城市住宅小區(qū)公共事務(wù)治理問題頻發(fā)的原因分析

張 敏

（274000 山東菏澤學(xué)院 山東 菏澤）

城市住宅小區(qū)是業(yè)主生活居住的場(chǎng)所。它是指城市道路或自然分界線所圍合，以住宅樓房為主體，建設(shè)并達(dá)到一定的居住人口規(guī)模，以及有相應(yīng)的共建配套、市政公用、能滿足居民基本物質(zhì)與文化生活所需的公共基礎(chǔ)設(shè)施，已建成并投入使用的居住生活區(qū)。本文所研究的“城市住宅小區(qū)”，特指1998年住房分配貨幣化改革后修建的商品房住宅小區(qū)。住房政策改革前，我國的小區(qū)主要是指單位小區(qū)，是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下國家福利模式的結(jié)果，實(shí)行的是公共房屋行政化管理。住房政策改革后，我國的小區(qū)主要是商品房小區(qū)，是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下私有產(chǎn)權(quán)買賣的結(jié)果，實(shí)行的是物業(yè)公司服務(wù)模式為主的管理。

一、城市住宅小區(qū)公共事務(wù)問題

小區(qū)是國家基層治理的“神經(jīng)末梢”。隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程加快，新建小區(qū)數(shù)量激增，圍繞小區(qū)發(fā)生的糾紛己成為社會(huì)管理中的難點(diǎn)問題，小區(qū)正逐漸成為社會(huì)顯性沖突頻發(fā)的區(qū)域，某些地區(qū)的小區(qū)矛盾己經(jīng)發(fā)展到十分激烈的程度，小區(qū)業(yè)主靜坐、示威、上訪、訴訟等事件時(shí)有發(fā)生，更有甚者會(huì)演化為暴力事件，以至于“小區(qū)暴力”變?yōu)橐粋€(gè)能夠經(jīng)常見諸媒體的話題。通過各種媒體報(bào)道，以及對(duì)各小區(qū)走訪，課題研究組發(fā)現(xiàn)菏澤各個(gè)小區(qū)都存在不同程度的問題?？偨Y(jié)梳理為以下一些。

（一）業(yè)主和開發(fā)商之間的糾紛

業(yè)主購房后無法辦理房產(chǎn)證問題。許多小區(qū)業(yè)主反映，買房已經(jīng)多年，但至今開發(fā)商無法為業(yè)主辦理房產(chǎn)證。原因是開發(fā)商在建設(shè)過程中擅自變革審批規(guī)劃，原有的開發(fā)商不知去向，致使小區(qū)業(yè)主維權(quán)不斷。房屋質(zhì)量問題。小區(qū)配套設(shè)施不到位等各種開發(fā)商承諾不到位問題。小區(qū)交房后不電改，水改，物業(yè)公司代收水費(fèi)電費(fèi)問題。房子交付后，開發(fā)商通過物業(yè)公司依然控制著小區(qū)公共綠地等公共設(shè)施。

（二）業(yè)主和物業(yè)服務(wù)企業(yè)之間的糾紛

多數(shù)業(yè)主認(rèn)為物業(yè)費(fèi)高、該管的事不管、私吞公共收益、私自上調(diào)物業(yè)費(fèi)、起不到安保作用等等。共用服務(wù)設(shè)施糾紛。暴力物業(yè)問題。物業(yè)公司服務(wù)合同到期，業(yè)主趕不走霸道物業(yè)公司問題。

（三）社區(qū)居委會(huì)和小區(qū)業(yè)主和業(yè)委會(huì)的矛盾

社區(qū)居委會(huì)是居民自治性組織，但一直以來，其受街道辦事處及其他行政部門的領(lǐng)導(dǎo)，成為準(zhǔn)基層政府。在我國泛行政化的背景下，其權(quán)力之手極易伸入小區(qū)。

