淺析食品安全領(lǐng)域立案監(jiān)督案件辦理現(xiàn)狀及對策

楊永凱 王宏慶 于友科

宿州市埇橋區(qū)人民檢察院，安徽 宿州 234000

食品安全是民生領(lǐng)域中極為重要的一環(huán)，是關(guān)乎國家安全發(fā)展、社會平穩(wěn)安定、人民生命健康的重大問題，“民以食為天，食以安為先”，食品安全列來是我國政府常抓不懈的一項重要任務(wù)。隨著經(jīng)濟發(fā)展，食品安全領(lǐng)域暴露出的問題也不斷出現(xiàn)，例如僵尸肉、地溝油、毒奶粉、毒豆芽等等。最高人民檢察院于2014年開始部署開展了“危害食品藥品安全犯罪專項立案監(jiān)督活動”，活動開展以來，在打擊危害食品藥品安全領(lǐng)域取得了可喜的成績，根據(jù)《2018年最高檢工作報告》中數(shù)據(jù)顯示，在活動期間全國檢察機關(guān)在食品藥品領(lǐng)域共辦理了986起重大案件；提起公益訴訟案件731件；起訴了制售假藥劣藥、有毒有害食品等類型犯罪6.3萬人，該數(shù)量是前五年的5.7倍。雖然取得了階段性的成果，但食品安全領(lǐng)域的違法犯罪層出不窮，立案監(jiān)督工作還面臨諸多問題和困難。

一、食品安全領(lǐng)域違法犯罪特點及原因

(一)食品安全違法犯罪的特點

1.作案手段較為隱蔽。在日常生活中，大多數(shù)問題食品的生產(chǎn)者作案手段通常比較隱蔽，小作坊生產(chǎn)方式大行其道，有的甚至是各項衛(wèi)生條件均不達標的“黑作坊”，生產(chǎn)、經(jīng)營場所規(guī)模小，流動性大。同時食品監(jiān)管部門的執(zhí)法力量有限，線索發(fā)現(xiàn)難度較大，基層執(zhí)法人員存在檢驗技術(shù)短板等問題，該領(lǐng)域的違法犯罪案件難以及時被發(fā)現(xiàn)。

2.銷售渠道靈活機動。違法犯罪行為人在銷售問題食品時大多面向農(nóng)村集貿(mào)市場、小攤販等底層消費人群，存在個別機動走街串巷的銷售方式。較少的會進入大型商場超市等正規(guī)單位，主要原因在于這些場地進貨渠道正規(guī)且具備嚴格檢驗檢測規(guī)程，問題食品進入難度較大。而城郊或農(nóng)村地區(qū)，因消費者文化水平和鑒別能力受限，市場監(jiān)管不嚴，加之價格便宜，問題食品在某些地方肆虐。

3.科技含量逐漸提高。隨著我國科技水平特別是互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的跨越式發(fā)展，違法犯罪行為人在生產(chǎn)工藝、原料采購、產(chǎn)品銷售等方面，科技應(yīng)用水平不斷增長。在銷售方面通過引入電子商務(wù)平臺利用微店、微商，極易產(chǎn)生擴散式發(fā)展。互聯(lián)網(wǎng)營銷模式的興起，使得違法犯罪人員活動隱藏更深，危害更大。

(二)食品安全問題發(fā)生的原因

1.社會轉(zhuǎn)型利益驅(qū)動是食品安全問題出現(xiàn)的主要原因。我國幅員遼闊，人口眾多，消費結(jié)構(gòu)差異大，食品存在多樣性，食品安全性是食品安全監(jiān)管一直都在面對的難題。近年來發(fā)生的食品安全事件，也顯示出巨大利潤的刺激所帶來的鋌而走險，食品生產(chǎn)經(jīng)營者的自律意識和法律意識還較為淡薄，部分違法行為人為獲得不正當利益，枉顧他人身體健康和生命安全，而這種狀況在短期內(nèi)也難以采取有效方法加以改善。

