“放管服”改革背景下我國公證事業(yè)的發(fā)展路徑研究

楊海峰

江蘇省南京市南京公證處，江蘇 南京 210005

2018年6月26日，司法部召開全國公證工作電視電話會議，部署當前和今后一個時期公證行業(yè)“放管服”改革工作。司法部部長傅政華強調，要認真貫徹落實黨中央和國務院關于“放管服”改革工作的部署，從依法行政和建設法治政府、服務型政府的角度，主動承擔起公證行業(yè)“放管服”改革相關工作，進一步對公證體制機制進行優(yōu)化，確保公證事業(yè)有正確方向和健康發(fā)展的前途。①因此，公證機構如何在工作實踐中深刻理解并貫徹落實公證領域的“放管服”的改革部署工作，如何在“放管服”改革的政策背景下對于公證事業(yè)發(fā)展過程中所面臨的核心挑戰(zhàn)以及解決路徑有一個正確的認知，是我們從業(yè)者亟需思考的關鍵問題。

一、“放管服”改革與公證事業(yè)的內在關聯(lián)性

所謂“放管服”，即簡政放權、放管結合、優(yōu)化服務三者協(xié)同推進。在2015年5月12日召開的全國推進簡政放權放管結合職能轉變工作電視電話會議上，李克強總理將“放管服”改革闡明為“深化行政體制改革、轉變政府職能”的總要求②《2016年推進簡政放權放管結合優(yōu)化服務改革工作要點》則進一步將“放管服”的要點細化為“持續(xù)簡政放權，進一步激發(fā)市場活力和社會創(chuàng)造力”，“加強監(jiān)管創(chuàng)新，促進社會公平正義”和“優(yōu)化政府服務，提高辦事效率”。從宏觀的角度著眼，政府的“放管服”改革是政府職能轉變以及政府自身的完整性建設，是行政體制改革工作的具體化。從微觀上來講，“放”、“管”、“服”三者分別具有自己的側重點?！胺拧钡膬群钦姓巧ㄎ唬切枰谛碌膶用嫔侠宥ㄕ?、市場、社會之間的關系；“管”的內里是與政府管理職能轉變相關，管理職能轉變強調任何行業(yè)和經(jīng)濟體都能夠適應經(jīng)濟社會新常態(tài)、科學技術新進展和全面深化改革的新形勢；“服”強調的是在“放”與“管”的全面深化的基礎上完善社會主義治理理念、治理機制和治理體系。作為一個新時代的改革攻堅戰(zhàn)，“放管服”改革不僅僅作為新的形勢下我國經(jīng)濟管理體制改革的基準內涵，同樣也是“構建現(xiàn)代政府治理體系的重要抓手”。③

公證制度是一項具有預防性質的替代訴訟法律的制度，“它通過法律確認的方式獲得并行使專屬性的法定證明職責，對法律事實和文書的真實性、合法性予以確認，賦予其法律上的效力，從而達到預防糾紛、減少訴訟的目的?！雹芨鶕?jù)我國《公證法》第2條的規(guī)定，“公證是公證機構根據(jù)自然人、法人或者其他組織的申請，依照法定程序對民事法律行為、有法律意義的事實和文書的真實性、合法性予以證明的活動?！憋@然，作為一種社會化的法律服務機構，公證處所行使的職能在本質上脫離不了“服”的核心特征?！肮堋笔枪C處作為證明機構所要行使職能的題中應有之意。另言之，假若在歷史的維度來一探新中國公證制度的發(fā)展歷程，不難看出，公證機構職能歷經(jīng)“司法權—行政權—社會化法律服務”⑤的轉變道路。一言以蔽之，現(xiàn)存的公證機構其本身也正是簡政“放”權的自然結果。

總結，核心理念、基本職能與歷史淵源等角度分析，當前亟待發(fā)展的公證事業(yè)與黨和政府盡全力推廣的“放管服”改革，存在著不可磨滅的內在關聯(lián)性。這種內在的關聯(lián)關系，為站在全面且理性的角度去探究“放管服”改革背景下我國公證事業(yè)當前的困境及發(fā)展路徑提供新的思路。