（四）基層政府和小區(qū)的矛盾

業(yè)主的直系親屬和同住人是否可以被推薦為業(yè)主委員會(huì)成員的問題。到底誰有權(quán)來確認(rèn)小區(qū)業(yè)主的身份是個(gè)問題。業(yè)主委員會(huì)成立難，運(yùn)行難問題。這些問題其實(shí)涉及到政府在小區(qū)問題上的職責(zé)問題。

（五）業(yè)主和業(yè)委會(huì)之間的矛盾

業(yè)委會(huì)能否起到維護(hù)業(yè)主權(quán)益的目的？許多業(yè)主對(duì)業(yè)委會(huì)人員頗有微詞，認(rèn)為業(yè)委會(huì)和物業(yè)蛇鼠一窩，相互勾結(jié)，無利不起早，不能起到維護(hù)業(yè)主權(quán)利的目的。

（六）業(yè)主和業(yè)主之間的矛盾

隨著私家車數(shù)量的增長，停車成了大問題，許多業(yè)主把車停在公共綠地里、停在別人家車庫門前引發(fā)糾紛。不少業(yè)主利用車庫養(yǎng)狗、養(yǎng)兔子、養(yǎng)雞。有的業(yè)主養(yǎng)狗不帶圈繩，寵物隨地大小便。有的業(yè)主把一樓改為門頭房，占用公共空間，引起其他業(yè)主的反感。還有業(yè)主高空拋物、電梯里抽煙、小孩在電梯小便、電車在樓道充電等等問題。

二、城市住宅小區(qū)公共事務(wù)問題叢生的原因分析

（一）地方立法針對(duì)性不足，轉(zhuǎn)化、重復(fù)上位法問題明顯

因物業(yè)管理、小區(qū)共有產(chǎn)權(quán)等引發(fā)的各種糾紛層出不窮，有關(guān)小區(qū)管理的深層次矛盾逐漸顯現(xiàn)，這些矛盾糾紛都可以從現(xiàn)行法律制度上找到其產(chǎn)生的根源。目前，有關(guān)小區(qū)公共事務(wù)管理方面的法律法規(guī)有四個(gè)層次。一是全國人大制定的《物權(quán)法》，二是國務(wù)院制定的《物業(yè)管理?xiàng)l例》，三是各個(gè)省、自治區(qū)、直轄市制定的物業(yè)管理?xiàng)l例，如《山東省物業(yè)管理?xiàng)l例》，四是設(shè)區(qū)的市人大制定的物業(yè)管理?xiàng)l例，如2017年12月25日，菏澤市第十九屆人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第七次會(huì)議，通過《菏澤物業(yè)管理?xiàng)l例》。地方立法能否結(jié)合各地經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展情況，堅(jiān)持問題導(dǎo)向，回應(yīng)廣大群眾關(guān)心的熱點(diǎn)、難點(diǎn)問題，具有針對(duì)性是個(gè)大問題。

（二）前期物業(yè)公司服務(wù)意識(shí)不強(qiáng)

根據(jù)調(diào)查，業(yè)主不滿意的物業(yè)公司多數(shù)是前期物業(yè)公司。這些公司是開發(fā)商組建或指定，他們并不是嚴(yán)格按照公開招標(biāo)或競(jìng)聘方式產(chǎn)生，在開發(fā)商這棵大樹的庇護(hù)下，這些物業(yè)公司服務(wù)意識(shí)先天不足。地方立法應(yīng)該通過限制前期物業(yè)服務(wù)合同期限的方式，給前期物業(yè)公司一定的壓力，督促業(yè)主成立業(yè)委會(huì)來決定續(xù)聘或選聘物業(yè)服務(wù)企業(yè)，決定小區(qū)物業(yè)的服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、價(jià)格、服務(wù)方式等，從而結(jié)束前期物業(yè)階段，在小區(qū)業(yè)主和物業(yè)企業(yè)之間建立之間合同關(guān)系，使二者之間在合同的基礎(chǔ)上行使權(quán)責(zé)利。

