國(guó)家善治導(dǎo)向的政府會(huì)計(jì)改革困境與思路探微

●王月燕

一、引言

國(guó)家善治體現(xiàn)為國(guó)家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化，體現(xiàn)為政務(wù)信息公開(kāi)、依法依規(guī)治財(cái)、公眾參與監(jiān)督等。政府會(huì)計(jì)改革是深化財(cái)稅體制改革的重要內(nèi)容，是建立現(xiàn)代化財(cái)政制度的關(guān)鍵舉措，是國(guó)家善治的重要支柱?；旧闲纬捎谏鲜兰o(jì)90年代末的預(yù)算會(huì)計(jì)，以收付實(shí)現(xiàn)為核算基礎(chǔ)，核算內(nèi)容相對(duì)單一，已經(jīng)不能滿足當(dāng)前各方面的需要。規(guī)范行政事業(yè)單位會(huì)計(jì)核算的制度達(dá)十幾項(xiàng)，統(tǒng)一性不夠，在專業(yè)與綜合兩方面沒(méi)有達(dá)到帕累托最優(yōu)。各項(xiàng)制度在會(huì)計(jì)科目、報(bào)表結(jié)構(gòu)等方面存在一定差異，導(dǎo)致不同行政事業(yè)單位所提供的會(huì)計(jì)信息可比性不高。

我國(guó)的政府會(huì)計(jì)改革基本上是有條不紊、循序漸進(jìn)地推進(jìn)。政府會(huì)計(jì)基本準(zhǔn)則、政府會(huì)計(jì)制度、9項(xiàng)具體準(zhǔn)則等構(gòu)成了相對(duì)完整的政府會(huì)計(jì)核算體系，為政府事項(xiàng)會(huì)計(jì)處理提供了準(zhǔn)則方法，具有重要意義，代表著我國(guó)在實(shí)現(xiàn)財(cái)政制度現(xiàn)代化、實(shí)現(xiàn)國(guó)家善治的道路上邁出了重大一步。政府會(huì)計(jì)是巨大的理論創(chuàng)新，具體表現(xiàn)為雙功能（同時(shí)報(bào)告預(yù)算執(zhí)行情況與財(cái)務(wù)狀況的變動(dòng)情況）、雙基礎(chǔ)（預(yù)算會(huì)計(jì)采用收付實(shí)現(xiàn)制，財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)采用權(quán)責(zé)發(fā)生制）、雙分錄（平行記賬模式）、雙報(bào)告（預(yù)算報(bào)告、財(cái)務(wù)報(bào)告），整合了基建會(huì)計(jì)核算等。至此我國(guó)建立起了預(yù)算會(huì)計(jì)和財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)適度分離并相互銜接的兩套會(huì)計(jì)核算體系。政府會(huì)計(jì)改革雖然取得了可喜的成績(jī)，但還是存在著諸多的現(xiàn)實(shí)困境。政府會(huì)計(jì)改革不是能一蹴而就的，必將艱難萬(wàn)分，行百里者半九十，須有壯士斷腕、刮骨療傷的決心與勇氣。

二、政府會(huì)計(jì)改革的背景

（一）政府職能轉(zhuǎn)變推動(dòng)政府會(huì)計(jì)改革

隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制不斷完善，政府職能也在不斷轉(zhuǎn)變。根據(jù)馬克思的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)決定上層建筑理論，我國(guó)政府也由管理型政府不斷向服務(wù)型政府、績(jī)效型政府、問(wèn)責(zé)制政府轉(zhuǎn)變。各單位職能性質(zhì)不同，經(jīng)費(fèi)來(lái)源途徑也不同，根據(jù)經(jīng)費(fèi)保障的補(bǔ)貼，分別為有全額撥款單位、差額撥款單位、自收自支單位。隨著市場(chǎng)化改革的深入，資金供應(yīng)渠道多元化，人民群眾參與政府監(jiān)督管理的意愿不斷高漲，原來(lái)的政府會(huì)計(jì)信息已不能滿足廣大人民群眾對(duì)公共財(cái)政知悉權(quán)與監(jiān)督權(quán)的需要。

