我國城市房屋拆遷補償中的實體法律問題研究

房牧云

河海大學(xué)，江蘇 南京 211100

一、我國城市房屋拆遷補償?shù)姆涩F(xiàn)狀綜述

(一)我國城市房屋拆遷的參與主體

根據(jù)《國有土地上房屋征收與補償條例》(下文簡稱《條例》)第二條，城市房屋拆遷補償中存在被征收人，以及作出征收決定、進行補償、工作監(jiān)督、強制執(zhí)行的各級行政機關(guān)。這看似與普通的行政管理關(guān)系并無不同，但近年來種種案例中還包含第三主體——開發(fā)商。實踐中拆遷行為及其安置補償常常僅體現(xiàn)為拆遷人與被拆遷人之間的民事法律關(guān)系，即對安置協(xié)議及賠償價款的商定。然而根據(jù)《條例》，除征收部門自主作出征收決定外，其余主體皆需向房屋征收部門提出申請并獲得建設(shè)用地使用憑證后方可實施拆遷。所以城市房屋拆遷補償所涉及的是一個行、民交叉領(lǐng)域中有關(guān)權(quán)力、權(quán)利與利益的博弈①問題。

(二)公益拆遷與商業(yè)拆遷

《條例》中第二條、第八條指明拆遷目的是“為了公共利益，保障國家安全、促進國民經(jīng)濟和社會發(fā)展等公共利益的需要”，且后文法條中也未曾明確寫明其他建設(shè)單位的申請資格、流程等事項，這是否意味著商業(yè)性拆遷就此被取締了呢？不要忘記《中華人民共和國土地管理法》(下文簡稱《管理法》)的第十一條、第四十三條、第五十三條中都提及單位和個人進行建設(shè)時應(yīng)依法申請、獲取核發(fā)證書的義務(wù)。由此，民間所稱的商業(yè)拆遷并非建設(shè)單位與被拆遷人之間的一紙合同，能否實施拆遷也并不僅取決于雙方的合意，能作出征收決定的唯一主體就是市、縣級政府，商業(yè)性拆遷實則是被拆遷人、拆遷申請人、政府間的三角關(guān)系。故綜合《管理法》與《條例》及部分地方性法規(guī)②：建設(shè)單位持有關(guān)文件依法向主管部門申請使用國有建設(shè)土地，經(jīng)審查后報本級政府批準(zhǔn)。人民政府依據(jù)《條例》第八條的規(guī)定作出征收土地的決定，收回國有土地的使用權(quán)，除以劃撥方式取得的外，由建設(shè)單位以出讓等有償方式取得。

二、我國城市房屋拆遷補償?shù)姆衫Ь?/h2>

(一)行政機關(guān)職責(zé)錯位，決定權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)基于一身

確需征收房屋的，由政府組織有關(guān)部門進行調(diào)查認(rèn)定并作出征收決定(《條例》第八條、第二十四條)，當(dāng)雙方無法達成補償協(xié)議時，由政府按補償方案作出補償決定(《條例》第二十六條)，對房屋征收與補償活動的監(jiān)督僅是行政機關(guān)內(nèi)部的監(jiān)督(《條例》第六條)。由此，政府既決定拆遷的發(fā)生也評判它的公正性，也進行“自我監(jiān)督”，申請、審批、發(fā)證、監(jiān)督各個環(huán)節(jié)都離不開政府的參與，政府作為公權(quán)力機關(guān)對于多方利益的均衡都起決定作用，健康、良性循環(huán)的市政民關(guān)系需要政府將開發(fā)商與被拆遷人置于平等地位。而種種惡劣的案例恰恰印證了馮玉軍副教授所提出的”非常態(tài)拆遷關(guān)系模式“。開發(fā)商與被拆遷人本身仍存在著對市場信息接收、拆遷經(jīng)驗等各方面的巨大差異，故政府更應(yīng)建立更加傾向于被拆遷人的保護機制才能達到雙方的均衡。而“具體辦法由省、自治區(qū)、直轄市制定”在《條例》中的出現(xiàn)頻率并不低，例如按照《黑龍江省城市房屋拆遷管理實施條例》第二十條、二十一條，政府在評估最低限價、搬遷補助費方面就被賦予了較大的自由裁量權(quán)，這極有可能悖于《條例》第十九條，為官商聯(lián)手損害被拆遷人利益留下了可操作空間。

