減稅降費(fèi)改革成效研究

錢昕黎

摘 要：在當(dāng)前的經(jīng)濟(jì)形勢(shì)下，減稅降費(fèi)對(duì)于激活市場主體活力和穩(wěn)定企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營具有重要意義，對(duì)于穩(wěn)預(yù)期、穩(wěn)就業(yè)、穩(wěn)增長等都起到了十分積極的作用。與此同時(shí)，大規(guī)模的減稅降費(fèi)也面臨一些風(fēng)險(xiǎn)和難點(diǎn)?；仡櫫宋覈鴾p稅降費(fèi)的改革歷程，基于全國及泰州市部分稅收數(shù)據(jù)，簡要分析了減稅降費(fèi)取得的積極效應(yīng)和政策實(shí)施過程中面臨的難點(diǎn)，并以“減稅費(fèi)”和“穩(wěn)增長”為目標(biāo)提出對(duì)策。

關(guān)鍵詞：減稅降費(fèi);政策效應(yīng);研究

文章編號(hào)：1004-7026（2019）18-0161-03 ? ? ? ? 中國圖書分類號(hào)：F812.42 ? ? ? ?文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A

1 ?我國減稅降費(fèi)歷程及特點(diǎn)

1.1 ?減稅降費(fèi)的歷程

減稅降費(fèi)，即減少政府的稅收和收費(fèi)（取消或停征行政事業(yè)性收費(fèi)），其實(shí)質(zhì)是調(diào)整國民收入分配的格局，從而促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，改善民生。自2003年以來，我國減稅降費(fèi)共經(jīng)歷了4個(gè)階段，分別是2003年從基礎(chǔ)農(nóng)業(yè)入手分步實(shí)施稅制改革，2008年實(shí)施結(jié)構(gòu)性減稅政策以應(yīng)對(duì)金融危機(jī)[1]，2012年以“營改增”為主的減稅降費(fèi)和2018年圍繞服務(wù)實(shí)體經(jīng)濟(jì)、深化增值稅改革、支持小微企業(yè)等措施。2018年初，《政府工作報(bào)告》確定了規(guī)模達(dá)1.1萬億元的減稅降費(fèi)目標(biāo)，此后又出臺(tái)了促進(jìn)實(shí)體經(jīng)濟(jì)發(fā)展、支持科技創(chuàng)新等一系列措施，使全年減稅降費(fèi)規(guī)模超過1.3萬億元。2019年1月9日，國務(wù)院常務(wù)會(huì)議確定新推出小微企業(yè)普惠性減稅措施。2019年4月1日起執(zhí)行增值稅新稅率，將制造業(yè)等行業(yè)現(xiàn)行16%的增值稅稅率降至13%，將交通運(yùn)輸業(yè)、建筑業(yè)等行業(yè)現(xiàn)行10%的增值稅稅率降至9%，使主要行業(yè)稅負(fù)明顯降低。同時(shí)，保持6%一檔的稅率不變，通過采取對(duì)生產(chǎn)、生活性服務(wù)業(yè)增加稅收抵扣等配套措施，確保所有行業(yè)稅負(fù)只減不增，繼續(xù)推進(jìn)稅率三檔并兩檔，簡化稅制。

1.2 ?新一輪減稅降費(fèi)的特點(diǎn)

（1）結(jié)構(gòu)性減稅和普惠式減稅并舉。本輪減稅在堅(jiān)持重點(diǎn)降低制造業(yè)和小微企業(yè)稅收負(fù)擔(dān)的同時(shí)，也在向普惠式減稅轉(zhuǎn)變;在降低制造業(yè)、交通運(yùn)輸業(yè)、建筑業(yè)等行業(yè)稅率的同時(shí)，還將對(duì)生產(chǎn)、生活性服務(wù)業(yè)增加稅收抵扣等配套措施，確保所有行業(yè)只增不減。

（2）從調(diào)整稅基轉(zhuǎn)向降低稅率并行。過去的減稅降費(fèi)主要通過調(diào)整稅基提供優(yōu)惠政策，政策一般只在3～5年內(nèi)有效，而降低稅率必須經(jīng)過法定程序，不會(huì)輕易改變，通常結(jié)合了稅制的改革和完善，對(duì)于引導(dǎo)預(yù)期有更積極的作用，社會(huì)的滿足感和獲得感更強(qiáng)。

