粵北生態(tài)特別保護(hù)區(qū)的現(xiàn)狀分析及建設(shè)思考*
——以南嶺自然保護(hù)區(qū)為視角

楊 玲 黃惠嫦 陳祝鋒 黃丹桂 鄧平平

韶關(guān)學(xué)院法學(xué)院，廣東 韶關(guān) 512023

一、粵北生態(tài)特別保護(hù)區(qū)之概述

(一)粵北生態(tài)特別保護(hù)區(qū)的概念分析

1.粵北生態(tài)特別保護(hù)區(qū)的內(nèi)涵解剖

在保護(hù)中求發(fā)展是建立生態(tài)特別保護(hù)區(qū)的目標(biāo)，以生態(tài)保護(hù)作為生態(tài)特別保護(hù)區(qū)建設(shè)的第一要義并兼顧地區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展，建設(shè)具有相對(duì)完整的生態(tài)系統(tǒng)、自然資源豐富的區(qū)域，實(shí)現(xiàn)保護(hù)與發(fā)展共存。在粵北生態(tài)自然保護(hù)區(qū)建設(shè)中，要充分發(fā)揮好韶關(guān)及清遠(yuǎn)的生態(tài)基底，秉承保護(hù)與建設(shè)共進(jìn)的理念，打造特色的綠色產(chǎn)業(yè)鏈，為珠江三角洲地區(qū)筑建一扇綠色屏風(fēng)。抓住粵港澳大灣區(qū)的契機(jī)，在粵港澳經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的輻射下引領(lǐng)粵北地區(qū)，才能實(shí)現(xiàn)粵北地區(qū)產(chǎn)業(yè)快速轉(zhuǎn)型，加快融入珠三角洲地區(qū)。生態(tài)特別保護(hù)區(qū)建設(shè)的成果要實(shí)現(xiàn)全民享有性。生態(tài)特別保護(hù)區(qū)是由國家批準(zhǔn)建立，由國家統(tǒng)一管理，理應(yīng)全民共同享有，而不屬于個(gè)人專屬優(yōu)先服務(wù)。

2.粵北生態(tài)特別保護(hù)區(qū)的外延含括

《粵北生態(tài)特別保護(hù)區(qū)工作方案》明確指出，粵北地區(qū)逾千平方公里的區(qū)域面積將被劃定作為生態(tài)特別保護(hù)區(qū)的建設(shè)范圍。就如此龐大的生態(tài)系統(tǒng)項(xiàng)目而言，該范圍將會(huì)囊括粵北地區(qū)多種類型的保護(hù)地，如：自然保護(hù)區(qū)、風(fēng)景名勝景區(qū)、國家森林公園以及濕地公園等。但該舉措也必然會(huì)面臨所劃定的范圍與其他類型保護(hù)地交叉重疊，因此，通過厘清外延含括來界定粵北生態(tài)特別保護(hù)區(qū)的性質(zhì)是粵北生態(tài)特別保護(hù)區(qū)建設(shè)的必要前提?；洷鄙鷳B(tài)特別保護(hù)區(qū)具有保護(hù)資源、科研教學(xué)、旅游觀光以及區(qū)域經(jīng)濟(jì)依賴的功能，不同于重保護(hù)疏發(fā)展的自然保護(hù)區(qū)，粵北生態(tài)特別保護(hù)區(qū)的建設(shè)將結(jié)合當(dāng)?shù)靥厣a(chǎn)業(yè)并促成其成為區(qū)域經(jīng)濟(jì)支撐命脈。因此，筆者認(rèn)為粵北生態(tài)特別保護(hù)區(qū)的特點(diǎn)在于粵北生態(tài)特別保護(hù)區(qū)能集結(jié)各種類型的保護(hù)地的優(yōu)勢(shì)，并統(tǒng)一管理發(fā)展，形成區(qū)域經(jīng)濟(jì)依賴。

