非訴行政執(zhí)行制度研究

牛芬曉

（234099 安徽省宿州市埇橋區(qū)人民檢察院 安徽 宿州）

我國非訴行政執(zhí)行制度建立于上世紀(jì)80年代，目前學(xué)術(shù)界對該制度的研究仍處于探索階段，法律規(guī)定亦屈指可數(shù)。但在實(shí)踐中，非訴行政執(zhí)行案件越來越多，由于相關(guān)法律規(guī)定匱乏，非訴行政執(zhí)行過程中引發(fā)了大量的社會矛盾。因此迫切需要深入研究該制度，制定相關(guān)法律法規(guī)。

一、非訴行政執(zhí)行概述

（一）非訴行政執(zhí)行的概念界定

在我國，現(xiàn)有法規(guī)沒有給這種行政執(zhí)行方式以明確的定義，學(xué)術(shù)界關(guān)于這一概念也存在多種觀點(diǎn)。行政執(zhí)行方式大致可以分為以下三種：第一，有法律授權(quán)的行政機(jī)關(guān)自行執(zhí)行；第二，行政相對人不履行義務(wù)也不提起行政訴訟、行政復(fù)議，行政機(jī)關(guān)亦無法律授權(quán)的，申請法院強(qiáng)制執(zhí)行；第三，行政相對人既不履行也不提起行政訴訟、行政復(fù)議并且行政機(jī)關(guān)也消極不作為時，由有利害關(guān)系的第三人向法院申請強(qiáng)制執(zhí)行。上述第一種是純粹的行政行為，沒有司法權(quán)的介入，不應(yīng)屬于非訴行政執(zhí)行的范疇。

綜上所述，筆者認(rèn)為非訴行政執(zhí)行是指在行政管理過程中，行政相對人既不履行義務(wù)也不提起行政訴訟、行政復(fù)議時，行政機(jī)關(guān)依法向人民法院申請強(qiáng)制執(zhí)行；行政機(jī)關(guān)亦消極不作為的，由有利害關(guān)系的第三人申請人民法院強(qiáng)制執(zhí)行的過程。

（二）非訴行政執(zhí)行的法律定性

非訴行政執(zhí)行的法律性質(zhì)也是一個頗具爭議的問題，定性不同必然會導(dǎo)致制度設(shè)計、程序制定等方面的差異。主流觀點(diǎn)有行政行為說和司法行為說兩種。兩種觀點(diǎn)都有其合理之處，但筆者認(rèn)為非訴行政執(zhí)行是一個由行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)共同參與的過程，分為啟動、審查裁判、執(zhí)行三個階段，每個階段的主體、程序、目的均不同。若一概而論，將非訴行政執(zhí)行的性質(zhì)簡單的界定為行政行為或者司法行為都是不夠嚴(yán)謹(jǐn)?shù)?，?yīng)分階段討論。啟動階段：主體是行政機(jī)關(guān)或其他利益相關(guān)人，目的是完成行政行為，無司法權(quán)介入，故該階段的性質(zhì)應(yīng)是行政行為；審查裁判階段：主體是法院，目的是監(jiān)督行政行為的合法性以保護(hù)行政相對人的合法權(quán)益，程序上雖然不是訴訟程序，但也不是法院內(nèi)部的純粹的行政行為，做出的是否予以執(zhí)行的裁判也具有司法性質(zhì)，所以筆者認(rèn)為這一階段應(yīng)定性為司法行為。執(zhí)行階段：該階段的主體，近年來在理論上和實(shí)踐中出現(xiàn)了差異。我國非訴行政執(zhí)行制度理論上采取的是裁執(zhí)合一的體制，但由司法解釋確定的“法院裁定、政府實(shí)施”的裁執(zhí)分離模式備受青睞，從2010年開始，廣州市有部分基層法院采取了裁執(zhí)分離的模式。

筆者認(rèn)為，不論從理論上還是實(shí)踐上，我國都應(yīng)在執(zhí)行階段采取法院監(jiān)督、行政機(jī)關(guān)執(zhí)行的方式，一方面減輕了法院的執(zhí)行負(fù)擔(dān)，另一方面，避免法院與當(dāng)事人直接發(fā)生沖突，維護(hù)司法機(jī)關(guān)形象。但我國新《行政訴訟法》未采納這一實(shí)踐探索成果。目前我國法律規(guī)定的非訴行政執(zhí)行方式仍是裁執(zhí)合一，法院作為一個司法機(jī)關(guān)執(zhí)行司法文書的內(nèi)容，行為性質(zhì)應(yīng)定性為司法性。綜上所述，筆者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)分階段分析非訴行政執(zhí)行的法律性質(zhì)，啟動階段是行政性，審查裁判階段及執(zhí)行階段是司法性，非訴行政執(zhí)行是行政性與司法性兼?zhèn)涞男姓?zhí)行方式。明確這一點(diǎn)是非訴行政執(zhí)行設(shè)計制度、規(guī)范程序的重要前提。

