調查核實權在檢察機關提起公益訴訟中的運用與完善

鄒 荔

臨海市人民檢察院，浙江 臨海 317000

我國在2017年6月27日的十二屆全國人大常委會第二十八次會議上作出了關于修改民事訴訟法和行政訴訟法的決定，正式賦予檢察機關提起公益訴訟的職能。公益訴訟工作需要大量調查核實工作，本文作簡要探討。

一、調查核實權的發(fā)展

民事檢察調查核實權，是指檢察機關為核查原審裁判的合法性、正當性，就人民法院生效的民事、行政生效法律文書，人民法院及其工作人員在整個訴訟過程中的行為，采取復制相關資料、詢問當事人及案外人、勘驗、鑒定等非強制性措施進行事實調查和證據核實的權力。①

我國調查核實權可以從古代御史對百官進行調查算起，這就是現代檢察機關調查核實權的雛形。新中國的民事檢察監(jiān)督制度經歷了擴大化又停滯不前后又恢復。2012年《中華人民共和國民事訴訟法》明確了民事檢察監(jiān)督的調查核實權，隨后，《人民檢察院民事訴訟監(jiān)督規(guī)則(試行)》、《人民檢察院行政訴訟監(jiān)督規(guī)則(試行)》、《人民檢察院提起公益訴訟試點工實施辦法》等法規(guī)逐步細化了調查核實權的內涵。②

二、我國公益訴訟中調查核實權的特點

(一)必要性

調查核實權是由民事檢察權派生而來的，是履行民事訴訟法律監(jiān)督職能的重要手段。③公益訴訟的證據基礎來源于檢察機關對行政機關執(zhí)法卷宗的查閱、對當事人及案外人的詢問、專業(yè)機構的鑒定意見、專家意見書等，這些證據的取得均來源于檢察機關的調查核實權。公益訴訟權的賦予是公眾選擇的結果，也只有賦予檢察機關調查核實權，檢察機關才能夠履行公益訴訟職責。④

(二)合法性

《關于對司法工作人員在訴訟活動中的瀆職行為加強法律監(jiān)督的若干規(guī)定(試行)》⑤、《關于對民事審判活動與行政訴訟實行法律監(jiān)督的若干意見(試行)》⑥等法規(guī)里就規(guī)定了檢察機關在辦理案件過程中擁有調查權。2012年的《中華人民共和國民事訴訟法》第210條首次以法律形式確認了檢察機關擁有調查核實權。隨后《人民檢察院民事訴訟監(jiān)督規(guī)則(試行)》，《人民檢察院行政訴訟監(jiān)督規(guī)則(試行)》就調查核實權行使的范圍、措施、程序等給予詳細規(guī)定。2015年的《人民檢察院提起公益訴訟試點工作實施辦法》列明了檢察機關在公益訴訟中可以采取的調查措施以及限制性規(guī)定，將公益訴中的調查核實權予以明確。

(三)主動性

國家利益、社會公共利益是一個動態(tài)的概念，而且公益訴訟的裁判效力具有延展性，受益人是不特定人群，檢察機關作為國家公權的一部分，可以從更高的角度來確認是否涉及公共利益的范疇。檢察機關啟動調查核實權的首要目的是為了核實國家利益、社會公共利益是否受到損害或者有受到損害的危險，通過查詢、詢問、委托監(jiān)督定等方式，決定是否啟動公益訴訟程序，因此檢察機關在決定是否啟動調查核實權中占有主導地位。

三、開展公益訴訟以來的調查核實權不足之處

(一)實施細則未出臺

《人民檢察院提起公益訴訟試點工作實施辦法》規(guī)定了檢察機關對污染環(huán)境、食品藥品安全等損害社會公共利益的行為有調閱、復制有關行政執(zhí)法卷宗等七種方式調查核實的權力。但在實踐中仍遇到不少問題，比如申請監(jiān)督流程、申請調查的手續(xù)、審批權限等。在調查核實上，各省份并不統(tǒng)一，這也導致了公益訴訟形成“地方特色”，不符合檢察機關法律監(jiān)督職能的嚴肅性。