（三）社區(qū)居委會(huì)和小區(qū)關(guān)系錯(cuò)位

我國城市基層自治體制的建成體現(xiàn)為一種國家建構(gòu)的制度，而非一種自下而上的自發(fā)產(chǎn)生過程。長期以來，我國實(shí)行的是行政全能主義的管理模式，國家總是試圖將權(quán)力滲透到社會(huì)的各個(gè)角落，國家也一直期望通過發(fā)揮街道辦事處和居民委員會(huì)的作用來應(yīng)對(duì)社會(huì)轉(zhuǎn)型所帶來的基層社會(huì)管理的壓力。在法律定位上，居委會(huì)是居民自治組織，但是基層人民政府通過財(cái)政和人事控制居民委員會(huì)，把居民委員會(huì)看作是其下屬的行政性單位，直接向其下達(dá)任務(wù)；居民委員會(huì)在經(jīng)濟(jì)上缺乏獨(dú)立性，政府的財(cái)力支撐幾乎是居委會(huì)各項(xiàng)經(jīng)費(fèi)的主要來源，不得不被動(dòng)執(zhí)行政府部門和街道辦事處布置下來的大量行政性工作，成為“全能型”組織。這樣就在它們之間形成一種類科層體系的縱向組織關(guān)系，這不僅使其自身應(yīng)具有的自治功能難以實(shí)現(xiàn)，而且使其角色發(fā)生錯(cuò)位。這從根本上掣肘了其維護(hù)居民利益應(yīng)有功能的發(fā)揮，居民的認(rèn)同感及信任度也大打折扣。在民眾心目中，居委會(huì)就是基層政府的代表。這種意識(shí)也為居委會(huì)插手小區(qū)事務(wù)、隨意占用小區(qū)公共用房等行為提供了心理基礎(chǔ)。

（四）業(yè)委會(huì)的啟動(dòng)機(jī)制不順暢

許多小區(qū)交房多年成立不起來業(yè)委會(huì)。這里其實(shí)有一定的制度原因。比如在山東，按照《山東省物業(yè)管理?xiàng)l例》，符合下列條件之一的，應(yīng)當(dāng)召開首次業(yè)主大會(huì)會(huì)議：業(yè)主已入住面積的比例達(dá)到百分之五十以上；業(yè)主已入住戶數(shù)的比例達(dá)到百分之五十以上；自首位業(yè)主入住之日起滿兩年且已入住戶數(shù)的比例達(dá)到百分之二十五以上。那么誰知道上述信息呢？只有建設(shè)單位或者前期物業(yè)服務(wù)企業(yè)，所以法律規(guī)定建設(shè)單位或者前期物業(yè)服務(wù)企業(yè)應(yīng)當(dāng)將業(yè)主入住情況及時(shí)報(bào)告物業(yè)主管部門和街道辦事處、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府，由街道辦事處、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府在三十日內(nèi)組建業(yè)主大會(huì)籌備組。但有哪家前期物業(yè)服務(wù)企業(yè)樂意早早成立業(yè)委會(huì)來監(jiān)督掣肘自己呢？如果前期物業(yè)企業(yè)不申報(bào)，需要承擔(dān)什么樣的責(zé)任？如果沒有責(zé)任約束，誰會(huì)申報(bào)？所以，實(shí)踐中業(yè)委會(huì)成立的啟動(dòng)工作多數(shù)是熱心業(yè)主挨家挨戶敲門收集信息，然后向居委會(huì)提出申請(qǐng)的，靠單個(gè)別或幾個(gè)業(yè)主，工作量之大，收集信息之難恐怕是別人無法想象的。所以業(yè)委會(huì)成立遲遲無法啟動(dòng)也就可以理解了。

