農(nóng)地“三權(quán)分置”制度在鄉(xiāng)村的實(shí)踐問(wèn)題研究*

孟慧敏

河南師范大學(xué)法學(xué)院，河南 新鄉(xiāng) 453000

2017年，中央一號(hào)文件提出落實(shí)農(nóng)村土地“三權(quán)分置”辦法。對(duì)于農(nóng)村土地所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)分置并行的“三權(quán)分置”辦法的理解，我國(guó)最新修訂的《農(nóng)村土地承包法》(2018年修正版)規(guī)定，農(nóng)民集體可以發(fā)包、調(diào)整、監(jiān)督和收回承包地。承包農(nóng)戶則享有占有、使用和收益承包土地的權(quán)利，在承包過(guò)程中，農(nóng)戶可以使用、流轉(zhuǎn)、抵押承包地，也可以退出承包地。經(jīng)營(yíng)主體可以在一定期限內(nèi)依法占有、耕作流轉(zhuǎn)土地并取得相應(yīng)收益。農(nóng)地“三權(quán)分置”制度是農(nóng)村改革的又一次重大創(chuàng)新，其有利于農(nóng)地的流轉(zhuǎn)與合理集中，有利于實(shí)現(xiàn)我國(guó)的農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化。

一、農(nóng)地“三權(quán)分置”制度在鄉(xiāng)村的實(shí)踐現(xiàn)狀

首先，經(jīng)過(guò)近年的政策宣傳，相當(dāng)一部分農(nóng)民對(duì)于農(nóng)地流轉(zhuǎn)的價(jià)格、方式等有了一定的認(rèn)識(shí)，在流轉(zhuǎn)農(nóng)地的時(shí)候更加謹(jǐn)慎。但是，目前在各個(gè)鄉(xiāng)村農(nóng)地流轉(zhuǎn)的速度、方式和規(guī)模等仍然存在較大的差異。從筆者所在的河南省XP縣SL鎮(zhèn)來(lái)看，各村委會(huì)土地流轉(zhuǎn)情況不盡相同?？偟膩?lái)說(shuō)，交通便利、外出勞動(dòng)力較多、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)規(guī)模效率高的鄉(xiāng)村，農(nóng)地流轉(zhuǎn)規(guī)模更大，管理更規(guī)范。

其次，筆者所在的鄉(xiāng)村農(nóng)地的流轉(zhuǎn)意愿、周期、流轉(zhuǎn)對(duì)象等呈現(xiàn)一定的規(guī)律，部分農(nóng)戶由于勞動(dòng)力稀缺，或者隨著留守老人進(jìn)城務(wù)工或者隨子女生活，他們有流轉(zhuǎn)土地的意愿，但又不愿完全離開(kāi)土地，愿意根據(jù)農(nóng)作物耕種的繁簡(jiǎn)程度流轉(zhuǎn)土地，自己耕種便于機(jī)械化操作的小麥，在耕地玉米等農(nóng)作物的時(shí)間段把承包地流轉(zhuǎn)給他人。農(nóng)地流轉(zhuǎn)的周期不一，有的農(nóng)戶由于舉家外出務(wù)工，流轉(zhuǎn)農(nóng)地周期較長(zhǎng)。有的農(nóng)戶勞動(dòng)力外出時(shí)間短，流轉(zhuǎn)周期短。轉(zhuǎn)包對(duì)象通常是自家親戚或者同一個(gè)農(nóng)村集體成員。也有部分農(nóng)戶為了耕種方便，采取互換的方式整合地塊。向企業(yè)法人、家庭農(nóng)場(chǎng)、農(nóng)業(yè)合作社等主體流轉(zhuǎn)土地的現(xiàn)象并不普遍，農(nóng)戶的顧慮還較多，普遍持觀望態(tài)度。

另外，種植大戶是目前鄉(xiāng)村農(nóng)地經(jīng)營(yíng)主體的重要組成部分。筆者所在的DM村，農(nóng)地流轉(zhuǎn)規(guī)模有限，種植大戶不足百分之一。這種植大戶耕種的農(nóng)地大多來(lái)自于同一個(gè)村集體較為熟悉的其他農(nóng)戶，每畝租金兩百元到六百元不等，價(jià)格較為低廉，地塊比較分散，仍然難以機(jī)械化耕種，每個(gè)種植大戶總共耕地面積不足百畝。其市場(chǎng)意識(shí)和管理能力相對(duì)落后，職業(yè)化經(jīng)營(yíng)程度低，一旦出現(xiàn)市場(chǎng)信息失靈、農(nóng)產(chǎn)品銷量不理想時(shí)，會(huì)導(dǎo)致嚴(yán)重虧損。按照目前走勢(shì)，種植大戶數(shù)量及其耕種農(nóng)地將出現(xiàn)增長(zhǎng)趨勢(shì)。