（3）從“單打獨(dú)斗”到“共同發(fā)力”。減稅只是一項(xiàng)政策，而要想發(fā)揮政策作用，就要統(tǒng)籌兼顧，通過財(cái)政政策、貨幣政策、產(chǎn)業(yè)政策等形成合力，才能真正給企業(yè)減負(fù)，并平衡經(jīng)濟(jì)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)。減稅措施還下調(diào)了城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)單位繳費(fèi)比例，加快推進(jìn)養(yǎng)老保險(xiǎn)省級(jí)統(tǒng)籌改革，繼續(xù)提高企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)基金中央調(diào)劑比例等。另外，大規(guī)模降稅往往以大幅提高財(cái)政赤字為依托，但為了真正做到給企業(yè)減負(fù)，本輪提出中央財(cái)政要開源節(jié)流，壓縮支出，地方政府要優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)，多渠道盤活各類資金和資產(chǎn)，這與以往有極大的不同。

2 ?減稅降費(fèi)效應(yīng)分析

2.1 ?稅收收入總體增速放緩，減稅效果初顯

近年來，泰州市GDP增速趨于平緩，逐漸向減速增效的經(jīng)濟(jì)新常態(tài)結(jié)構(gòu)靠攏。隨著減稅措施的逐步推進(jìn)，全市稅收收入增速也逐步回落。從長期來看，2011年以來，全市累計(jì)稅收增幅出現(xiàn)過3次低谷，分別是2012年、2017年和2019年，2012年和2017年稅收增速驟降主要是受2012年開展的營業(yè)稅改征增值稅試點(diǎn)和2016年5月全面實(shí)施營業(yè)稅改征增值稅政策的影響。2019年，黨中央、國務(wù)院推出新一輪減稅降費(fèi)政策，泰州市迅速開展落實(shí)，稅收收入增速明顯下降。2019年上半年，全市收入累計(jì)增速為1.9%，同比下降15.2個(gè)百分點(diǎn)。

2.2 ?各稅種收入降幅略有差異，個(gè)人所得稅減收明顯

①2018年上半年，全市增值稅收入同比增長0.09%，增速較上年同期回落16.86個(gè)百分點(diǎn)。2019年以來，主要有兩次降低增值稅稅率、統(tǒng)一增值稅小規(guī)模納稅人標(biāo)準(zhǔn)和大幅度提高免稅標(biāo)準(zhǔn)等優(yōu)惠政策。②受提高小微企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、小微型企業(yè)減半征收所得稅、加大高新技術(shù)企業(yè)優(yōu)惠力度等措施的影響，2018年全市企業(yè)所得稅60.42億元，同比減收3.25億元，下降5.11%。③個(gè)人所得稅大幅減收。自2018年10月1日起，個(gè)人所得稅基本減除費(fèi)用由每月3 500元提高到5 000元，并啟用了新的稅率表;2019年個(gè)稅改革全面實(shí)施，增加了6項(xiàng)專項(xiàng)附加扣除。受此影響，上半年全市個(gè)人所得稅收入增速下降34.65%，其中工資薪金類個(gè)人所得稅收入同比下降44.19%，成為上半年減收最多的稅種。

2.3 ?政策措施落實(shí)有力，政策紅利不斷釋放

為了使減稅政策落到實(shí)處，泰州市政府和稅務(wù)部門在宣傳輔導(dǎo)、技術(shù)創(chuàng)新、制度性建設(shè)等方面做了大量工作。通過建立快速反應(yīng)機(jī)制、微信服務(wù)群、線上開設(shè)政務(wù)專題欄目來解答人們對(duì)減稅降費(fèi)政策的疑惑，印制政策宣傳手冊(cè)并加急寄送，確保全市一般納稅人都知曉政策，同時(shí)對(duì)全市符合政策條件的納稅人提供提醒服務(wù)，確保政策落實(shí)全覆蓋。

在社保費(fèi)征管職責(zé)劃轉(zhuǎn)和降低社保費(fèi)率方面，堅(jiān)持“以繳費(fèi)人為中心”，完善便民繳費(fèi)渠道，實(shí)行同城通辦、多地通辦;依托社會(huì)化服務(wù)網(wǎng)格，打造“網(wǎng)格全覆蓋、服務(wù)零距離”品牌，將稅費(fèi)服務(wù)延伸到千家萬戶。加強(qiáng)對(duì)政策落實(shí)情況的督察和審計(jì)，及時(shí)解決政策落地中出現(xiàn)的困難和問題，堅(jiān)決打通“中梗阻”和“最后一公里”。