(二)拆遷補償范圍狹窄，忽視土地使用權(quán)及各種無形的利益

盡管《條例》的補償范圍有所擴張，但有關(guān)土地使用權(quán)轉(zhuǎn)移、房屋租金損失、營業(yè)中斷損失、商譽損失、重新利用資金損失、失去接近原料產(chǎn)地商業(yè)優(yōu)勢的損失、住戶個人面臨的失業(yè)破產(chǎn)等都未能被囊括在《條例》的范甚至各地的實施細(xì)則中，也無兜底性條款予以規(guī)定。而高昂的商品房售價中卻通常包含了土地出讓金、市政建設(shè)配套費等各項經(jīng)營開發(fā)成本。

(三)安置房購置與交易風(fēng)險大，貨幣補償標(biāo)準(zhǔn)復(fù)雜

根據(jù)《條例》第二十一條，目前房屋拆遷補償方式包括貨幣補償和房屋產(chǎn)權(quán)調(diào)換，可供被拆遷人自由選擇其一。選擇產(chǎn)權(quán)調(diào)換的被拆遷人僅需證明該建筑符合國家質(zhì)量安全標(biāo)準(zhǔn)和本市住宅交付使用許可要求。通常，安置房的房產(chǎn)證辦理周期長于商品房，往往在3-5年，給住戶增加了落戶的負(fù)擔(dān)，且作為不完全產(chǎn)權(quán)，住戶必須繳納土地出讓金才能取得劃撥性質(zhì)土地的使用權(quán)，從而增加日后交易的隱形負(fù)擔(dān)。且依法已經(jīng)取得房產(chǎn)證和土地使用權(quán)后，在部分地區(qū)③又將面臨拆遷安置房交易時間的限制。此外拆遷安置房往往帶有補償?shù)男再|(zhì)，既非出于盈利性則為了降低修筑成本難免偷工減料，難以保證符合常規(guī)的房屋質(zhì)量。拆遷估價一律采用的市場估價法④本身不是一個明確易行的概念。首先，是按當(dāng)前農(nóng)用土地價值還是日后建設(shè)用地價值計算？當(dāng)國家的政策發(fā)生變動時，又該如何確定土地價值給予補償？再綜合有關(guān)補償范圍偏窄的討論，貨幣補償也同樣難以保護被拆遷人的補償權(quán)。

三、我國城市房屋拆遷補償法律制度的完善

(一)合理定位拆遷中政府角色

地方政府的經(jīng)濟立場與開發(fā)商利益正相關(guān)。豐厚的經(jīng)濟收益驅(qū)使政府難以對開發(fā)商與被拆遷人間的兌價予以嚴(yán)格監(jiān)督。所以行政的平衡論將拆遷中的核心問題定義為“如何平衡政府的權(quán)力與行政相對人的權(quán)利的關(guān)系”⑤。筆者認(rèn)為當(dāng)拆遷純出于公共利益的需求時，政府可以充當(dāng)是否許可拆遷的決定者；當(dāng)拆遷部分出于建設(shè)單位盈利的考量時，僅通過立法采用列舉式條款規(guī)定合法商業(yè)拆遷的幾種情形，只要建設(shè)單位能證明其與被拆遷人的協(xié)議符合這些條款并報行政機關(guān)備案即可，除非該拆遷不符合法定要求而屬于其他情形，則按現(xiàn)有規(guī)定等待審批后頒發(fā)許可證后方可實施拆遷。此外就行政監(jiān)督層面而言，行政復(fù)議、信訪、仲裁與監(jiān)察也應(yīng)成為被拆遷人的維權(quán)途徑，司法機關(guān)應(yīng)加強對行政實體性和程序性問題都進行審查，確認(rèn)拆遷中政府的具體行政行為是否違反行政行為的原則、是否認(rèn)定事實不清、是否違反作了作為義務(wù)。就社會統(tǒng)制層面，形成公民以權(quán)利參與政治和抗衡權(quán)力的機制和新聞輿論監(jiān)督機制，促進對行政行為的監(jiān)督和制約。