2.食品安全領(lǐng)域法律法規(guī)不健全。法律滯后性是法律的基本特性之一，我國食品安全配套法規(guī)體系建設(shè)不完善，雖已出臺了一批食品安全法律法規(guī)，也隨著社會發(fā)展不斷制定修訂大量的國家標準，但是在某些方面規(guī)定仍然不夠細化，在實際操作執(zhí)法過程中還存在許多難以徹底解決的問題。另外，現(xiàn)有食品安全檢測標準混亂，不同地區(qū)之間標準不一的問題還不同程度存在，制定統(tǒng)一標準的工作相對滯后，困擾著為食品安全監(jiān)管工作的開展。

3.行政執(zhí)法監(jiān)管不力。食品產(chǎn)業(yè)規(guī)模偏小但數(shù)量龐大，行政執(zhí)法部門難以做到有效監(jiān)管。目前，對于大多數(shù)食品行業(yè)來說，企業(yè)設(shè)立、投產(chǎn)、管理等方面的要求不高，市場準入的門檻較低，市場利潤較為可觀。與食品安全嚴峻形勢相比，監(jiān)管執(zhí)法力有不逮。往往在食品安全問題發(fā)酵衍化成重大事件后，才會得到重視；行政執(zhí)法力量有限，缺少專業(yè)化人才，對于新型違法犯罪模式的研究和應(yīng)對不足，在一定程度上也制約市場的監(jiān)管；此外少數(shù)行政執(zhí)法人員法律意識淡薄，存在以罰代刑、有法不依、執(zhí)法不嚴的現(xiàn)象。

二、食品安全領(lǐng)域立案監(jiān)督的困境及原因

食品安全領(lǐng)域立案監(jiān)督的著力點，主要集中在監(jiān)督行政執(zhí)法機關(guān)依法向公安機關(guān)移送涉刑的行政執(zhí)法案件上。實際上，檢察機關(guān)不僅在食品安全領(lǐng)域的立案監(jiān)督職責不能完全發(fā)揮，在其他的立案監(jiān)督內(nèi)容上也同樣存在職能弱化的問題。

(一)問題表現(xiàn)

1.監(jiān)督線索數(shù)量少。在線索來源環(huán)節(jié)，主要包括舉報反映、辦案中發(fā)現(xiàn)以及行政執(zhí)法機關(guān)主動抄送，這三個線索來源渠道都存在一定問題。在舉報反映中，檢察機關(guān)監(jiān)督移送這一職責普及程度還不高，很多群眾對此還知之甚少，還沒有意識到向檢察院移送線索后，檢察機關(guān)可以發(fā)揮的重大作用。在辦案中發(fā)現(xiàn)，檢察機關(guān)其他部門辦案中接觸此類案件少，較難發(fā)現(xiàn)有用的涉刑案件線索。在行政執(zhí)法機關(guān)移送中，行政執(zhí)法機關(guān)通過抄送案件的方式主動配合檢察機關(guān)立案監(jiān)督有利于行政執(zhí)法與刑事司法銜接工作(以下簡稱“兩法銜接工作”)的順暢展開，但就檢察機關(guān)而言這種形式的監(jiān)督難以體現(xiàn)主動性。

2.監(jiān)督職能發(fā)揮不到位。部分行政執(zhí)法機關(guān)對檢察機關(guān)的立案監(jiān)督職能認識存在偏差，對檢察機關(guān)在兩法銜接中的角色沒有認識清楚，仍然側(cè)重于同公安機關(guān)的案件交接上，在工作流程和考核中，也缺少同檢察機關(guān)的業(yè)務(wù)協(xié)作。正基于此，很多行政執(zhí)法機關(guān)在案件移送時，單純的向公安機關(guān)移送案件，沒有及時向檢察機關(guān)通報抄送案件，在某些疑難案件的辦理中也較少邀請檢察機關(guān)提前介入，配合不足。檢察機關(guān)在主動開展立案監(jiān)督時，也受限于人手、規(guī)程、權(quán)限等因素，不能充分行使監(jiān)督權(quán)力，履行相關(guān)職能。