二、目前農(nóng)地“三權(quán)分置”制度在鄉(xiāng)村實(shí)踐中存在的問(wèn)題

(一)農(nóng)地細(xì)碎化問(wèn)題仍然沒(méi)有解決

目前，農(nóng)地實(shí)施“三權(quán)分置”制度存在的問(wèn)題之一是土地細(xì)碎化與規(guī)模經(jīng)營(yíng)之間的矛盾。十一屆三中全會(huì)的召開(kāi)，為中國(guó)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展帶來(lái)了轉(zhuǎn)機(jī)，以家庭聯(lián)產(chǎn)承包為主要形式的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)責(zé)任制拉開(kāi)了帷幕，本著公開(kāi)公正公平的原則，村集體統(tǒng)一分配地塊，土地被細(xì)碎化分割，每個(gè)農(nóng)民集體的各塊承包地的肥瘦程度不盡相同，因此，每個(gè)農(nóng)戶分得多塊互不相鄰的土地，多數(shù)農(nóng)地面積較小。目前，筆者所在的村子，農(nóng)地基本還是程細(xì)碎化狀態(tài)，少的不足一畝，部分農(nóng)民互換農(nóng)地之后，每個(gè)農(nóng)戶連片的耕地最大規(guī)模不超二十畝，不利于機(jī)械化耕作。實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，農(nóng)地集體所有權(quán)與農(nóng)戶承包經(jīng)營(yíng)權(quán)實(shí)現(xiàn)了兩權(quán)分置，其在相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)間內(nèi)極大地調(diào)動(dòng)了農(nóng)民耕種土地的積極性，農(nóng)民收入實(shí)現(xiàn)了大幅增長(zhǎng)。但是，從溫飽向全面小康邁進(jìn)的今天，農(nóng)地的細(xì)碎化的后果又導(dǎo)致農(nóng)民從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的成本大大增加，進(jìn)而導(dǎo)致其從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的積極性不高。

(二)“圈地”式土地流轉(zhuǎn)傷農(nóng)害農(nóng)

一些地方領(lǐng)導(dǎo)干部盲目追求土地流轉(zhuǎn)規(guī)模，不顧實(shí)際情況，以“招商引資”名義助推工商資本下鄉(xiāng)“圈地”，追求所謂的政績(jī)。農(nóng)地被流轉(zhuǎn)后，由于經(jīng)營(yíng)不善，承租的公司突然跑路，農(nóng)民手握一紙協(xié)議艱難維權(quán)，甚至為追討土地流轉(zhuǎn)金四處上訪。還有一些鄉(xiāng)村，在未簽定土地流轉(zhuǎn)合同的情況下，數(shù)百畝土地就被鄉(xiāng)村干部“包辦”流轉(zhuǎn)給企業(yè)，或者在約定的土地流轉(zhuǎn)金兌付了一次之后杳無(wú)音信，最后的結(jié)局是企業(yè)沒(méi)有盈利甚至虧損的同時(shí)也傷農(nóng)害農(nóng)。

(三)農(nóng)村土地“三權(quán)”的具體權(quán)能有待完善

實(shí)現(xiàn)農(nóng)地“三權(quán)分置”，有流轉(zhuǎn)意愿的農(nóng)戶和從事農(nóng)業(yè)規(guī)?；a(chǎn)的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體，都希望形成穩(wěn)定的土地流轉(zhuǎn)關(guān)系，從而有利于農(nóng)地的流轉(zhuǎn)，有利于保障雙方的利益。同時(shí)，經(jīng)營(yíng)主體對(duì)資金的需求也更加迫切，進(jìn)而對(duì)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押、擔(dān)保權(quán)能的實(shí)現(xiàn)更加渴望。農(nóng)地“三權(quán)分置”制度在鄉(xiāng)村的實(shí)踐中，集體的所有權(quán)的具體權(quán)能并沒(méi)有得到有效發(fā)揮，并未很好地履行監(jiān)督承包方合理利用和保護(hù)土地的職能。目前農(nóng)地所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)三權(quán)的相互權(quán)利關(guān)系不明確，2014年中央一號(hào)文件首次提出經(jīng)營(yíng)權(quán)可以抵押，賦予農(nóng)民對(duì)承包地占有、使用、收益、流轉(zhuǎn)及承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押、擔(dān)保權(quán)能，允許承包土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)向金融機(jī)構(gòu)抵押融資。鼓勵(lì)融資性擔(dān)保公司為農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體提供貸款擔(dān)保服務(wù)。抵押物的處置是這項(xiàng)改革成敗的關(guān)鍵，要顧及保障農(nóng)民的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)和金融機(jī)構(gòu)對(duì)抵押物的合法處置權(quán)。而目前金融機(jī)構(gòu)對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的抵押存有疑慮，在實(shí)際操作中難以實(shí)現(xiàn)。在實(shí)踐中許多經(jīng)營(yíng)主體并未辦理土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證，只有與發(fā)包方簽訂的土地承包合同，這也限制了土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的抵押。