（二）經(jīng)濟(jì)全球化，政府會(huì)計(jì)需同國(guó)際會(huì)計(jì)趨同

隨著中國(guó)加入世界貿(mào)易組織、倡導(dǎo)“一帶一路”發(fā)展戰(zhàn)略等，中國(guó)對(duì)外開(kāi)放的大門(mén)越來(lái)越大，與國(guó)際貨物服務(wù)往來(lái)日益密切。教育、文化、金融、科研、能源開(kāi)發(fā)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等多方面的合作，對(duì)政府會(huì)計(jì)提出了全新需求。各種形式的合作交流、貿(mào)易往來(lái)必將要求作為確認(rèn)、計(jì)量、報(bào)告依據(jù)的政府會(huì)計(jì)準(zhǔn)則制度同國(guó)際接軌、統(tǒng)一。不一致的經(jīng)濟(jì)計(jì)量口徑，往往會(huì)導(dǎo)致相同的經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)卻有不同的計(jì)量結(jié)果。輕則導(dǎo)致不同國(guó)家級(jí)地區(qū)的經(jīng)濟(jì)計(jì)量不具有可比性，重則導(dǎo)致貿(mào)易順逆差結(jié)果的不一致乃至經(jīng)濟(jì)摩擦。經(jīng)濟(jì)全球化與政府在穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)金融中舉足輕重的作用，要求建立與之相匹配的政府會(huì)計(jì)核算體系。

（三）國(guó)際會(huì)計(jì)準(zhǔn)則受推崇助推政府會(huì)計(jì)改革

高質(zhì)量的國(guó)際會(huì)計(jì)準(zhǔn)則（IPSAS）有助于提供高質(zhì)量財(cái)務(wù)信息、提高政務(wù)公開(kāi)透明度、提升公共部門(mén)財(cái)務(wù)管理水平、完善監(jiān)督責(zé)任機(jī)制、改進(jìn)決策制定乃至助推經(jīng)濟(jì)發(fā)展。為實(shí)現(xiàn)IPSAS在完善國(guó)家治理中的支柱作用，增強(qiáng)不同國(guó)家及地區(qū)公共部門(mén)會(huì)計(jì)核算的可比性，IPSAS理事會(huì)發(fā)布了一系列科學(xué)、權(quán)威、統(tǒng)一的國(guó)際公共部門(mén)會(huì)計(jì)準(zhǔn)則制度，雖不強(qiáng)制各國(guó)執(zhí)行，但各國(guó)紛紛采用此或與此趨同的準(zhǔn)則。國(guó)際貨幣基金組織、經(jīng)合組織、世界銀行等也明確表示支持其管理下的國(guó)家執(zhí)行IPSAS。IPSAS的基本思想是權(quán)責(zé)發(fā)生制，美國(guó)、澳大利亞和新西蘭等發(fā)達(dá)國(guó)家已采用以完全權(quán)責(zé)發(fā)生制為基礎(chǔ)的會(huì)計(jì)準(zhǔn)則。我國(guó)政府會(huì)計(jì)以權(quán)責(zé)發(fā)生制為基礎(chǔ)，也一定程度上同國(guó)際公共會(huì)計(jì)準(zhǔn)則趨同。

（四）政府會(huì)計(jì)經(jīng)過(guò)了漫長(zhǎng)的醞釀與形成過(guò)程，可謂“精雕細(xì)琢”

2013年，黨的十八屆三中全會(huì)提出了建立權(quán)責(zé)發(fā)生制的政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告制度，為政府會(huì)計(jì)改革定基調(diào)、作部署；2014年，頒布的新《預(yù)算法》規(guī)定各級(jí)政府財(cái)政部門(mén)應(yīng)當(dāng)按年度編制以權(quán)責(zé)發(fā)生制為基礎(chǔ)的政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告?！秶?guó)務(wù)院關(guān)于批轉(zhuǎn)財(cái)政部權(quán)責(zé)發(fā)生制政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告制度改革方案的通知》（國(guó)發(fā)〔2014〕63號(hào)）標(biāo)志著政府會(huì)計(jì)改革正式推進(jìn)；2015年，密集出臺(tái)各項(xiàng)制度、準(zhǔn)則、操作指南。發(fā)布了財(cái)政總預(yù)算會(huì)計(jì)制度、政府會(huì)計(jì)基本準(zhǔn)則、政府財(cái)務(wù)報(bào)告編制試行辦法等。2016年，在基本準(zhǔn)則的統(tǒng)馭下，存貨、投資、固定資產(chǎn)、無(wú)形資產(chǎn)四大具體準(zhǔn)則問(wèn)世。2017年，印發(fā)了公共基礎(chǔ)設(shè)施、政府儲(chǔ)備物資具體準(zhǔn)則以及政府會(huì)計(jì)制度。2018年，印發(fā)了政府會(huì)計(jì)具體準(zhǔn)則7-9號(hào)、《政府財(cái)務(wù)報(bào)告編制辦法》（修訂）、《政府部門(mén)財(cái)務(wù)報(bào)告編制操作指南（試行）》（修訂）、《政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告編制操作指南（試行）》（修訂）。至此，建立了較為完善的政府會(huì)計(jì)準(zhǔn)則體系，然而政府會(huì)計(jì)改革還得繼續(xù)摸索，在實(shí)踐中接受檢驗(yàn)。