二、我國非訴行政執(zhí)行制度的司法實(shí)踐

非訴行政執(zhí)行作為一個探索尚淺的制度，在司法實(shí)踐中的現(xiàn)狀究竟如何？下文將從實(shí)踐和立法兩個方面分別討論：

（一）實(shí)踐現(xiàn)狀

2016年3月18日，最高人民法院在官方網(wǎng)站及人民法院報上公布了上一年度全國法院審判執(zhí)行情況，其中，執(zhí)行案件情況中明確記載，2015年執(zhí)行案件大幅上升，新收的各類執(zhí)行案件中行政訴訟執(zhí)行案件10745件，占0.26%；非訴行政行為執(zhí)行案件172880件，占4.16%。由此可見，2015年，全國法院受理的非訴行政執(zhí)行案件是行政訴訟案件的16倍。就地方法院而言，筆者調(diào)查了蕪湖市鳩江區(qū)法院的相關(guān)數(shù)據(jù)，發(fā)現(xiàn)從2013至2017年，該法院受理非訴行政執(zhí)行審查案件的數(shù)量均遠(yuǎn)多于行政訴訟案件的數(shù)量。

由此可見，非訴行政執(zhí)行案件的數(shù)量遠(yuǎn)遠(yuǎn)多于行政訴訟案件，這一現(xiàn)象無論是宏觀上還是微觀上都十分明顯，這也從另一個角度說明了目前我國亟需深入研究非訴行政執(zhí)行的理論，健全制度建設(shè)，完善相關(guān)法律規(guī)定。

（二）立法現(xiàn)狀

我國關(guān)于非訴行政執(zhí)行的法律規(guī)定十分匱乏，1990年《行政訴訟法》中關(guān)于非訴行政執(zhí)行的規(guī)定僅有一條，該條簡要規(guī)定了申請非訴行政執(zhí)行的主體和前提，沒有細(xì)化的規(guī)定，更談不上具體的制度設(shè)計；2000年《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行〈行政訴訟法〉若干問題的解釋》對非訴行政執(zhí)行的規(guī)定相對詳細(xì)。如：規(guī)定了非訴行政執(zhí)行中裁定不予執(zhí)行的標(biāo)準(zhǔn)——三個明顯；將只能由基層法院管轄修改為當(dāng)基層法院執(zhí)行確有困難時，可報請上一層法院執(zhí)行。這樣規(guī)定，在某種程度上降低了基層法院的執(zhí)行壓力，更加靈活，對實(shí)踐中更好的運(yùn)用非訴行政執(zhí)行制度產(chǎn)生積極的意義。2012年實(shí)行的《行政強(qiáng)制法》對非訴行政執(zhí)行制度的法律規(guī)定上了一個新的臺階。該法第五章對非訴行政執(zhí)行的行政機(jī)關(guān)申請強(qiáng)制執(zhí)行時應(yīng)提交的材料，法院在強(qiáng)制執(zhí)行中的責(zé)任、手段等做了具體規(guī)定。2015年新《行政訴訟法》將有利害關(guān)系的第三人納入到了向法院申請非訴行政執(zhí)行的主體范圍，這一改變有力的對抗了實(shí)踐中存在的行政機(jī)關(guān)不作為現(xiàn)象，使非訴行政執(zhí)行制度更有價值。

三、我國非訴行政執(zhí)行立法存在的現(xiàn)實(shí)困境

我國有關(guān)非訴執(zhí)行的法律規(guī)定不僅數(shù)量稀少且存在爭議，該制度在理論和實(shí)踐上都有諸多問題，主要體現(xiàn)在：

（一）裁執(zhí)合一模式的弊端

2015年新《行政訴訟法》仍采用裁執(zhí)合一模式，筆者認(rèn)為在我國非訴行政執(zhí)行中使用該模式有以下不妥之處：

第一，浪費(fèi)資源，降低效率。為保障公民的權(quán)利不受行政權(quán)力侵犯，法院應(yīng)當(dāng)對行政機(jī)關(guān)的執(zhí)行申請進(jìn)行嚴(yán)格審查，這一部分司法資源的消耗確有必要，但在該類非訴行政執(zhí)行活動中，法院應(yīng)從執(zhí)行階段解脫出來。并且在執(zhí)行階段，案件從法院的案件審查機(jī)構(gòu)移交到執(zhí)行機(jī)構(gòu)，需要再一次閱卷、整理、再執(zhí)行，這無疑是重復(fù)前面行政機(jī)關(guān)以及審查機(jī)構(gòu)做過的工作，嚴(yán)重影響行政效率。

第二，違背司法中立原則。這一模式使法院有淪為行政機(jī)關(guān)執(zhí)行工具之嫌，行政機(jī)關(guān)做出的行政決定由法院去執(zhí)行，容易讓不熟悉法律規(guī)定的相對人誤認(rèn)為法院庇護(hù)行政機(jī)關(guān)，甚至以為法院是行政機(jī)關(guān)的執(zhí)行機(jī)構(gòu)。長此以往，有損法院的權(quán)威及司法公信力，并且整個過程中，法院既是裁判員又是運(yùn)動員，違背司法中立的基本原則。