(二)確立合理的拆遷補償范圍、標(biāo)準(zhǔn)，建立多元化補償手段

“補償不應(yīng)該是完全的賠償，畢竟是為了公共利益，不應(yīng)完全按照市場價格”⑥。征收與補償本是為了提高土地資源利用效率而對土地使用權(quán)主體作出的調(diào)整，公共之收益一定遠遠大于個人之損失，故有能力彌補主體的轉(zhuǎn)移所造成的利益差。在公益拆遷中，應(yīng)遵循行政法的比例原則、合理性與合法性原則；在商業(yè)拆遷中，合理適當(dāng)?shù)难a償更是平等民事主體具有自發(fā)的交易。在判斷征地補償范圍時可以借鑒加拿大的征地補償按市場原則：第一，被征用部分的補償，第二，有害或不良影響補償，第三，干擾損失補償。至于補償手段，對貨幣補償和房屋產(chǎn)權(quán)調(diào)換不應(yīng)維持著二選一的模式，選擇后者的可由管理部門根據(jù)實際情況，用補償金的方式填補隱形、長遠的利益損失；選擇前者的也可為其提供再購房的優(yōu)惠政策、信息支持，將拆遷對被拆遷人的不良影響降至最低。另外還可由各類社會組織依職能為所有被拆遷人都提供有助于其正常的生產(chǎn)、生活的輔助手段：再就業(yè)引導(dǎo)、再建生產(chǎn)原料基地、未成年人重新入學(xué)等。可按照“生產(chǎn)經(jīng)營”、“就業(yè)”、“子女就讀”等幾個方面評估其是否有被補償?shù)男枰贫炕瘶?biāo)準(zhǔn)。

(三)有序?qū)崿F(xiàn)城市房屋商業(yè)拆遷市場化

行政主導(dǎo)下的商業(yè)拆遷中，雙方在討價還價過程中無法形成交易底線，即買方所能承受的最高價格(若高于這一價格就選擇不拆)和賣方所能承受的最低價格(若低于這一價格則選擇不拆)。⑦若能采用準(zhǔn)則主義，全面引入市場機制，自動形成公正合理的補償標(biāo)準(zhǔn)，用市場價值規(guī)律的調(diào)節(jié)使雙方當(dāng)事人通過博弈都找到雙贏的平衡點。那么政府便能在市場失靈時進行有效的宏觀調(diào)控、在糾紛發(fā)生時當(dāng)好裁判者。

四、結(jié)語

現(xiàn)代行政法調(diào)整的行政過程是一個鼓勵公平競爭的“場域”，其內(nèi)部形態(tài)由博弈規(guī)則來決定。在房屋拆遷中，它使得各個主體的權(quán)利均衡機制更為高效、靈活、有序。當(dāng)然這要求博弈規(guī)則本身正當(dāng)且得到遵守，這對立法者的智慧要求極高⑧。我們既要通過完善立法建立拆遷中三主體的博弈機制，適應(yīng)經(jīng)濟轉(zhuǎn)型時期各方面的需求，也要使得三主體能夠“各司其職”，達成社會有限資源的合理配置。

[ 注 釋 ]

①馮玉軍.權(quán)力、權(quán)利和利益的博弈——我國當(dāng)前城市房屋拆遷問題的法律與經(jīng)濟分析.中國法學(xué),2007年第4期.

②例如《浙江省國有土地上房屋征收與補償條例》第七條：“符合……規(guī)定的公共利益情，……由建設(shè)活動組織實施單位向房屋征收部門提出擬征收房屋范圍，說明符合公共利益的具體情形”.

③例如2017年9月25日北京市住建委及國土資源局發(fā)布關(guān)于加強“三定三限三結(jié)合”定向安置房產(chǎn)權(quán)登記及上市交易管理有關(guān)問題的通知，主要內(nèi)容包括安置家庭自取得房屋產(chǎn)權(quán)證或契稅完稅憑證之日起，5年內(nèi)不得上市交易.

④建設(shè)部《城市房屋拆遷估價指導(dǎo)意見》：拆遷估價一般應(yīng)當(dāng)采用市場比較法.不具備采用市場比較法條件的，可以采用其他估價方法，并在估價報告中充分說明原因.

⑤侯雪梅.房屋拆遷中私人財產(chǎn)權(quán)利的法律保護，2004年第5期.

⑥王利明.進一步強化對于所有財產(chǎn)的保護，2004年第1期.

⑦王文.論城市房屋拆遷市場化的幾個難點問題，2006年第3期.

⑧韓思陽.房屋拆遷法律問題初論——博弈論的視角，2004年第4期.