回應(yīng)發(fā)展訴求“精”立法

宋婷婷　成鑫

今年是地方人大設(shè)立常委會40周年。立法工作是地方人大及其常委會的重要工作，在這一歷史節(jié)點，本刊記者采訪了市人大法制委主任委員鄒鋼，回顧市人大及其常委會立法工作中的閃光印記。

200件法規(guī)護航重慶發(fā)展

記者：我市立法工作為地方各項事業(yè)發(fā)展提供了重要法制保障，成績有目共睹。40年來，我市立法工作經(jīng)歷了怎樣的變遷？

鄒鋼：從1984年到1997年重慶成為直轄市之前這段時間，原四川省重慶市人大累計審議通過法規(guī)案64件次。1986制定《重慶市城鎮(zhèn)房地產(chǎn)糾紛仲裁條例》，標(biāo)志著“半個地方立法權(quán)”的首次運用。1987年制定的《重慶市行政訴訟暫行規(guī)定》，開創(chuàng)了我國地方探索行政訴訟立法的先河。

黨的十八大以來，市人大及其常委會在具體立法實踐中，始終堅持立法與改革發(fā)展同步，始終堅持以人民為中心的發(fā)展思想，堅持民有所呼、我有所應(yīng)，持續(xù)推進教育、村鎮(zhèn)供水、全民健身、物業(yè)管理等民生領(lǐng)域重點立法，不斷增強人民群眾的獲得感、幸福感和安全感。

截至目前，市人大及其常委會通過的現(xiàn)行有效的地方性法規(guī)共計200件，審查批準(zhǔn)的民族自治縣自治條例和單行條例16件，基本構(gòu)建起與國家法律和行政法規(guī)相配套、與全市改革發(fā)展穩(wěn)定大局相適應(yīng)、具有重慶特色的地方性法規(guī)結(jié)構(gòu)框架。

3000條意見凸顯民主立法

記者：黨的十九大報告指出：推進科學(xué)立法、民主立法、依法立法，以良法促進發(fā)展、保障善治。市人大及其常委會在立法實踐中是如何貫徹落實的？

鄒鋼：為進一步細化完善科學(xué)立法的工作機制，市人大常委會及時出臺“關(guān)于地方立法中涉及的重大利益調(diào)整論證咨詢的工作規(guī)范”和“關(guān)于爭議較大的重要地方立法事項引入第三方評估的工作規(guī)范”，并在立法實踐中深化運用。

如在修訂《重慶市天然氣管理條例》的過程中，業(yè)主與天然氣公司就居民小區(qū)內(nèi)天然氣設(shè)施安裝主體資格等問題爭議較大。對此，市人大及時委托西南政法大學(xué)開展第三方論證評估，對各方利益主體的訴求進行系統(tǒng)分析、綜合比較、充分論證，努力尋求“最大公約數(shù)”，確保了立法的科學(xué)性和民主性。

這也是在立法實踐中首次運用“關(guān)于地方立法中涉及的重大利益調(diào)整論證咨詢的工作規(guī)范”和“關(guān)于爭議較大的重要地方立法事項引入第三方評估的工作規(guī)范”。

今后，在立法過程中涉及重大利益調(diào)整或爭議較大的重要地方立法事項時，都將深化運用這兩個工作規(guī)范，努力提高立法質(zhì)量。

民主立法是社會主義民主政治建設(shè)的根本要求。要不斷拓展民眾有序參與立法的途徑，充分聽取社會各方的意見建議，將人民群眾的良好意愿和普遍訴求融入到地方立法的具體制度設(shè)計之中。

比如，物業(yè)管理問題事關(guān)大部分群眾的切身利益，社會關(guān)注度高，影響范圍亦廣。在修訂《重慶市物業(yè)管理條例（草案）》的過程中，市人大有計劃、有針對性地舉行了電視辯論會、網(wǎng)上公開征求意見、在社區(qū)召開論證會等立法活動，廣泛宣傳，多渠道收集社會各方面的意見建議。迄今，共計收到業(yè)主、物業(yè)管理公司、專家學(xué)者等各方面的意見建議3000余條，既充分傾聽了民意、集中了民智，又使立法的過程成為法治深入人心的有效途徑。

令人印象尤為深刻的，是關(guān)于小區(qū)公共收益如何管的問題。物管條例草案三審稿中明確業(yè)主委員會可以依法開設(shè)賬戶。這一新增規(guī)定完全源于群眾的呼聲。業(yè)主委員會本來是不具備開戶資格的，但群眾呼聲很高，最后根據(jù)群眾的意見，跟有關(guān)單位進行溝通、協(xié)調(diào)后，將該條規(guī)定寫進了草案中。