3.粵北生態(tài)特別保護(hù)區(qū)的概念

粵北生態(tài)特別保護(hù)區(qū)是與國家公園相似的特殊保護(hù)區(qū)域，是生態(tài)綠色發(fā)展的一種區(qū)域保護(hù)系統(tǒng)。因此，筆者認(rèn)為粵北生態(tài)特別保護(hù)區(qū)是指以自然、人文資源保護(hù)為第一要義，秉承在保護(hù)中發(fā)展的理念，充分利用所保護(hù)的資源帶動(dòng)地區(qū)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)依賴的生態(tài)保護(hù)系統(tǒng)。

二、粵北生態(tài)特別保護(hù)區(qū)的現(xiàn)狀分析

(一)南嶺自然保護(hù)區(qū)建設(shè)陷入困境

南嶺自然保護(hù)區(qū)作為粵北生態(tài)特別保護(hù)區(qū)的重要組成部分之一，擁有24年的治理成效，我們將通過對(duì)其治理成效的反思，對(duì)粵北生態(tài)特別保護(hù)區(qū)的建設(shè)提出思考。

通過實(shí)地調(diào)查，并走訪南嶺自然保護(hù)區(qū)周邊的居民，針對(duì)南嶺自然保護(hù)區(qū)的現(xiàn)狀，我們發(fā)現(xiàn)了尚存在的以下幾個(gè)問題，包括總體規(guī)劃不全面、法律保護(hù)力度不強(qiáng)、公眾參與度不足、管理體制落后。

1.南嶺自然保護(hù)區(qū)總體規(guī)劃設(shè)計(jì)不全面

規(guī)劃設(shè)計(jì)是建設(shè)的第一步。南嶺自然保護(hù)區(qū)是在南嶺森林公園之后成立，其規(guī)劃存在較大的缺陷。根據(jù)人為活動(dòng)的范圍，可以將自然保護(hù)區(qū)劃分為三個(gè)區(qū)域：核心區(qū)、緩沖區(qū)、實(shí)驗(yàn)區(qū)。實(shí)驗(yàn)區(qū)允許觀光旅游，緩沖區(qū)只允許進(jìn)行科研活動(dòng)，核心區(qū)禁止人員進(jìn)入。在南嶺自然保護(hù)區(qū)建立初期，部分人為活動(dòng)較多的村落也被劃入了緩沖區(qū)，隨著后期旅游經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，開發(fā)商對(duì)村落進(jìn)行拆遷重建。與此同時(shí)，隨著相關(guān)自然保護(hù)區(qū)法律法規(guī)的修改完善，此前開發(fā)商的拆遷重建行為與新的法律規(guī)定相沖突，而根據(jù)法律的規(guī)定，已經(jīng)開發(fā)重建的地方需要被恢復(fù)生態(tài)原狀，但實(shí)際上依照法律規(guī)定實(shí)施將困難重重。因此，南嶺自然保護(hù)區(qū)存在的總體設(shè)計(jì)規(guī)劃不全面的問題，會(huì)引發(fā)多重利益沖突，嚴(yán)重地降低了生態(tài)建設(shè)的效率。

