國資國企改革亟需政策協(xié)調(diào)配套和系統(tǒng)集成

劉現(xiàn)偉

中共十八屆三中全會提出全面深化改革以來，隨著以管資本為主加強國有資產(chǎn)監(jiān)管，國有企業(yè)改革“1+N”系列文件相繼出臺，國有企業(yè)改革思路出現(xiàn)重要變化。新一輪國企改革就是要以產(chǎn)權(quán)制度改革為核心，完善企業(yè)出資人制度，特別是要引入非國有資本，發(fā)展混合所有制經(jīng)濟。實踐中，由不同部門主導(dǎo)的國企改革系列配套文件還不夠協(xié)調(diào)，或者可實施性不強，國資國企改革監(jiān)管要求過多過細，改革的推進和激勵機制缺失，導(dǎo)致改革制約因素多、改革動力不足，影響了國資國企改革和混合所有制改革進程。

問題

1.思想認識尚未完全統(tǒng)一

當(dāng)前人們對于國資國企改革的思想認識、方向和思路尚不統(tǒng)一，對于究竟采用什么模式推進國有資產(chǎn)監(jiān)管體制改革尚未形成統(tǒng)一意見[1][2]，多項改革措施仍然停留在試點、試驗層面。如一些領(lǐng)導(dǎo)、國企員工及社會各界仍然存在著對混合所有制的偏見和顧慮，思想認識不統(tǒng)一，一定程度上影響了國企改革的信心和決心，延緩了國有企業(yè)改革進程。

2.有些改革政策不協(xié)調(diào)不配套

國資國企改革和混合所有制改革是一項復(fù)雜的系統(tǒng)工程[3]，涉及國資國企監(jiān)管權(quán)力分配與制衡、股權(quán)結(jié)構(gòu)優(yōu)化設(shè)計、各方利益調(diào)整、激勵機制重構(gòu)、產(chǎn)權(quán)市場交易以及資產(chǎn)定價等多個方面，雖然中央的“頂層設(shè)計”已經(jīng)明確，但一些具體問題還需深入研究，如解決歷史遺留問題的優(yōu)惠政策和支持措施的制定、改革的容錯免責(zé)機制的運行與紀檢監(jiān)察政策的銜接等。由不同部門主導(dǎo)的國企改革系列配套文件還不夠協(xié)調(diào)、可實施性不強，文件出臺背景、目標和要求各不相同，眾多文件之間的關(guān)系尚未完全理順。如國企改革系列文件，對員工持股范圍、持股比例、入股方式限制較多，監(jiān)管要求過多過細，導(dǎo)致國資國企改革的空間、范圍和方式受到制約。又如地方政府在結(jié)合本地情況制定實施意見和配套政策時比較謹慎，普遍滯后，一定程度上影響了混合所有制改革的進程。

3.改革推進機制不健全

目前，國務(wù)院成立國有企業(yè)改革領(lǐng)導(dǎo)小組，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)推進國有企業(yè)改革工作，但是國有企業(yè)改革政策制定、改革方案落實還主要依靠各相關(guān)部門和地方政府，國有企業(yè)自主、自愿推進改革的內(nèi)在動力仍不足。

推進國有企業(yè)混合所有制改革，應(yīng)更多地激發(fā)企業(yè)自主的市場化行為，而不應(yīng)過多強調(diào)政府的行政化指標管理。如果在產(chǎn)權(quán)、市場和公司治理等各方面缺乏有效的法律法規(guī)和制度機制做保障，國企混合所有制改革也就難以實質(zhì)推進。

4.考核激勵機制缺失

國資國企改革涉及重大利益關(guān)系和體制機制調(diào)整，牽涉面寬、影響大，無論是對于改革決策部門還是對于改革落實部門和企業(yè)，都是一個巨大挑戰(zhàn)。由于缺乏有效的改革考核激勵機制，導(dǎo)致相關(guān)單位推進國資國企改革的積極性、主動性不高。如國家積極鼓勵和支持引進非公資本參與國有企業(yè)改革，但在具體實踐中，由于改革容錯機制、保護措施尚不完善，無論是國資監(jiān)管機構(gòu)還是國有企業(yè)決策者和經(jīng)營者，對于引進非公資本都顧慮重重。與此同時，非公資本也擔(dān)憂，參與國有企業(yè)混合所有制改革，難以獲得控制權(quán)，無法充分保障投資收益和股東權(quán)益。

建議

1.解放思想、統(tǒng)一認識，凝聚改革共識

黨的十八屆三中全會提出，積極發(fā)展混合所有制經(jīng)濟，鼓勵非公有制企業(yè)參與國有企業(yè)改革，鼓勵發(fā)展非公有資本控股的混合所有制企業(yè)。因此，必須要從思想意識上深刻認識到國有經(jīng)濟和民營經(jīng)濟都是國民經(jīng)濟的重要組成部分，都是社會主義現(xiàn)代化建設(shè)的重要依靠力量，都是我們黨執(zhí)政興國的重要物質(zhì)基礎(chǔ)，要破除國企、民企“二元”體制思維，加快推進國有企業(yè)公司制、市場化改革，使國有企業(yè)與民營企業(yè)一樣真正成為完全市場化的企業(yè)和市場競爭主體[4]。