三、促進(jìn)農(nóng)地“三權(quán)分置”制度實(shí)施的路徑探討

(一)規(guī)范農(nóng)地流轉(zhuǎn)管理制度，完善農(nóng)地流轉(zhuǎn)服務(wù)體系

新修訂的《農(nóng)村土地承包法》規(guī)定，鄉(xiāng)(鎮(zhèn))人民政府負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)及承包經(jīng)營(yíng)合同管理。鄉(xiāng)(鎮(zhèn))人民政府部門應(yīng)組織成立村級(jí)農(nóng)地流轉(zhuǎn)服務(wù)工作站，派出有專業(yè)知識(shí)的管理人員加強(qiáng)政策解讀，介紹法律法規(guī)相關(guān)規(guī)定，讓農(nóng)民充分地理解“三權(quán)分置”的概念及優(yōu)勢(shì)。并為農(nóng)民提供流轉(zhuǎn)合同的規(guī)范與標(biāo)準(zhǔn)。給需要流轉(zhuǎn)農(nóng)地的農(nóng)民提供權(quán)證變更登記等服務(wù)，政府部門要制定嚴(yán)格的經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓制度，加強(qiáng)經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓過(guò)程中合同的監(jiān)督管理工作，管理部門要督促經(jīng)營(yíng)主體辦理土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證，對(duì)經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓過(guò)程進(jìn)行嚴(yán)格的把控。實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓過(guò)程中的價(jià)格應(yīng)該保持合理，政府部門可以提供土地轉(zhuǎn)讓參考價(jià)格，并可以采用一定的手段進(jìn)行調(diào)控，以保障農(nóng)民土地的順利流轉(zhuǎn)，同時(shí)加強(qiáng)對(duì)經(jīng)營(yíng)主體的監(jiān)管，確保土地流轉(zhuǎn)收益的實(shí)現(xiàn)。政府部門還要健全針對(duì)種植大戶的扶持政策，特別是這其中的土地承包經(jīng)營(yíng)的抵押貸款權(quán)能的發(fā)揮，這方面的制度需要進(jìn)一步簡(jiǎn)化以便具有可操作性。

(二)健全相關(guān)法律法規(guī)