2.南嶺自然保護(hù)區(qū)法律保護(hù)欠缺

據(jù)調(diào)查所知，作為國家自然保護(hù)區(qū)的南嶺自然保護(hù)區(qū)現(xiàn)適用的法律法規(guī)包括《森林法》、《環(huán)境保護(hù)法》、《野生動(dòng)物保護(hù)法》、《自然保護(hù)區(qū)管理?xiàng)l例》(2017)等法律法規(guī)。其中，《森林法》、《環(huán)境保護(hù)法》、《野生動(dòng)物保護(hù)法》為基本法，其余法律均是普通法。第二，關(guān)于南嶺自然保護(hù)區(qū)自身建設(shè)依據(jù)的法律其效力較低。大多數(shù)專門的法律適用于自然保護(hù)區(qū)內(nèi)資源的保護(hù)，而關(guān)于自然保護(hù)區(qū)建設(shè)、管理、法律責(zé)任等方面的系統(tǒng)保護(hù)卻屬《自然保護(hù)區(qū)管理?xiàng)l例》效力層級(jí)最高。系統(tǒng)保護(hù)不同于專門保護(hù)，它主要是對(duì)自然保護(hù)區(qū)的建設(shè)與管理進(jìn)行調(diào)并加以規(guī)范，對(duì)整個(gè)保護(hù)區(qū)進(jìn)行系統(tǒng)化檢測(cè)并時(shí)刻了解生態(tài)資源動(dòng)向進(jìn)而防止其生態(tài)遭到破壞。《自然保護(hù)區(qū)管理?xiàng)l例》與自然資源的專門保護(hù)法存在于不同的法律階層，當(dāng)發(fā)生法律沖突時(shí)，效力低的法律規(guī)范要服從效力高的法律規(guī)范。為避免自然保護(hù)區(qū)系統(tǒng)化發(fā)展受到阻礙，實(shí)現(xiàn)自然保護(hù)區(qū)法律專門化保護(hù)是自然保護(hù)區(qū)系統(tǒng)化建設(shè)之根本。第三，南嶺自然保護(hù)區(qū)所涉及的區(qū)域重疊，1994年南嶺國家森林公園建立，時(shí)隔一年，南嶺自然保護(hù)區(qū)成立，不同類型的保護(hù)地發(fā)生重疊，但此種情況在當(dāng)時(shí)并沒有引起人們重視。隨著生態(tài)保護(hù)建設(shè)的日漸成熟區(qū)域重疊的消極影響愈發(fā)突出，人力物力的資源浪費(fèi)，政府管理效率大大降低。為解決保護(hù)區(qū)域重疊問題，2010年國務(wù)院出臺(tái)了關(guān)于做好自然保護(hù)區(qū)管理有關(guān)工作的規(guī)定，要求“設(shè)立其他類型保護(hù)區(qū)域，原則上不得與自然保護(hù)區(qū)范圍交叉重疊；已經(jīng)存在交叉重疊的，對(duì)交叉重疊區(qū)域要從嚴(yán)管理”。[13]

3.南嶺自然保護(hù)區(qū)公眾參與力度不足

通過走訪南嶺自然保護(hù)區(qū)周邊的居民以及問卷調(diào)查結(jié)果顯示，當(dāng)?shù)鼐用癫⑽辞猩淼膮⑴c到南嶺自然保護(hù)區(qū)的管理中，這與當(dāng)?shù)刂鞴懿块T的法律宣傳工作是密切相關(guān)的，但是對(duì)自然保護(hù)區(qū)建立以來林業(yè)局的管理而言比較滿意。法律應(yīng)當(dāng)賦予當(dāng)?shù)鼐用窨梢宰鳛榈谌奖O(jiān)督機(jī)構(gòu)的權(quán)利，監(jiān)督當(dāng)?shù)刂鞴懿块T，保持南嶺自然保護(hù)區(qū)的完整性。

三、粵北生態(tài)特別保護(hù)區(qū)的完善對(duì)策

(一)全面規(guī)劃設(shè)計(jì)綠色花園

1.劃定粵北生態(tài)特別保護(hù)區(qū)的范圍

生態(tài)保護(hù)區(qū)的范圍劃定關(guān)系到生態(tài)保護(hù)的區(qū)域、方式以及發(fā)展的方向。為了充分發(fā)揮粵北的生態(tài)優(yōu)勢(shì)，因地制宜走綠色發(fā)展道路，需要準(zhǔn)確劃定粵北生態(tài)特別保護(hù)區(qū)的范圍，其考量因素主要包括粵北地區(qū)的地理自然環(huán)境、人文環(huán)境以及生態(tài)特別保護(hù)區(qū)建設(shè)的目標(biāo)方向。用生態(tài)文明思想，堅(jiān)持生態(tài)優(yōu)先發(fā)展原則，構(gòu)建粵北生態(tài)布局，實(shí)地考察，科學(xué)規(guī)劃，準(zhǔn)確劃定粵北生態(tài)特別保護(hù)區(qū)，充分發(fā)揮好粵北生態(tài)資源的價(jià)值，促進(jìn)粵北地區(qū)高速優(yōu)質(zhì)發(fā)展。明確粵北生態(tài)特別保護(hù)區(qū)的主管部門，理順粵北生態(tài)保護(hù)區(qū)的管理體系，將保護(hù)區(qū)的管理和經(jīng)營(yíng)權(quán)力和責(zé)任制度化，建立科學(xué)管理體制，有助于提高生態(tài)保護(hù)區(qū)管理權(quán)威性、提高管理效率以及發(fā)展規(guī)劃的科學(xué)性。