3.監(jiān)督程序啟動慢。在當前形勢下，檢察機關(guān)介入行政執(zhí)法移送涉刑案件時間有延遲，增加了此類立案監(jiān)督案件的辦理難度。在行政執(zhí)法過程中，行政執(zhí)法人員雖然專業(yè)水平能夠得以保證，但行政執(zhí)法收集證據(jù)的能力和標準，仍然弱于公安機關(guān)刑事案件的處理。因此，很多涉刑行政執(zhí)法案件移送到公安機關(guān)之前就會發(fā)生當事人逃匿、贓物轉(zhuǎn)移、證人串供等情形妨害證據(jù)收集，最終導致刑事案件證據(jù)不足，難以追究當事人刑事責任。對于這類案件，檢察機關(guān)因面臨的現(xiàn)實困難也無法及時充分地引導取證開展立案監(jiān)督工作，只能提出建議，寄希望于公安機關(guān)取證工作，影響了立案的成功率，拖延了案件偵辦效率。

(二)原因分析

1.立案監(jiān)督案件案源擴展難度大。立案監(jiān)督啟動的前提是，該案可能構(gòu)成刑事案件，只有在獲取案件的詳細信息后才能對此進行判斷，從而確定是否啟動立案監(jiān)督程序。在食品安全領(lǐng)域的行政執(zhí)法案件中，往往缺少確定的案件被害人，因此對于涉刑的行政執(zhí)法案件，往往存在對夠罪案件以罰代刑，沒有進入到刑事程序中就被消化處理。被處罰人大多也不可能再進行申訴，案件流程終結(jié)。此類案件的大量存在，也使得立案監(jiān)督成效大打折扣，被處罰人因為沒有意識到自己的行為的嚴重程度，也極易重操舊業(yè)，引發(fā)更大的問題。

2.立案監(jiān)督具有事后監(jiān)督的特性欠缺即時性。當前，在我國司法權(quán)力分配上，公安機關(guān)享有在刑事案件的啟動、終結(jié)偵查程序的權(quán)力，在行政執(zhí)法機關(guān)移送案件時，如果不對案件進行抄送或通報檢察機關(guān)，檢察機關(guān)很難主動去發(fā)現(xiàn)案件線索。即使案件移送公安機關(guān)之后，能否引起公安機關(guān)的重視，公安機關(guān)能否及時立案、全力偵破，也存在變數(shù)。此種情形下，檢察機關(guān)既不能主動自行偵查，也不能主動干涉指揮偵查，也不存在問責情形，并沒有有效的督促、控制辦法。本質(zhì)上講，檢察機關(guān)的立案監(jiān)督權(quán)是一種建議權(quán)，不會直接啟動案件偵查程序。

3.立案監(jiān)督信息不同步，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)難度大。而今，全國范圍內(nèi)各省級兩法銜接信息共享平臺已經(jīng)逐步建立，信息共享的初衷在一定層面上得以實現(xiàn)。但是，在具體案件流程銜接時仍然不能實現(xiàn)全部網(wǎng)上的協(xié)同作戰(zhàn)，還需要各單位承辦人單獨與其他單位的聯(lián)系人、承辦人進行溝通聯(lián)系。此外，案件信息錄入的時間、內(nèi)容等標準不統(tǒng)一，行政執(zhí)法機關(guān)、公安機關(guān)、檢察機關(guān)對各自的操作人員的要求不同，也未能使該系統(tǒng)充分發(fā)揮其應(yīng)有的作用，各部門、各機關(guān)之間還需要進一步協(xié)調(diào)、磨合。

三、突破現(xiàn)狀的應(yīng)對策略

解決食品安全領(lǐng)域立案監(jiān)督不利的情況，應(yīng)當通過完善對食品安全的刑法保護，加強兩法銜接，強化證據(jù)審查指引，此三個方面共同發(fā)力。

