檢察建議制度的完善思路探討

李 含

遼寧省葫蘆島市興城市人民檢察院，遼寧 興城 125100

自實施《人民檢察院檢察建議工作規(guī)定(試行)》以來，檢察建議的應用越來越廣泛，檢察機關發(fā)出的檢察建議數(shù)量也越來越多，積極參與社會治理，并監(jiān)督相關活動，在健全社會管理機制、加強監(jiān)督和維護社會穩(wěn)定方面發(fā)揮了重要作用。然而現(xiàn)階段執(zhí)行的檢察建議制度并不全面，不利于開展檢察建議的制發(fā)、運行和考評等工作，限制檢察機關發(fā)揮監(jiān)督職能，急需完善。

一、檢察建議簡述

檢察建議指的是人民檢察院為推動法律的正確實施和社會的和諧穩(wěn)定，在履行監(jiān)督職能時與執(zhí)法辦案結合，建議相關單位完善制度，強化內(nèi)部制約和監(jiān)督，正確實施法律法規(guī)，健全社會管理、提升社會服務，預防及減少違法犯罪行為的重要方式之一。在人民代表大會制度下，檢察建議依托檢察權，成為手段性檢察行為的一種，屬于綜合性法律監(jiān)督權，是權力行為[1]。檢察機關通過檢察建議參與社會綜合治理，除了有基本的法律監(jiān)督屬性以外，較一般檢察行為而言表現(xiàn)為建議內(nèi)容廣泛、監(jiān)督形式柔和、法律效果強制等特征。檢察建議在實踐中基于檢察職能發(fā)揮延伸執(zhí)法效果，促進社會綜合治理，發(fā)揮檢察工作的社會價值；彌補抗訴模式，建立剛?cè)嵯酀谋O(jiān)督方式，增強法律監(jiān)督職能；保證訴訟效率的提升，滿足大眾司法需求，致力于實現(xiàn)司法公正。

二、檢察建議制度的完善原則

人民檢察院在行使檢察建議權時不但需要規(guī)則，也要遵循指導思想。由于對檢察建議制度的認識不足，局限于對審判者的違法行為進行監(jiān)督和糾正錯誤裁判，導致檢察建議制度沒能落到實處。那么在檢察建議制度建設中就應遵守幾項原則，以便找到正確的完善思路。一是維護司法公正的原則。實現(xiàn)司法公正是完善檢察建議制度的終極目的，一旦落空就會使檢察建議變成個人操作工具。二是有限監(jiān)督的原則。因為落實檢察建議制度有較大的主觀性，法院或檢察院都有可能利用權力妨礙司法公正，因而必須有規(guī)制，涵蓋程序及責任等[2]。三是協(xié)商溝通的原則。檢察建議權的強制性較弱，無法取得抗訴制度的效果，只有在人民法院依法采納之后才能發(fā)揮實效。但是法院與檢察院是職能獨立的、相互制約的，在一定程度上缺少默契，在完善檢察建議制度時必須進行更多的溝通與協(xié)商，減少程序斷痕。

三、檢察建議制度的完善思路

(一)完善檢察建議制發(fā)制度

檢察建議制度的建立與完善應以法治思維為基礎，在嚴格遵守有限性原則的同時以全面監(jiān)督為補充。傳統(tǒng)的對抗監(jiān)督理念依舊是現(xiàn)階段審理案件時提出檢察建議的法理基礎，其思想本質(zhì)就在于用社會主義法律意識、價值標準，全面檢驗及審視國家機關在案件審理中適用法律的合法性、合理性。檢察建議是出現(xiàn)時間較短的檢察監(jiān)督途徑，最大的優(yōu)點就是簡潔、高效，可以促使檢察工作有質(zhì)的飛躍[3]。檢察建議制度入法保證檢察機關無死角地監(jiān)督法院，有限監(jiān)督則強調(diào)監(jiān)督重點內(nèi)容，必須監(jiān)督嚴重違背法定程序、嚴重影響當事人實體權利、當事人主動申訴的案件，不監(jiān)督一般的程序性瑕疵或當事人實體權利所受影響不大的、當事人沒有提出異議的案件，基于對當事人意思自治的尊重，突出類案監(jiān)督，并在當事人申訴時突出個案監(jiān)督。也有一些案件能從個案監(jiān)督演變成類案監(jiān)督，只是通常不能由類案監(jiān)督演變成個案監(jiān)督。全面監(jiān)督的補充則是對有限監(jiān)督之外的特殊情況來說的，如盡管是程序小瑕疵，但案件結果較大，或?qū)ι鐣斐芍卮笥绊?、有損公共利益的案件，檢察機關就應隨時保持介入監(jiān)督的權力，維護社會穩(wěn)定。