3 ?減稅降費(fèi)改革存在的困難

3.1 ?地方政府收支壓力較大

2018年以來，我國通過國務(wù)院常務(wù)會(huì)議和全國人大常委會(huì)實(shí)施了一系列重大減稅降費(fèi)政策，減稅效應(yīng)明顯。與此同時(shí)，受宏觀經(jīng)濟(jì)下行、房地產(chǎn)調(diào)控政策等因素疊加影響，稅收收入增長乏力。例如泰州市2019年上半年商品房銷售額和銷售面積下降25.2%和24.9%，直接導(dǎo)致房地產(chǎn)行業(yè)稅收下降，上半年同比減收2.96億元，下降7.6%。在這樣的情況下又啟動(dòng)了社保降費(fèi)改革，導(dǎo)致地方政府稅收收入進(jìn)一步減少。2019年上半年，泰州市一般公共財(cái)政預(yù)算收入同比增長5%，比2018年上年同期下降5.6個(gè)百分點(diǎn)，其中稅收收入占一般公共財(cái)政預(yù)算收入的78.4%，比2018年同期下降2.4個(gè)百分點(diǎn)。地方政府承擔(dān)著全國性的公共服務(wù)責(zé)任，卻沒有相應(yīng)的收入來源，造成各地公共服務(wù)水平差異巨大，地方債務(wù)不斷積累。

3.2 ?稅收制度有待持續(xù)優(yōu)化

①增值稅征管機(jī)制需要完善。增值稅是我國最大的稅種，對(duì)小微企業(yè)影響最大，在并檔減稅方面還有很大空間。國家統(tǒng)計(jì)局稅收數(shù)據(jù)顯示，2018年國內(nèi)增值稅占各項(xiàng)稅收比重的39.34%，占比較前幾年明顯上升，2019年1—6月，泰州市增值稅收入占各項(xiàng)收入的比重為50.6%。現(xiàn)行增值稅稅率檔次設(shè)置過多，影響國內(nèi)商品和服務(wù)的供給與需求，我國居民出國大量采購商品，使得國內(nèi)消費(fèi)無法得到提升。②資源稅、消費(fèi)稅和房產(chǎn)稅等稅制還需完善。一些高耗能、高污染的消費(fèi)品還未納入征收范圍，相關(guān)的行政事業(yè)性收費(fèi)和政府基金較多，稅費(fèi)之間交叉重復(fù)，需要重新優(yōu)化調(diào)整。

3.3 ?小微企業(yè)整體負(fù)擔(dān)依然較重

雖然2018年以來，大幅度的減稅降費(fèi)政策極大地優(yōu)化了營商環(huán)境，但企業(yè)在經(jīng)營中仍面臨不少困難。我國社保費(fèi)率雖然近年來多次降低，但仍接近40%[2]，企業(yè)普遍反映負(fù)擔(dān)較重。社保費(fèi)交由稅務(wù)部門統(tǒng)一征收后，繳費(fèi)更加規(guī)范，為減少社保費(fèi)負(fù)擔(dān)，部分小微企業(yè)采取各種方式逃避或減少繳稅。2019年1—6月，泰州市企業(yè)虧損面為13.84%，比2018年同期提高1.64個(gè)百分點(diǎn)，管理費(fèi)用和財(cái)務(wù)費(fèi)用也延續(xù)了10%以上的增長，這表明企業(yè)的營運(yùn)壓力不僅來自稅收壓力，還有非稅因素的制度性交易成本、涉企行政事業(yè)型收費(fèi)等。目前，中央管理的行政事業(yè)性收費(fèi)包括49個(gè)大類，306小項(xiàng)，地方基于本地管理要求設(shè)立的行政事業(yè)性收費(fèi)的數(shù)量更加龐大，例如辦理證照、許可、實(shí)施罰沒、監(jiān)管、訴訟以及涉外管理等。

4 ?對(duì)策建議

我國當(dāng)前正處于從高速度增長轉(zhuǎn)向高質(zhì)量增長的重要時(shí)期，特別是面對(duì)復(fù)雜多變的國際環(huán)境和國內(nèi)經(jīng)濟(jì)下行壓力，只有持續(xù)推進(jìn)并細(xì)化減稅降費(fèi)政策，營造良好的營商環(huán)境，才能激發(fā)企業(yè)的發(fā)展活力，保證經(jīng)濟(jì)在合理區(qū)間運(yùn)行。

4.1 ?構(gòu)建地方財(cái)政收入增長機(jī)制，優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)

