù)海外勞工的權(quán)益，才能夠有效貫徹海外勞工的領(lǐng)事保護(hù)機(jī)制。

另外海外勞工事務(wù)辦公組還要統(tǒng)一監(jiān)督和保護(hù)海外勞工，可以制定實(shí)施具體針對(duì)海外勞工糾紛案件的實(shí)施辦法和監(jiān)督條例，不能將工作轉(zhuǎn)交給他人，必須親自指導(dǎo)相關(guān)政府和企業(yè)，實(shí)現(xiàn)從頭至尾參與保護(hù)海外勞工的工作，克服那些我國(guó)的駐外使領(lǐng)館在保護(hù)海外勞工權(quán)益方面所固有的弊端，是該海外勞工辦公組亟待解決的事情。這就要求其必須參與整個(gè)權(quán)利保護(hù)過(guò)程，主動(dòng)承擔(dān)自身責(zé)任，發(fā)動(dòng)國(guó)內(nèi)的強(qiáng)大力量，將勞工保護(hù)工作內(nèi)外結(jié)合起來(lái)。

隨著海外勞工人數(shù)呈不斷上升的趨勢(shì)，糾紛也越來(lái)越多，而我國(guó)在勞工權(quán)益保護(hù)上還有待完善。我國(guó)不僅要在領(lǐng)事保護(hù)方面加以完善，同時(shí)還需要在其他方面進(jìn)行加強(qiáng)，如果上面列舉的相關(guān)問(wèn)題不能得到妥善的解決，不僅在異國(guó)他鄉(xiāng)辛勤工作的勞工的合法權(quán)益難以得到應(yīng)有的保障，還會(huì)在很大程度上影響我們國(guó)家整體的對(duì)外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易，制約經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，制約我國(guó)對(duì)外開(kāi)放的步伐。