(二)完善檢察建議運行制度

為完善檢察建議制度，解決制度運行不暢和效力不強的問題，不但要在立法與司法解釋等層面完善理論，更要在實際工作中有所作為，如建立和有關單位的聯(lián)動制度，加強協(xié)商、溝通，形成強大的法律監(jiān)督合力。一是主動和黨委、人大增進聯(lián)系，及時向其匯報重大事項的情況，爭取他們的支持，增強檢察建議的權威性。二是加強檢察機關內(nèi)部各部門的協(xié)調(diào)配合，加強和行政執(zhí)法單位、涉案部門等的聯(lián)系與合作。內(nèi)部協(xié)調(diào)配合指的是反貪和反瀆、預防等部門的相互支持，由辦案部門利用犯罪易發(fā)環(huán)節(jié)和找到制度漏洞的條件，主動研究犯罪的規(guī)律與特征，搜集犯罪信息，支持預防工作的開展；預防部門結合典型職務犯罪案件，大力研究職務犯罪的預防，不斷完善制度，在預防腐敗方面發(fā)揮檢察建議制度的作用。三是制發(fā)檢察建議之后切忌放手不管，要繼續(xù)跟進建議，對執(zhí)行情況進行監(jiān)督。針對超過規(guī)定期限沒有回復檢察建議的，或盡管回復卻未及時根據(jù)檢察建議整改相關問題的，應對其追責。如果涉及嚴重的失職瀆職等違法行為，產(chǎn)生惡劣影響，必須追究責任者的法律責任，保證檢察建議擲地有聲，發(fā)揮應有效能。

(三)完善檢察建議考評制度

科學的、完善的檢察建議考評制度可以激發(fā)檢察干警開展檢察建議活動的積極性，保證工作效率。各地檢察機關，特別是基層檢察院存在辦案人員精力有限的問題，對檢察建議的研究浮于表面，盡管檢察機關把檢察建議作為考評指標之一，評價各部門或個人的工作表現(xiàn)，但他們往往為了考評而考評，只重視制發(fā)檢察建議的數(shù)量，輕視質(zhì)量要求，影響整體工作效果。這和考核制度不完善有很大關系，應將檢察建議考評制度化、具體化。因此，在檢察建議考評制度的完善過程中，應杜絕建議書輕質(zhì)量重數(shù)量、輕落實重發(fā)送的情況，可以嘗試取消考評評分規(guī)則，預防各部門及人員為在考評時多得分而犧牲檢察建議工作質(zhì)量；每一年組織開展評選優(yōu)秀檢察建議書的活動，讓檢察干警可以借鑒，激發(fā)其寫好檢察建議書的熱情，同時獎勵在檢察建議工作中表現(xiàn)突出的部門、個人。尤其是要堅持寧缺毋濫的基本原則，結合檢察建議的質(zhì)量、采納程度、執(zhí)行情況、反饋情況等綜合考評，用完善的、科學合理的考評制度引領檢察建議工作朝著更高質(zhì)量、更大效果的方向發(fā)展。

(四)完善檢察建議配套制度

落實檢察建議制度需要完善的配套制度的支撐，這主要體現(xiàn)在兩個方面：一個是完善檢察建議反饋制度。在實踐中應注意完善回復制度，收到檢察建議的單位應在規(guī)定期限里回復，內(nèi)容涵蓋認同檢察建議的情況、決定使用的改進措施和改進的負責人、進展、效果。如果被建議單位積極改進、效果顯著，可建議主管機關加以表揚；如果被建議單位不采納、不回復，就應基于實際情況有效應對，要求上級主管部門通報批評；如果被建議單位在沒有正當理由的情況下不回復，檢察機關可把檢察建議發(fā)給上級主管部門，協(xié)助執(zhí)行；如果被建議單位對建議書有異議，應及時和檢察機關溝通，消除異議。還要注意完善落實檢察建議的追蹤制度，跟蹤了解被建議單位在采納檢察建議之后的整改進程，分析并總結成效顯著的檢察建議，加以推廣和應用；分析成效不顯著的檢察建議，找到原因，及時改進檢察建議工作。

另一個是完善檢察建議的糾正與復議制度。如果檢察機關將檢察建議發(fā)出之后發(fā)現(xiàn)建議有問題，應直接變更建議或撤回建議。為保證不濫用檢察建議的變更權、撤回權，應在征得檢察委員會的同意之后變更或撤回檢察建議；如果上級機關對下級機關制發(fā)的檢察建議存在異議，可直接責令下級機關撤回或糾正。除此以外，被建議單位應享有申請復議檢察建議的權利，如果被建議單位在檢察建議的有關定性或事實方面存在異議，可提出書面復議要求，說明理由、依據(jù)；如果檢察機關認可被建議單位的理由、依據(jù)，就可直接變更或撤回檢察建議；如果不認可，就應要求被建議單位接受；被建議單位也可向更上一級檢察機關申請復核，由上一級檢察機關做最終的決定。

四、結語

檢察建議制度是中國特色社會主義法治理念下的法律監(jiān)督方式之一，應在實踐中發(fā)揮更大的社會管理作用。為達到該目的，應在立法中體現(xiàn)檢察建議制度，并加強分析和探索，不斷完善檢察建議的制發(fā)制度、運行制度、考評制度和相關配套制度，形成制度體系。相信在立法支持及制度日益完善的雙重努力下，檢察建議制度必然能在今后的司法實踐中成為構建法治社會的重要保障。