我國實(shí)行分稅制以來，總趨勢(shì)是財(cái)力向上不斷集中，事權(quán)向下不斷轉(zhuǎn)移。同時(shí)，隨著經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整步伐的加快和改革的深入推進(jìn)，地方政府事權(quán)和財(cái)權(quán)不相稱，基層財(cái)政保障能力不斷下滑。在進(jìn)入減稅降費(fèi)的改革通道后，地方政府面臨的壓力較大，亟須構(gòu)建穩(wěn)定的收入增長機(jī)制和優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，防范風(fēng)險(xiǎn)。

（1）中央在深化公共財(cái)政體制改革時(shí)，應(yīng)進(jìn)一步理順上下級(jí)財(cái)政結(jié)算體制，適當(dāng)減少部分項(xiàng)目支出，加大對(duì)地方財(cái)政特別是縣區(qū)級(jí)財(cái)力轉(zhuǎn)移支付的比重，使地方財(cái)力與事權(quán)逐步匹配，增強(qiáng)地方財(cái)政抵御風(fēng)險(xiǎn)的能力。中央對(duì)地方性項(xiàng)目轉(zhuǎn)移支付時(shí)，應(yīng)取消或減少地方配套要求，避免由于地方配套能力的不同導(dǎo)致不同地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展差距進(jìn)一步加大。

（2）加快完善地方稅制體系，考慮將房地產(chǎn)稅和資源稅劃分至地方稅收。地方稅是地方政府最可靠的資金來源，“營改增”改革后，完善地方稅制體系的首要任務(wù)是確定地方主體稅。在稅制改革關(guān)注的6大稅種中，房地產(chǎn)稅及資源稅具有地域性強(qiáng)、稅基不流動(dòng)、收入穩(wěn)定等特性，可以考慮將房地產(chǎn)稅和資源稅納入地方政府稅收主體稅種，使之逐步成為地方財(cái)政持續(xù)穩(wěn)定的收入來源。

4.2 ?深化稅制改革，穩(wěn)定減稅降費(fèi)政策效果

（1）推進(jìn)增值稅改革。在減稅并檔改革中，應(yīng)該繼續(xù)降低增值稅稅率，可以借鑒亞太經(jīng)合組織單一稅率經(jīng)驗(yàn)，將各行業(yè)稅率逐步調(diào)整到合理水平。同時(shí)，在增值稅立法后，理清附著其上的城建稅附加、教育費(fèi)附加的關(guān)系，在降低稅率的同時(shí)，應(yīng)嚴(yán)格征管，建立統(tǒng)一的行業(yè)稅收風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)控機(jī)制，及時(shí)發(fā)布風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警，強(qiáng)化稅收監(jiān)管。

（2）加快資源稅、消費(fèi)稅和房地產(chǎn)稅改革，重新整理協(xié)調(diào)各稅種之間的關(guān)系。我國稅制已嚴(yán)重老化，不同稅種之間交叉征收明顯。在“營改增”全面改革后，應(yīng)加快資源稅、消費(fèi)稅和房地產(chǎn)稅的改革，降低增值稅在稅收收入中的比重，優(yōu)化稅收結(jié)構(gòu)。例如逐步將資源稅擴(kuò)展到水流、森林、草原、灘涂等自然生態(tài)范圍;在房地產(chǎn)稅立法的同時(shí)，應(yīng)將土地增值稅、耕地占用稅、房產(chǎn)稅、契稅等相關(guān)稅種整合成為一個(gè)稅種。

4.3 ?優(yōu)化營商環(huán)境，切實(shí)降低企業(yè)負(fù)擔(dān)

目前，泰州市降低實(shí)體經(jīng)濟(jì)成本工作在全省處于領(lǐng)先地位，各級(jí)政府應(yīng)將企業(yè)和群眾的獲得感作為改善營商環(huán)境的指揮棒，進(jìn)一步營造公平競爭的制度環(huán)境和市場化、法制化、國際化的營商環(huán)境，促進(jìn)統(tǒng)一開放、競爭有序的市場體系建設(shè)。

在統(tǒng)籌各部門開展更大規(guī)模減稅降費(fèi)工作的基礎(chǔ)上，梳理整合各部門出臺(tái)的規(guī)章、規(guī)范性文件和其他政策措施，緊緊圍繞深化“放管服”改革，用好“三項(xiàng)機(jī)制”，在提升辦稅便利度和企業(yè)開辦效率等方面深入推進(jìn)辦稅便利化改革，縮減退（免）稅流程，加快稅務(wù)部門與市場監(jiān)督、政務(wù)辦、公安等多個(gè)部門聯(lián)合，完善銀稅互動(dòng)，切實(shí)提高政策落實(shí)的精準(zhǔn)度，增強(qiáng)市場主體的感受度。

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