(二)人員設備保障不足

隨著民事訴訟法、行政訴訟法的修改，民事行政檢察工作從原先的對生效判決、裁判文書監(jiān)督轉變?yōu)閷γ袷?、行政訴訟活動進行全面監(jiān)督，但大多數基層民行部門人員配置為3-5名，在辦理提建抗案件的同時又要開展行政執(zhí)監(jiān)督、支持起訴、督促起訴等業(yè)務，辦案力量已是捉襟見肘。拓展的全面監(jiān)督訴訟活動更對原本就屬于檢察機關薄弱力量的民行增加了不小辦案壓力，這種案多人少的局面對公益訴訟的順利開展形成了一定的影響。

(三)調查核實剛性不足

《實施辦法》規(guī)定了檢察機關在行使調查核實時被調查對象應當予以配合，但由于《實施辦法》并未舉出剛性保障措施，導致檢察機關對不予配合的單位、個人也只能束手無策。公益訴訟過程中，特別在利益沖突比較尖銳的案件中，檢察機關難以通過普通的調查程序來核實相關證據。程序性保障措施缺乏，使得調查核實權難以發(fā)揮應有的作用。而調查核實權的落實不到位，必然會影響公益訴訟中損害事實的認定。

四、完善調查核實權的一些建議

(一)出臺細則，調查核實有法可依

“沒有法律上的明確授權，檢察機關調查權就沒有行使的空間”⑦，但“徒法不足以自行”，僅有原則無沒有剛性措施檢察的調查核實權便難以落在實處。檢察機關作為“負有法律監(jiān)督職能的司法機關，在查案件的過程中當然享有調查權。因此，檢察機關可以依照職權和審查案件的需要，決定是否進行調查，怎樣調查，對誰進行調查”。⑧國家應盡快在司法解釋的層面細則，將調查核實權的運用落實到操作層面上來。

(二)加大保障，提升民行辦案能力

各院要提升對公益訴訟工作的重要性的認識，公益訴訟工作不僅關系到民行部門的職能轉變，更是檢察機關重新定位，履行法律監(jiān)督職能的突破口。在人員調配、設備保障、宣傳工作上對民行部門加大投入力度，防止因后勤保障不足而影響公益訴訟案件的調查進程。加強對公益訴訟培訓，強調程序合法，強調證據的“真實性、合法性、關聯性”，確保證據的證明力。

(三)加強溝通，構建協作機制

必須加強檢察內部機構如刑事部門、檢察服務中心、檢務保障等部門的溝通協調，立足自身職能，互相配合，組合出擊，形成一支專業(yè)性強的調查隊伍。與其他部門建立外部協作機制，與相關司法鑒定機構、相關行業(yè)的專家、大學教授等建立工作聯系。同時，應積極爭取當地人大、黨委的支持，形成地方性文件，對于不配合調查的相關單位、個人給予一定的懲誡。

[ 注 釋 ]

①劉鐘琴.民事檢察調查核實權的應用研究[J].南方論刊，2016(8).

②韓雪.民事檢察監(jiān)督調查核實權研究[D].海南大學，2014.12.

③鄭青.民事法律監(jiān)督調查權的內涵與實踐功效[J].人民檢察，2011(11).

④韓雪.民事檢察監(jiān)督調查核實權研究[D].海南大學，2014.12.

⑤為落實中央關于＂依法明確、規(guī)范檢察機關調査違法、建議更換辦案人等程序，完菩法律監(jiān)督措施＂的改革任務，進一步深化司法體制和工作機制改革，最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、國家安全部、司法部制定了《最髙人民法院、最髙人民檢察院、公安部、國家安全部、司法部關于對司法工作人員在訴訟活動中的讀職行為加強法律腔督的若干規(guī)定(試行)》，2010年7月26日公布.

⑥為落實中央關于＂完善檢察機關對民事、行政訴論實施法律監(jiān)督的范圍和程序＂的改革任務，最高人民法院和最高人民檢察院御定了《關于對民事審判活動與行政訴您實行法律監(jiān)督的若干意見(試行)》，2011年3月10日公布.

⑦張衛(wèi)平，主編.新民事訴訟法條文精要與適用[M].北京：人民法院出版社，2012：530.

⑧何家弘，楊迎澤.檢察證據教程[M].中國檢察出版社，2006：425.