2.明確粵北生態(tài)特別保護(hù)區(qū)的規(guī)劃方向

第一，考量保護(hù)區(qū)未來保護(hù)價(jià)值。結(jié)合時(shí)代特色和綠色發(fā)展，明確粵北生態(tài)特別保護(hù)區(qū)的規(guī)劃方向，實(shí)質(zhì)上是因地制宜地貫徹生態(tài)文明的理念。社會(huì)的快速發(fā)展對(duì)粵北生態(tài)特別保護(hù)區(qū)的建設(shè)存在巨大的挑戰(zhàn)，規(guī)劃格局的設(shè)計(jì)要順應(yīng)時(shí)代潮流，粵北生態(tài)特別保護(hù)區(qū)的劃定要充分結(jié)合發(fā)展現(xiàn)狀和未來計(jì)劃，判斷人為活動(dòng)較大的區(qū)域劃入保護(hù)區(qū)后的資源保護(hù)價(jià)值程度，避免未來發(fā)展存在各種法律問題。第二，要統(tǒng)籌兼顧，規(guī)劃美麗鄉(xiāng)村?！稗r(nóng)村生態(tài)文明發(fā)展在很大程度影響著整個(gè)國家的生態(tài)格局”[10]美麗鄉(xiāng)村的建設(shè)加快農(nóng)村生態(tài)文明建設(shè)的腳步，將美麗鄉(xiāng)村納入粵北生態(tài)特別保護(hù)區(qū)建設(shè)的總規(guī)劃里，實(shí)現(xiàn)內(nèi)外一體。鄉(xiāng)村建設(shè)一直以來都是自然保護(hù)地容易忽略的地方，隨著生態(tài)文明理念的深入，政府正在加大對(duì)鄉(xiāng)村建設(shè)的力度，充分發(fā)揮好鄉(xiāng)村的綠色資源，大力發(fā)展當(dāng)?shù)赜袡C(jī)農(nóng)業(yè)、特色產(chǎn)業(yè)，弘揚(yáng)特色客家文化，通過自然景點(diǎn)吸引大量游客。以粵北生態(tài)特別保護(hù)區(qū)為發(fā)展契機(jī)，實(shí)現(xiàn)粵北貧困區(qū)域脫貧致富。

(二)法律保障綠色發(fā)展前景

生態(tài)特別保護(hù)區(qū)是自然保護(hù)區(qū)的延伸，與國家公園性質(zhì)相似的保護(hù)發(fā)展類型地。以《自然保護(hù)區(qū)管理?xiàng)l例》為參考依據(jù)進(jìn)行粵北生態(tài)特別保護(hù)區(qū)的立法是當(dāng)前系統(tǒng)規(guī)劃建設(shè)的關(guān)鍵任務(wù)。