二、當前我國公證事業(yè)發(fā)展過程中面臨的主要困境

(一)公證服務范圍與日益增長的社會需求不匹配

我國《公證法》在理論上規(guī)定了廣泛的公證服務事項與事務，⑥現(xiàn)實實踐現(xiàn)狀很明顯的揭示一個現(xiàn)象，公證服務的深度和廣度不能夠滿足高速發(fā)展的社會需求。即使當下，仍然大量的公證機構尚未能杜絕“以證換證”、出具單一證明的工作模式，絕大多數(shù)的公證業(yè)務仍是委托、繼承、遺囑、贈與等傳統(tǒng)證明類公證事項，對于新的社會公證需求的業(yè)務有著畏難、畏證的心理。以提供法律咨詢出具法律意見書為例，即便2005年通過的《公證法》對此已有明文規(guī)定，且司法部原律師公證工作指導司在2011年3月還專門發(fā)布了公證機構出具法律意見書的通用格式，到目前為止，筆者敢斷言存在大量的公證機構尚未出具過任何的相關法律意見書。誠然，公證機構開展新業(yè)務有客觀上的困難，但主觀上的不思進取，對新業(yè)務懷有畏難情緒也是重要原因。我國的公證制度沒有達到服務于社會主義新經(jīng)濟時代大浪潮的預期，只是仍停留在預防糾紛、減少訴訟基本社會機能層面上，固然這是公證機構保留職能，不應舍棄，但在社會進步的大潮中要有所思、有所進。

(二)公證手續(xù)繁雜、周期稍長，效率不高

某些公證事項仍然要求當事人提供過于繁雜的證明材料，讓人民群眾需要多次來往于不同部門開具不同證明材料。例如，“涉及到房產繼承公證當事人要提供當事人身份證明、被繼承人死亡證明、親屬關系證明、房產證等四種證明材料，在發(fā)生多人轉繼承、代位繼承等復雜情況下，可能要提供多達十幾種證明材料，人民群眾往往要跑派出所、民政局、基層人民政府、社區(qū)居委會以及被繼承人單位等多個部門”，⑦苦不堪言。

相對于手續(xù)繁雜的問題，當下的公證機構還有辦證周期長的痼疾。《公證法》第30條規(guī)定：一般公證的辦理時限為受理公證申請之日起15個工作日。在公證法律實踐中，許多公證機構在辦理簡單涉及房產的委托書、聲明書需要5-7個工作日。這在筆者看來是出乎想象，筆者所在公證機構對于簡單為委托書、聲明書公證可以做到半個小時出證書，極大的縮短了當事人等證時間，節(jié)約了社會成本。雖然、一些公證機構在核實信息可能存在大量難以預料的困難，會消耗許多當事人的時間，但是一些公證機構在工作態(tài)度上有著消極懈怠、辦事拖沓的現(xiàn)象，會導致一些公證甚至四五個月才能完結和辦完，極大地浪費了社會的經(jīng)濟成本和時間成本。

(三)社會整體對公證機構和職能缺乏清晰認知

公證機構的宣傳自始至終是公證機構對外拓展影響力的薄弱環(huán)節(jié)，由于各種現(xiàn)實和體制的原因，大量的公證機構還停留在過去的單純服務行政的思維模式，零開展公證宣傳。一些為數(shù)不多的宣傳方式，仍然是迫于上級機關的行政命令，簡單選擇散發(fā)宣傳冊、開設專欄、舉辦現(xiàn)場咨詢活動等傳統(tǒng)常規(guī)操作模式。在新發(fā)展的數(shù)字化社會洪流中，上述宣傳方式既沒有力度也沒有深度，另外由于主觀上不重視，客觀上手段的制約，比如：時間短、受眾小、形式單調、缺乏趣味性等等原因，導致公證機構的宣傳聊勝于無。進一步，公證機構的宣傳活動只是估計到固有的辦證類型，對新形勢下的提存、保管、金融相關業(yè)務、法律咨詢等公證事務則少有提及，也難怪社會整體對公證機構和公證活動缺乏基本認知。我國的《公證法》施行已十余載，普通群眾甚至連相關國家機關工作人員對《公證法》、公證機構、公證活動也缺乏應有的認知。以上導致公證活動預防糾紛、維護公平正義的社會職能難以有效展開。