（二）法院審查規(guī)定的不足

第一，審查標(biāo)準(zhǔn)模糊。《行政強(qiáng)制法》規(guī)定的法院審查行政機(jī)關(guān)強(qiáng)制執(zhí)行申請標(biāo)準(zhǔn)是“三個明顯”，規(guī)定模糊，自由裁量權(quán)過大，這是實(shí)踐中非訴行政執(zhí)行案件裁定執(zhí)行率高的根本原因之一。

第二，審查方式不合理。我國非訴行政執(zhí)行的審查方式是書面審查，雖然減少了繁瑣的司法程序，但單一的書面審查很難發(fā)現(xiàn)于相對人一方有利的信息。

（三）法律救濟(jì)制度缺失

無論在行政還是司法活動中，公民都處在相對弱勢的地位，極易受到行政權(quán)、司法權(quán)的侵害，這種侵害應(yīng)有相應(yīng)的救濟(jì)制度，但我國相關(guān)法規(guī)沒有規(guī)定相應(yīng)的救濟(jì)措施，這是立法上一個重大缺失，亟待解決。

四、完善建議

針對上述非訴行政執(zhí)行制度存在的問題，筆者認(rèn)為可以從以下幾個方面著手改進(jìn)：

（一）確立裁執(zhí)分離模式

裁執(zhí)分離模式是指由法院審查、行政機(jī)關(guān)執(zhí)行的模式。實(shí)踐中有兩種不同的做法：一種是由法院簽發(fā)“非訴行政執(zhí)行令狀”，由申請執(zhí)行的行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)送達(dá)給被執(zhí)行人，并督促義務(wù)人履行，必要時可采取強(qiáng)制措施；另一種是給法律沒有賦予強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)的行政機(jī)關(guān)建立一個專門的執(zhí)法機(jī)構(gòu)，法院裁定予以執(zhí)行的非訴行政案件由該機(jī)構(gòu)統(tǒng)一執(zhí)行，執(zhí)行過程由法院監(jiān)督。

筆者贊同后者。一方面，我國有些行政機(jī)關(guān)的人員配備較少，為這些機(jī)關(guān)建立專門的執(zhí)法機(jī)構(gòu)，有助于彌補(bǔ)此類機(jī)關(guān)執(zhí)行力量的缺陷。另一方面，能夠使法院從繁重的執(zhí)行任務(wù)中解脫出來，專注案件審判本身、減少司法資源浪費(fèi)，同時也避免了司法機(jī)關(guān)與相對人產(chǎn)生直接沖突，維護(hù)司法權(quán)威。

（二）引入聽證制度

實(shí)踐中，我國司法機(jī)關(guān)在許多方面未脫離對地方政府的依賴，加上審查標(biāo)準(zhǔn)模糊、以書面方式審查，導(dǎo)致非訴行政執(zhí)行案件大多支持行政機(jī)關(guān)的要求，極易侵犯相對人的合法權(quán)益。引入聽證制度，讓相對人參與到行政行為合法性的審查活動中來，充分表達(dá)其意見，有利于切實(shí)保護(hù)相對人的權(quán)益。

引入聽證制度應(yīng)當(dāng)注意以下幾點(diǎn)：①聽證范圍的確立。當(dāng)具體行政行為有可能嚴(yán)重侵犯相對人合法權(quán)益時應(yīng)當(dāng)舉行聽證，這是對相對人的保護(hù)，也是非訴行政執(zhí)行中申請法院審查的目的所在；②考慮聽證成本與綜合成本的關(guān)系。前者低于后者時舉行聽證才有意義。

（三）完善權(quán)利的救濟(jì)程序

我國非訴行政執(zhí)行程序到了執(zhí)行階段時，相對人已經(jīng)喪失訴權(quán)，無法再提起行政訴訟或行政復(fù)議，我國立法中對此種情況的救濟(jì)途徑缺失。筆者認(rèn)為可參照《民事訴訟法》的規(guī)定，當(dāng)事人認(rèn)為法院對非訴行政執(zhí)行的裁決或執(zhí)行行為侵害其合法權(quán)益的，有權(quán)向負(fù)責(zé)執(zhí)行的人民法院提出書面異議，并享有對法院的回復(fù)向上一級法院申請復(fù)議的權(quán)利。

我國非訴行政執(zhí)行制度產(chǎn)生至今僅30余年，理論和實(shí)踐中還有很大的完善空間。該制度的存在符合我國法治現(xiàn)狀，經(jīng)過幾次立法改革對該制度的規(guī)定有了很大進(jìn)步，我們應(yīng)當(dāng)加大力度深入研究，逐步夯實(shí)理論基礎(chǔ)、健全法律規(guī)范、發(fā)掘完善路徑，設(shè)計出更加貼合我國司法實(shí)際的制度。