三、政府會(huì)計(jì)改革的現(xiàn)實(shí)困境

（一）收入支出管理困境：收支體量龐大，存在船大難調(diào)頭的問(wèn)題

表1 2019年財(cái)政預(yù)算草案 （四本預(yù)算組成的全口徑預(yù)算）

根據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局公布的初步核算數(shù)據(jù)，2018年我國(guó)國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值（GDP）為900309億元，經(jīng)濟(jì)總量跨過(guò)90億人民大關(guān)，位居世界前列，對(duì)世界經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)貢獻(xiàn)率約為30%。根據(jù)預(yù)計(jì)的6.3%增長(zhǎng)率計(jì)算，2019年我國(guó)GDP為957666億元。那么2019年公共財(cái)政收入占GDP的比例達(dá)37%（354366/957666），公共財(cái)政支出占GDP的比例達(dá) 43%（411401/957666）。

龐大的收支體量，較大的收支平衡壓力，必將導(dǎo)致政府會(huì)計(jì)改革舉步維艱，存在船大難調(diào)頭現(xiàn)象。我國(guó)政府收入項(xiàng)目眾多，支出項(xiàng)目更是眾多，且收支核算都是從基層預(yù)算單位逐級(jí)核算上報(bào)的，政府會(huì)計(jì)改革必將引發(fā)一石激起千層浪的巨變。如何完整、科學(xué)、真實(shí)、穩(wěn)妥地核算我國(guó)政府收支，考驗(yàn)著我國(guó)政府會(huì)計(jì)的改革。沒(méi)有標(biāo)準(zhǔn)高、操作性強(qiáng)的政府會(huì)計(jì)核算體系，政府收支就會(huì)難以核算清楚，那么現(xiàn)代化財(cái)政制度、績(jī)效型政府、國(guó)家善治則無(wú)從談起。

（二）資產(chǎn)負(fù)債管理困境：家底難摸清，資產(chǎn)利用率低，債務(wù)負(fù)擔(dān)重

復(fù)雜的基建項(xiàng)目需要多個(gè)單位通力合作，多單位參與投資、施工、管理、施工期長(zhǎng)、驗(yàn)收復(fù)雜，甚至沒(méi)有一個(gè)單位能從頭到尾參與整個(gè)項(xiàng)目等往往導(dǎo)致資產(chǎn)監(jiān)管難以完整，成本難以取得。部分文物文化資產(chǎn)無(wú)法獲取可靠的公允價(jià)值，常按1元的名義價(jià)格入賬，無(wú)法體現(xiàn)文物文化資產(chǎn)的真正價(jià)值。理清固定資產(chǎn)，建立清晰固定資產(chǎn)臺(tái)賬需要單位各部門(mén)的傾力合作。摸清政府家底需要及時(shí)進(jìn)行政府會(huì)計(jì)改革，構(gòu)建產(chǎn)權(quán)清晰、使用權(quán)分明的全生命周期固定資產(chǎn)管理體系。使固定資產(chǎn)從取得、使用、后續(xù)支出、處置、盤(pán)點(diǎn)清查都能有賬可查。

基于我國(guó)行政單位公益性、服務(wù)性的特征，行政單位不得使用國(guó)有資產(chǎn)對(duì)外擔(dān)保，不得舉辦經(jīng)濟(jì)實(shí)體，出租、出借則需履行一系列嚴(yán)格審核審批程序。事業(yè)單位雖然放寬限制，允許對(duì)外投資，但要經(jīng)主管部門(mén)審核，財(cái)政部門(mén)備案或?qū)徟Ｍ瑫r(shí)，事業(yè)單位投資、出租、出借取得的收入在扣除相關(guān)稅費(fèi)后要足額上繳國(guó)庫(kù)、不得坐支、挪用等，無(wú)法調(diào)動(dòng)單位提高資產(chǎn)利用率的積極性。