(一)完善刑法相關(guān)條款，降低食品安全犯罪的入刑門檻，明確立案追訴標準

要堅持猛藥去疴，重典治亂。在眼下食品安全復雜嚴峻的形勢面前，依靠社會管理和行政執(zhí)法力度有限，我們應(yīng)當完善食品安全犯罪條款，加大對違法犯罪的打擊力度，筑牢食品安全的防線。降低入罪門檻是指，可以考慮按照行為犯的要求修改相關(guān)條款，例如：現(xiàn)行刑法對于在食品中摻假造假行為一般按照生產(chǎn)、銷售偽劣產(chǎn)品罪處理，該罪的立案追訴起點為銷售金額達五萬元，如此規(guī)定過分強調(diào)了對行為后果的評判，對行為人的主觀方面有所忽視，也沒有對其嚴重的社會危害性進行恰當考量，容易出現(xiàn)罪刑不相適應(yīng)的情況。明確立案追訴標準是指，統(tǒng)一認識，量化規(guī)定，例如：在2017年4月27日印發(fā)的《最高人民檢察院、公安部<關(guān)于公安機關(guān)管轄的刑事案件立案追訴標準的規(guī)定(一)的補充規(guī)定>》中對不符合安全標準食品罪第一款規(guī)定，對于食品含有致病性微生物、農(nóng)藥殘留、獸藥殘留、重金屬、污染物質(zhì)以及其他危害人體健康的物質(zhì)的立案追訴標準為“嚴重超出標準限量”，此規(guī)定不夠明晰，在司法實踐中也難以準確把握。

(二)完善兩法銜接工作機制，形成重拳打擊食品安全違法犯罪之勢

加強溝通交流，理順立案監(jiān)督工作流程。檢察機關(guān)應(yīng)把握好司法體制改革的契機，找準定位，靠前指揮，主動作為，充分加強與食品監(jiān)管部門、公安機關(guān)的協(xié)調(diào)配合，通過積極參與到涉及食品安全的行政執(zhí)法檢查和執(zhí)法專項活動中，同步審查案情，發(fā)出檢察建議，及時糾正該移不移、移送后該立不立等問題。從兩法銜接的成功案例來看，公安機關(guān)、檢察機關(guān)的提前介入和指導調(diào)查取證，是得以有效打擊犯罪、依法定罪量刑的關(guān)鍵。公安機關(guān)、檢察機關(guān)提前介入到言詞證據(jù)、現(xiàn)場筆錄、勘驗筆錄等證據(jù)的收集過程，能確保此類證據(jù)獲得刑事司法意義上的證據(jù)能力和證明力。

發(fā)揮信息共享平臺作用，實現(xiàn)信息互通共享。抓住全國檢察系統(tǒng)大力推進的電子檢務(wù)、智慧檢務(wù)工程建設(shè)之契機，充分利用已建立并投入使用的兩法銜接信息共享平臺，協(xié)調(diào)案件錄入規(guī)則，實現(xiàn)食品安全違法犯罪信息的實時共享、無縫銜接，優(yōu)化案件流程，進一步完善涉刑案件的網(wǎng)上移交、證據(jù)轉(zhuǎn)換制度，以平臺內(nèi)信息開放來防止有案不立、以罰代刑等不良現(xiàn)象的發(fā)生，推進食品安全領(lǐng)域內(nèi)兩法銜接工作的不斷深化。

(三)注重加強類案研究和法制宣傳，積極應(yīng)對司法實踐難題

食品安全犯罪具有典型性、普遍性，從類案中研究歸納出此類犯罪的行為共性，并通過多種形式的宣傳，可以提高人民群眾的鑒別能力，從受眾角度增強對食品安全的重視程度，有助于進一步壓縮食品安全違法犯罪行為的生存空間。在案件辦理環(huán)節(jié)中，檢察機關(guān)可以有針對性進行統(tǒng)籌分析，以審判為中心提高證據(jù)標準要求，吸收行政執(zhí)法機關(guān)、公安機關(guān)的先進辦案經(jīng)驗，制定出具有指導性、可操作性的工作規(guī)范指引。通過對案件證據(jù)收集方式、證據(jù)表現(xiàn)形式、證據(jù)證明能力等細節(jié)的充分考量，提高辦案效率，保證打擊效果。

四、結(jié)語

食品安全問題是人民群眾高度關(guān)注的問題，食品安全違法犯罪面臨嚴峻形勢，給行政執(zhí)法與刑事司法工作帶來極大的壓力和挑戰(zhàn)。檢察機關(guān)開展立案監(jiān)督活動，是行之有效的司法手段，能夠為人民群眾食品安全提供有力的法律保障。兩法銜接工作順暢開展，離不開檢察機關(guān)的充分履職，這也是檢察監(jiān)督的具體體現(xiàn)。只有在食品監(jiān)管部門、公安機關(guān)、檢察機關(guān)三者協(xié)同努力下，食品安全問題才能得以順利解決。