1.制定專門的粵北生態(tài)特別保護(hù)區(qū)管理?xiàng)l例

粵北生態(tài)特別保護(hù)區(qū)的建設(shè)是追求保護(hù)與發(fā)展并進(jìn)，因地制宜，結(jié)合當(dāng)?shù)靥厥獾膬?yōu)質(zhì)綠色資源來帶動(dòng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展。生態(tài)特別保護(hù)區(qū)的建設(shè)是一個(gè)大型綠色系統(tǒng)構(gòu)建，把握著整個(gè)粵北地區(qū)未來發(fā)展命脈，因此需要通過法律的強(qiáng)制力保障實(shí)施整個(gè)生態(tài)特別保護(hù)區(qū)的系統(tǒng)建設(shè)。制定生態(tài)特別保護(hù)區(qū)的管理?xiàng)l例成為保障的關(guān)鍵任務(wù)，包括生態(tài)特別保護(hù)區(qū)的建設(shè)、管理、法律責(zé)任等內(nèi)容。

2.法律位階亟待解決

我國目前還處于構(gòu)建國家公園體系的初步探索階段，相關(guān)的法律法規(guī)還不太成熟，《自然保護(hù)區(qū)管理?xiàng)l例》是我國目前關(guān)于保護(hù)自然保護(hù)區(qū)的最高效力法律依據(jù)，其是普通法，法律位階低，而在國家根本法和基本法中關(guān)于自然保護(hù)區(qū)的保護(hù)都沒有明確體現(xiàn)。筆者認(rèn)為，粵北生態(tài)特別保護(hù)區(qū)與國家公園相似性質(zhì)的保護(hù)區(qū)域，兩者都處在相互探索階段，提高所依據(jù)法律規(guī)范的法律位階是解決未來生態(tài)文明建設(shè)的有效方案?；洷鄙鷳B(tài)特別保護(hù)區(qū)是在韶關(guān)、清遠(yuǎn)兩地打造大片的以生態(tài)保護(hù)為第一要?jiǎng)?wù)，利用地區(qū)優(yōu)質(zhì)生態(tài)資源實(shí)現(xiàn)地區(qū)特色的可持續(xù)發(fā)展區(qū)域。因此，粵北生態(tài)特別保護(hù)區(qū)的立法要協(xié)調(diào)好保護(hù)生態(tài)與發(fā)展建設(shè)兩者關(guān)系的平衡，對(duì)發(fā)展建設(shè)過程中出現(xiàn)的問題進(jìn)行規(guī)制，以實(shí)現(xiàn)保護(hù)與發(fā)展共贏。

3.以生態(tài)保護(hù)紅線制度作為基本制度

粵北生態(tài)特別保護(hù)區(qū)的建設(shè)與自然保護(hù)區(qū)的建設(shè)在本質(zhì)上存在區(qū)別，粵北生態(tài)特別保護(hù)區(qū)側(cè)重于保護(hù)與發(fā)展，自然保護(hù)區(qū)則更側(cè)重的是保護(hù)。因此，保護(hù)與發(fā)展至今仍存在很強(qiáng)的沖突，要解決沖突就要將生態(tài)保護(hù)紅線引入到粵北生態(tài)特別保護(hù)區(qū)的建設(shè)中。據(jù)調(diào)查發(fā)現(xiàn)，南嶺自然保護(hù)區(qū)的開發(fā)商在保護(hù)區(qū)內(nèi)濫建別墅，管理者并未進(jìn)行制止，引入生態(tài)紅線讓管理建設(shè)者警醒自己，時(shí)刻牢記保護(hù)生態(tài)環(huán)境和生態(tài)資源的完整性，否則必將承擔(dān)法律后果。

四、結(jié)語

粵北生態(tài)特別保護(hù)區(qū)的建設(shè)是個(gè)漫長(zhǎng)而艱難的過程，建設(shè)美麗粵北，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)區(qū)域依賴，就要從根本上解決保護(hù)和發(fā)展的沖突問題，切勿實(shí)施“發(fā)展一頭扎，保護(hù)放兩邊”的建設(shè)理念，通過制定一部專門的粵北生態(tài)特別保護(hù)區(qū)管理?xiàng)l例從系統(tǒng)上規(guī)范粵北生態(tài)特別保護(hù)區(qū)的建設(shè)，避免出現(xiàn)我國自然保護(hù)區(qū)“搶救式”的發(fā)展模式。