三、“放管服”改革背景下我國公證事業(yè)的發(fā)展路徑探析

(一)開拓公證業(yè)務服務范圍，公證創(chuàng)新參與司法輔助

“放管服”改革的時代要求下，公證機構提供的業(yè)務服務不能再僅僅局限于傳統(tǒng)的等證上門模式，由內到外的轉型、升級業(yè)務模式刻不容緩。為了匹配當下經(jīng)濟發(fā)展所激發(fā)的廣泛社會需求，大力開展能直接體現(xiàn)公證機構活動值的公證業(yè)務，將公證單一的“證明”功能向廣闊的綜合性法律服務功能拓展。正如有實務者所分析的那樣，“公證機構積極開展提存、保管、代書、提供法律咨詢、抵押登記等公證事務法律服務，這本身既是獲取法律經(jīng)驗的方式，又是將自身經(jīng)驗作用于法律實踐的有益做法?！雹?/p>

在完成拓展一般的公證業(yè)務活動，可以承擔起司法輔助的職能，⑨達到滿足多元化司法服務需求的目的。比如，公證處的公證員憑借其中立第三方的身份和對其的社會公信力認可，作為法院特邀調解員，承擔民商事糾紛、家事糾紛等相關領域的調糾紛的調解；為了解決法院執(zhí)行款沉淀的頑疾，大力促進執(zhí)行款項提存公證業(yè)務開展；參與法院此現(xiàn)場執(zhí)行保全工作，為法院執(zhí)行過程提供記錄現(xiàn)狀、財物清點、記錄造冊等公證法律事務服務，有效率地提高執(zhí)行率與增加透明度等。

(二)精簡公證辦理流程，推進數(shù)據(jù)信息共享

深耕“放管服”改革，助力政府職能實現(xiàn)轉變，為大環(huán)境的優(yōu)化發(fā)展提供可能，最大限度讓創(chuàng)造社會財富的資源充分涌流。目前略顯繁雜的公證辦證流程和冗長的辦證周期，整個市場的活力釋放不夠完全，達不到“放管服”改革的既定目標。根據(jù)上述情形，精簡公證辦理流程是解決問題的妙藥良方。一部分，從方便百姓辦事的基本角度出發(fā)，簡化證明材料和相關當事人必須到場辦理公證的硬性要求。例如，當事人采用書面委托、傳真、郵寄等方式提供證明材料；由于年紀、異地求學、工作等客觀原因不能實現(xiàn)到現(xiàn)場辦證的情況，對于公證處和公證員是否能為當事人設身處地考慮的一個考驗，送證上門、采取錄像錄音等辦證方式可以切實解決群眾困難，也是建設服務型社會的要求。另一部分，完善公證辦理工作機制是根本舉措。公證機構可以探究適度分擔當事人的舉證責任的可行性，將“一站式”服務深刻貫徹落實，公證處變被動為主動，盡量多為當事人核實材料，讓當事人“最多跑一次”不再停留在口號上。

當事人開具證明材料和公證機構核實信息存在制度性的困難。由是，公證處憑借互聯(lián)網(wǎng)技術的東風，探索推進公證信息化進程。第一，公證行業(yè)內建設公證大數(shù)據(jù)實現(xiàn)互聯(lián)互通，實施公證文書電子化，利用大數(shù)據(jù)對公證行業(yè)內固有存量證明材料和公證文書的實時調取和互聯(lián)共享。第二，要實現(xiàn)信息共享，⑩實現(xiàn)相關部門之間信息的互通有無，婚姻、戶籍、房產登記、銀行征信等信息有條件、有范圍的向公證機構開放，為公證處得到和核查信息建立通道。