（五）部分業(yè)委會(huì)任職人員法律意識(shí)不強(qiáng)，自律不夠

許多小區(qū)的業(yè)委會(huì)成員年齡偏大，素質(zhì)良莠不齊，對(duì)業(yè)委會(huì)的組織性質(zhì)認(rèn)知有偏差。不少業(yè)委會(huì)人員尤其是業(yè)委會(huì)主任習(xí)慣于過去的行政組織思維，把自己作為小區(qū)的領(lǐng)導(dǎo)，把寶貴的小區(qū)公共資源作為私人利益交換的工具。在業(yè)委會(huì)開會(huì)時(shí)一言堂，一旦個(gè)人意見不被采納，輕則撂挑子重則甩手不干。和物業(yè)企業(yè)走得過近，造成關(guān)系到業(yè)主核心利益時(shí)情面上抹不開，客觀上損害了業(yè)主利益。少數(shù)業(yè)委會(huì)成員對(duì)小區(qū)公共收益用起來大手大腳，存在吃回扣和挪用現(xiàn)象。

（六）業(yè)委會(huì)缺乏激勵(lì)與約束機(jī)制

實(shí)踐中，多數(shù)業(yè)委會(huì)組織消極履行職責(zé)，懈怠松散，缺乏為全體業(yè)主服務(wù)的責(zé)任感和積極性，和制度缺乏對(duì)業(yè)委會(huì)的激勵(lì)與約束機(jī)制有關(guān)系。制度傾向于將業(yè)委會(huì)委員的工作定位為公益，主觀上沒錯(cuò)，但客觀上大多數(shù)人做不到。長期持續(xù)的無回報(bào)投入很容易消磨熱心業(yè)委會(huì)任職人員的熱情。公益不是說不能有任何回報(bào)，回報(bào)也不一定是給多少錢，它也包括榮譽(yù)獎(jiǎng)勵(lì)和社會(huì)地位提高。如小區(qū)業(yè)委會(huì)主任完全可以進(jìn)入基層人大或政協(xié)，他們參政議政更接地氣。激勵(lì)是監(jiān)督的前提，有了激勵(lì)，監(jiān)督才更加理直氣壯。

（七）業(yè)主權(quán)利意識(shí)不足和權(quán)利意識(shí)過度并存

隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，新型社區(qū)迅速建立，部分業(yè)主習(xí)慣了“有事找居委會(huì)”的管理模式，并沒有充分意識(shí)到自己的權(quán)利。部分業(yè)主有搭便車的心態(tài)，業(yè)委會(huì)需要業(yè)主配合的時(shí)候，任憑你怎么呼吁，充耳不聞。如某小區(qū)業(yè)委會(huì)起訴幼兒園長期不交租金，需要業(yè)主復(fù)印身份證件和房產(chǎn)證，經(jīng)過半個(gè)月的呼吁，將近千戶的小區(qū)只收集到39份，眼睜睜的看著幼兒園常年不交租金，而業(yè)委會(huì)由于證據(jù)不足以支撐其起訴資格而被駁回起訴。

另一方面，部分業(yè)主認(rèn)為交了物業(yè)費(fèi)，物業(yè)企業(yè)就是仆人，叫你干啥你就得干啥。某小區(qū)業(yè)主家里多輛車，物業(yè)公司想盡辦法，再也無力提供停車位。該業(yè)主堅(jiān)持把所有車開進(jìn)小區(qū)，理由是“小區(qū)是我家，我的車就得進(jìn)家門，物業(yè)是管家，就得無條件幫助解決停車的事”，還有業(yè)主對(duì)鄰居做法不滿又不好意思直說，怕把關(guān)系鬧僵，就死纏物業(yè)公司，理由是“我把物業(yè)費(fèi)交給你了，你們就該管，就得管”。總之，部分業(yè)主對(duì)業(yè)主的權(quán)利義務(wù)認(rèn)知錯(cuò)位、偏位。

小區(qū)是社會(huì)治理的細(xì)胞，如果每個(gè)小區(qū)都能建設(shè)得和諧溫馨，那么我們的社會(huì)就會(huì)越來越美好。明白了矛盾的根源才能更好地破解基層治理難題，我們有必要打通聯(lián)系服務(wù)居民的最后一百米，讓業(yè)主的幸福感在家門口升級(jí)。