黨在新的歷史時期對立法工作提出了新的更高要求，將“依法立法”與“科學(xué)立法”“民主立法”相并列。立法講究程序，“立改廢釋”都要符合法律的規(guī)定?？茖W(xué)立法、民主立法、依法立法，三者密不可分、相輔相成。

制度保障人大主導(dǎo)立法

記者：黨的十八屆四中全會提出，充分發(fā)揮人大在立法工作中的主導(dǎo)作用。市人大及其常委會是如何貫徹落實的？

鄒鋼：市人大常委會健全完善了“立法計劃由人大提出、立法項目由人大擬定、重要法規(guī)由人大起草、法規(guī)內(nèi)容由人大審議、法規(guī)解讀由人大負責(zé)”的主導(dǎo)立法工作機制，探索實踐“黨委領(lǐng)導(dǎo)、人大主導(dǎo)、政府依托、各方參與”的法規(guī)起草模式，并通過修改《重慶市地方立法條例》予以固化。

對事關(guān)全局、綜合性較強以及規(guī)范政府權(quán)力運行，部分公益性、涉眾性較強以及部門立法積極性不高但改革發(fā)展、民生福祉迫切需要的立法項目，安排市人大相關(guān)專委會牽頭起草或自主起草。如《重慶市集體合同條例》《重慶市大氣污染防治條例》等法規(guī)，均由市人大專門委員會牽頭起草。市四屆人大及其常委會審議通過的法規(guī)案中，由市人大提議案的法規(guī)占38.8%。

對適用領(lǐng)域較窄、專業(yè)性和實踐性均較強的法規(guī)，原則上由主要執(zhí)行部門起草。如《重慶市志愿服務(wù)條例》由市委宣傳部、團市委共同起草，《重慶市老年人權(quán)益保障條例》由市老齡委辦起草。

對涉及多個職能部門權(quán)責(zé)事項的法規(guī)，原則上由市人大常委會、有關(guān)專工委或市政府協(xié)調(diào)確定牽頭起草單位，或組建專班負責(zé)起草。對專業(yè)性強、利益關(guān)系調(diào)整比較復(fù)雜的法規(guī)，借力借智委托第三方起草。如1998年委托西南政法大學(xué)起草《重慶市司法鑒定條例（草案）》;2001年通過市律協(xié)委托相關(guān)律師事務(wù)所起草《重慶市物業(yè)管理條例（草案）》。

在職能部門起草法規(guī)的階段，市人大相關(guān)專工委堅持提前介入、動態(tài)介入、實質(zhì)介入，掌握立法進度，加強溝通協(xié)調(diào)，取得良好效果。

將拓寬代表參與立法途徑

記者：市人大及其常委會在接下來的立法工作中將采取哪些措施提高立法質(zhì)量？

鄒鋼：接下來，市人大及其常委會將以提高地方立法質(zhì)量和效率為目標(biāo)，努力把精細選題、精當(dāng)表述、精準(zhǔn)規(guī)范貫徹于立法工作的全過程和各方面，深入推進科學(xué)立法、民主立法、依法立法。

一是加強制度機制建設(shè)。健全人大代表參與立法機制，進一步拓寬人大代表參與立法的途徑;健全完善公民參與立法機制，邀請公眾參與立法，廣泛征集群眾意見建議;建立健全立法宣傳工作機制，堅持宣傳與立法同行，既宣傳法規(guī)條文本身，又宣傳立法過程。

二是用好兩個“工作規(guī)范”。加強立法決策量化論證，深化運用兩個“工作規(guī)范”，著力解決立法過程中涉及重大利益調(diào)整或爭議較大的問題，不斷提高立法精細化水平。

三是用好課題研究成果。繼續(xù)與西南政法大學(xué)聯(lián)手，加強我市地方性法規(guī)結(jié)構(gòu)研究，更好遵循和把握立法規(guī)律，著力找差距補短板，有的放矢推動法規(guī)“立改廢釋”。

四是注重“小切口”立法。以小切口解決大問題，圍繞學(xué)前教育，婦女、兒童、老人、殘疾人士權(quán)益保護，醫(yī)療衛(wèi)生，食品藥品安全等領(lǐng)域的矛盾和問題，扎實推進民生領(lǐng)域地方立法。