2.提高國企改革相關(guān)配套政策協(xié)調(diào)性

從實地調(diào)研情況看，國企混改推進慢、矛盾問題多、難度大的一個重要原因，就是國企改革系列配套文件不夠協(xié)調(diào)，加強監(jiān)管、細化要求的多，鼓勵支持和督促推進改革的少。建議對國企改革相關(guān)法律法規(guī)和配套文件進行系統(tǒng)規(guī)范梳理，注重政策之間的銜接，修改不符合中央要求和混合所有制改革方向的政策規(guī)定，增強國企改革系列文件的系統(tǒng)性、整體性和協(xié)調(diào)性。允許地方結(jié)合實際，對系列文件進行綜合協(xié)調(diào)、配套整合和系統(tǒng)集成，出臺地方支持國企改革和混合所有制改革的綜合性配套文件，為地方國企改革構(gòu)建制度和政策保障。

3.充分利用資本市場推進國資國企市場化改革

當(dāng)前混合所有制改革的一個重要障礙就是混合所有制企業(yè)股權(quán)結(jié)構(gòu)、治理結(jié)構(gòu)不完善，經(jīng)營管理不規(guī)范，資產(chǎn)證券化水平低、流動性差，各類股東特別是新投資入股的非國有股東缺乏有效的退出機制[5]。建議按照市場化要求，以增強國有經(jīng)濟活力、放大國有資本功能、實現(xiàn)國有資產(chǎn)保值增值為主要目標，充分利用資本市場推進國有企業(yè)混合所有制改革，提高混合所有制企業(yè)規(guī)范化管理水平和資產(chǎn)證券化水平[6][7]。已上市的國有控股上市公司，可通過定向增發(fā)、資產(chǎn)置換和吸收合并等方式，優(yōu)化企業(yè)股權(quán)結(jié)構(gòu)，加快與非國有資本的充分融合；已完成股份制改革的企業(yè)，可通過首發(fā)、“借殼”、并購等方式加快上市步伐，實現(xiàn)整體上市，使上市公司成為混合所有制經(jīng)濟主要實現(xiàn)形式；暫不具備上市條件的企業(yè)，可利用新三板、區(qū)域股權(quán)交易中心等股權(quán)市場，引進各類資本改制重組為股份公司、公眾公司，提高資本證券化水平，促進國有資本合理流動和優(yōu)化配置。

4.加強輿論宣傳引導(dǎo)和經(jīng)驗交流

當(dāng)前國資國企改革正處在攻堅克難的關(guān)鍵階段，需要進一步凝聚改革共識。針對社會上對國企混改存在異議、意見尚不統(tǒng)一的現(xiàn)象，要加大對混合所有制改革成功案例的總結(jié)、宣傳和推介，加強輿論引導(dǎo)，突出宣傳國企混改的積極成效和成功經(jīng)驗，產(chǎn)生和凝聚更多的正能量?；旌纤兄聘母锷婕胺椒矫婷娴睦妫枰骷壵块T協(xié)調(diào)配合，積極穩(wěn)妥共同推進。建議國家發(fā)改委、國務(wù)院國資委等有關(guān)部門繼續(xù)加大指導(dǎo)全國推進混合所有制改革工作力度，通過督查調(diào)研、召開研討會、舉辦培訓(xùn)班等形式，提供工作推進和學(xué)習(xí)交流的平臺，指導(dǎo)各省市發(fā)展混合所有制經(jīng)濟。國務(wù)院相關(guān)部門加強?。▍^(qū)）之間混合所有制改革經(jīng)驗交流，組織改革政策培訓(xùn)，集中解讀國資國企改革政策文件，交流探討改革經(jīng)驗，指導(dǎo)地方推進改革工作。

白璧對圭

5.健全改革推進與考核激勵機制

深化國企改革、推動改革政策落地生根，就必須要建立改革推進機制，完善改革考核評價和激勵機制，發(fā)揮好考核評價的指揮棒和風(fēng)向標作用。要采取量化考核的形式，對國資部門、各有關(guān)單位、國有企業(yè)的改革工作情況進行全面考評，加強對各級干部推進改革情況的深入了解和調(diào)研，加大改革創(chuàng)新在干部考核和提拔任用中的權(quán)重，形成鼓勵改革、支持改革的正確用人導(dǎo)向，堅決推動中央各項改革舉措切實落地，確保改革方向不偏離、改革任務(wù)不落空。同時，要落實利益激勵機制。建立和完善企業(yè)高層管理人員和核心員工的激勵約束機制，加大國企經(jīng)營者經(jīng)營和改革的動力。

6.建立健全改革創(chuàng)新容錯糾錯機制

目前，由于混合所有制改革容錯機制、保護措施尚不完善，導(dǎo)致部分管理部門、部分企業(yè)負責(zé)人對改革顧慮較多。因此，要嚴格規(guī)范混改操作過程，建立混改容錯糾錯機制，既鼓勵創(chuàng)新、表揚先進，也允許試錯、寬容失敗，形成允許改革有失誤、但不允許不改革的鮮明導(dǎo)向，營造想改革、謀改革、善改革的濃厚氛圍。當(dāng)然，對于人為主觀謀取私利、暗箱操作行為，要依法懲處，決不姑息。