(三)讓新媒體、自媒體為公證宣傳助力，孵化適宜公證事業(yè)輿論環(huán)境

前已述及，缺乏公證宣傳是社會對公證活動的認知度低的原因，公證事業(yè)的發(fā)展囿于此是現(xiàn)狀。由是，目前全社會推行“放管服”改革的政策背景與新媒體、自媒體技術日新月異的大環(huán)境下，公證處亟需改變傳統(tǒng)、常規(guī)的公證宣傳模式，將新媒體、自媒體利用起來加強公證宣傳，擴大公證發(fā)展的受眾面和知名度。

其次，深度拓展宣傳公證業(yè)務廣度，不局限傳統(tǒng)的證明類業(yè)務，要加大力度對提存、保管、提供法律咨詢、代寫文書、意定監(jiān)護、綜合民事協(xié)議、綜合性法律服務進行宣傳。在宣傳技術上，應該做到有所側重依靠新媒體、自媒體進行宣傳，重點和熱點是宣傳要解決的主要矛盾，特別是社會熱點問題、國家重大工程建設、久拖未決的當事人合法權益中的公證機構的參與度都是宣傳的內容。

最終，微博、微信、QQ、直播等新媒體、自媒體傳播方式都可以用來對公證事業(yè)進行宣傳，宣傳短片、微視頻、微電影、信息稿、新聞報道等都是宣傳的樣式。另外，公證機構與媒體建立互動與溝通常態(tài)化機制，將積累的各類證據(jù)、數(shù)據(jù)、圖片、視頻資料等素材主動和媒體對接，達到公證宣傳的目的。

[ 注 釋 ]

①《司法部召開會議要求在公證行業(yè)深入開展“放管服”改革》[EB/OL].中華人民共和國司法部中國政府法制信息網(wǎng).http： // www. moj. gov. cn/ organization/ content/ 2018-06/26/573_21243.html，2019-02-22.

②《李克強在全國推進簡政放權放管結合職能轉變工作電視電話會議上的講話》[EB/OL].中央政府門戶網(wǎng)站.http： // www. gov.c n/g uowuyuan/ 2015-05/15/ content_2862198.htm，2019-02-22.

③張定安.關于深化“放管服”改革工作的幾點思考[J].行政管理改革，2016(7).

④馬宏俊，文亞雄.試論我國公證制度改革[J].治理研究，2018(4).

⑤閆晶.公證辦理是“放管服”還是“益專服”？ ——兼與<公證辦理也要推進“放管服”改革精簡事項和手續(xù)優(yōu)化流程和服務>一文商榷[J].中國公證，2017(7).

⑥注意區(qū)分此處的“事項”與“事務”.我國《公證法》第11條規(guī)定了公證機構辦理的公證事項；第12條則規(guī)定了公證機構可以辦理的事務：(一)法律、行政法規(guī)規(guī)定由公證機構登記的事務；(二)提存；(三)保管遺囑、遺產或者其他與公證事項有關的財產、物品、文書；(四)代寫與公證事項有關的法律事務文書；(五)提供公證法律咨詢.”

⑦姜秀謙，朱峰.公證辦理也要推進“放管服”改革 精簡事項和手續(xù) 優(yōu)化流程和服務.中國政策研究網(wǎng).http： // www. zgzcinfo. cn/ specialtopic/ show-308. html，2019-02-22.

⑧袁強.發(fā)展公證事務的必要性和緊迫性[J].中國公證，2018(12).

⑨關于公證與司法的互助合作基礎之分析.王儉，俞金平.探索與司法所合體 實現(xiàn)公證向基層延伸[J].中國公證，2018(9).

⑩郭慶良.2018年中國公證事業(yè)發(fā)展情況[J].中國公證，2018(10).