雖然農(nóng)地“三權(quán)分置”辦法已經(jīng)在新修訂的《農(nóng)村土地承包法》中予以確定，但與之相適應(yīng)的民事法律法規(guī)尚未完善?，F(xiàn)行的《土地管理法》經(jīng)過(guò)修訂之后，首次對(duì)土地征收的公共利益進(jìn)行明確界定，增加了集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市、完善農(nóng)村宅基地制度等內(nèi)容，對(duì)于農(nóng)村土地“三權(quán)”的內(nèi)容并沒(méi)有明確的概念，更沒(méi)有確定其權(quán)利界限。對(duì)于涉及三農(nóng)的法律法規(guī)中，承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)的概念有些混亂，突出表現(xiàn)在承包經(jīng)營(yíng)權(quán)和承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)的關(guān)系不清晰。另外，對(duì)于經(jīng)營(yíng)權(quán)的抵押?jiǎn)栴}，有待于展開(kāi)進(jìn)一步的研究。明確土地經(jīng)營(yíng)權(quán)可以抵押迄今已經(jīng)五年了，經(jīng)營(yíng)權(quán)在更大范圍的優(yōu)化配置，可以提高農(nóng)業(yè)效率和競(jìng)爭(zhēng)力，解決原承包農(nóng)戶的財(cái)產(chǎn)權(quán)益保護(hù)問(wèn)題及農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的持續(xù)發(fā)展基礎(chǔ)和增長(zhǎng)動(dòng)力問(wèn)題。我國(guó)擔(dān)保法指出，國(guó)有的土地使用權(quán)、房屋和其他地上定著物，依法承包并經(jīng)發(fā)包方同意抵押的“四荒”土地使用權(quán)進(jìn)行抵押；沒(méi)有明確流轉(zhuǎn)的農(nóng)地可以抵押。同時(shí)，擔(dān)保法又規(guī)定，耕地、宅基地、自留地、自留山等集體所有的土地使用權(quán)，不得抵押。這里的土地使用權(quán)指向不明，這和“三權(quán)分置”中的承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)缺乏對(duì)接及相關(guān)解釋。民法總則第五十五條及五十六條涉及到了農(nóng)地承包問(wèn)題，界定了農(nóng)村承包經(jīng)營(yíng)戶的概念，規(guī)定了農(nóng)村承包經(jīng)營(yíng)戶的債務(wù)承擔(dān)等問(wèn)題，對(duì)于農(nóng)地“三權(quán)”并未提及，涉及土地權(quán)益的相關(guān)法律規(guī)范并未構(gòu)成嚴(yán)謹(jǐn)?shù)臋?quán)利體系。由于缺乏依據(jù)，與經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓和抵押相關(guān)的各種制度很難完善。民法典各分編編纂應(yīng)立足于并鞏固農(nóng)地制度改革成果，正視新修訂的《農(nóng)村土地承包法》及需要完善的《土地管理法》的立法缺憾，不是簡(jiǎn)單援引《農(nóng)村土地承包法》，適時(shí)地對(duì)農(nóng)地“三權(quán)分置”的相關(guān)概念和制度予以矯正和明晰，使該內(nèi)容科學(xué)嚴(yán)謹(jǐn)?shù)厝谌朊穹ǖ渲?，真正?gòu)建體系融貫、價(jià)值統(tǒng)一、規(guī)范可行的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度。

(三)加大對(duì)鄉(xiāng)村基層干部的監(jiān)督管理力度

根據(jù)規(guī)定，農(nóng)地流轉(zhuǎn)中農(nóng)戶處于主體的地位。而當(dāng)前鄉(xiāng)村農(nóng)地的細(xì)碎化現(xiàn)狀和鄉(xiāng)村基層管理干部的不作為有關(guān)，而大規(guī)模的農(nóng)地盲目流轉(zhuǎn)很大程度上是鄉(xiāng)村基層領(lǐng)導(dǎo)干部的越俎代庖式管理造成的后果。農(nóng)地“三權(quán)分置”辦法設(shè)計(jì)的目的在于推進(jìn)農(nóng)地的有序流轉(zhuǎn)，搞活農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，提升農(nóng)民生活水平。因此，廣大的鄉(xiāng)村基層干部應(yīng)秉承維護(hù)農(nóng)民利益，集體資產(chǎn)不流失的理念展開(kāi)工作。這需要縣級(jí)政府成立專門機(jī)構(gòu)，對(duì)基層干部進(jìn)行培訓(xùn)監(jiān)督管理，并定期監(jiān)督檢查農(nóng)地流轉(zhuǎn)事項(xiàng)，處理流轉(zhuǎn)土地農(nóng)民的投訴舉報(bào)等問(wèn)題。

(四)進(jìn)一步提高農(nóng)民養(yǎng)老及醫(yī)療等社會(huì)保障水平

我國(guó)社保法規(guī)定了新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的分擔(dān)方式，符合規(guī)定的參加新農(nóng)社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的農(nóng)村居民，可以按月領(lǐng)取社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)金，國(guó)務(wù)院規(guī)定了新農(nóng)合作醫(yī)療管理辦法。當(dāng)前，對(duì)于廣大鄉(xiāng)村的農(nóng)民來(lái)說(shuō)，每月領(lǐng)取的養(yǎng)老金很有限，只是在一定程度上使得農(nóng)民的困難情況得到緩解，并不能使農(nóng)民的生活狀況得到根本的改變，承包地仍是大部分農(nóng)戶最基本的生活保障。我國(guó)目前的農(nóng)民養(yǎng)老和醫(yī)療制度還有待進(jìn)一步改進(jìn)和完善，政府還應(yīng)加大力度提升農(nóng)民的養(yǎng)老和醫(yī)療等社會(huì)保障水平，使農(nóng)民真正老有所養(yǎng)、病有所醫(yī)，這樣才有可能弱化農(nóng)地對(duì)于農(nóng)民的社會(huì)保障功能，才有可能使“三權(quán)分置”制度得到進(jìn)一步的實(shí)施。