社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展必然需要大量的資金投入，好的債務(wù)規(guī)劃可以使得經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)質(zhì)的飛躍，不良的債務(wù)規(guī)劃則有可能使政府陷入經(jīng)濟(jì)危機(jī)，甚至如希臘一樣破產(chǎn)。2019年兩會(huì)政府工作報(bào)告明確表示繼續(xù)實(shí)施積極的財(cái)政政策以滿足社會(huì)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行，適度提高赤字率，擬比去年高0.2%，按2.8%安排，赤字金額達(dá)2.76萬(wàn)億，地方債發(fā)行突破4萬(wàn)億元。但是，一些地方政府對(duì)于當(dāng)?shù)氐陌l(fā)展盲目自信或者是迫于政績(jī)壓力等大規(guī)模舉債，使得地方債務(wù)像滾雪球一樣越滾越大。地方政府到底背負(fù)了多少債務(wù)，其中多少是預(yù)計(jì)負(fù)債，多少是現(xiàn)實(shí)債務(wù)，多少是短期債務(wù)需立馬償還，多少是長(zhǎng)期債務(wù)需合理安排現(xiàn)金流等都需要進(jìn)行政府會(huì)計(jì)改革，以實(shí)質(zhì)重于形式的精神早作安排，防范風(fēng)險(xiǎn)于未然。

（三）成本費(fèi)用管理困境：減稅降費(fèi)過(guò)緊日子，成本費(fèi)用居高難下風(fēng)險(xiǎn)顯現(xiàn)

根據(jù)財(cái)政部統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，2018年我國(guó)財(cái)政支出達(dá)220906億元，同比增長(zhǎng)8.7%。而2019年財(cái)政支出將超過(guò)23萬(wàn)億元，同比增長(zhǎng)6.5%。雖然政府努力壓減財(cái)政支出，財(cái)政支出的同比增長(zhǎng)率由8.7%降低為6.5%，但23億的政府支出仍然是個(gè)龐大開(kāi)支。如果沒(méi)有搶眼的經(jīng)濟(jì)收入增長(zhǎng)率，則難以支撐龐大的開(kāi)支。我國(guó)現(xiàn)在已經(jīng)面臨著嚴(yán)峻的經(jīng)濟(jì)下行壓力，國(guó)際政治經(jīng)濟(jì)環(huán)境也不容樂(lè)觀，政府平穩(wěn)運(yùn)行風(fēng)險(xiǎn)已顯現(xiàn)。有限的財(cái)政支出增長(zhǎng)率，如何為脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)提供財(cái)力保障，如何緩解部分地區(qū)財(cái)政困難與運(yùn)轉(zhuǎn)壓力，實(shí)現(xiàn)所有政府部門(mén)低成本且高效的運(yùn)轉(zhuǎn)，解決這些問(wèn)題需要我國(guó)政府會(huì)計(jì)好好核算各項(xiàng)運(yùn)行成本。

為支持企業(yè)發(fā)展，確保減稅降費(fèi)落實(shí)到位，政府繼續(xù)推行減輕企業(yè)稅收負(fù)擔(dān)、降低社保繳費(fèi)費(fèi)率、減少行政事業(yè)性收費(fèi)等政策。減稅降費(fèi)減少了財(cái)政收入，政府要過(guò)緊日子，必須精打細(xì)算，每一分錢(qián)都要花在刀刃上?！叭苯?jīng)費(fèi)再壓減3%左右，減少一般性支出，避免無(wú)效、低效支出等需要政府會(huì)計(jì)精準(zhǔn)核算，核算出一個(gè)公允的運(yùn)行成本費(fèi)用。雖然努力節(jié)流，但是對(duì)科技創(chuàng)新、生態(tài)環(huán)保、醫(yī)療教育、就業(yè)扶貧、住房養(yǎng)老、電力基建等關(guān)乎民生的支出政府卻只增不減。為保障經(jīng)濟(jì)民生，政府積極開(kāi)源，想方設(shè)法籌集資金。如充分發(fā)揮地方政府債券作用；向經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)要空間，向征管提升要空間；增加特定國(guó)有金融機(jī)構(gòu)和央企上繳的利潤(rùn)；收回長(zhǎng)期沉淀資金，多渠道盤(pán)活各類資金和資產(chǎn)。這些開(kāi)源能否幫助政府順利度過(guò)緊日子，緊日子該怎么過(guò)性價(jià)比最高呼吁我們的政府會(huì)計(jì)信息質(zhì)量要遵守實(shí)質(zhì)重于形式、可靠性、可比性、及時(shí)性、謹(jǐn)慎性等原則，向企業(yè)會(huì)計(jì)信息質(zhì)量看齊。

（四）預(yù)算績(jī)效管理困境：預(yù)算約束力軟化，績(jī)效考評(píng)形式化

俗話說(shuō)無(wú)規(guī)矩不成方圓，我國(guó)現(xiàn)在財(cái)政資金使用的監(jiān)管主要通過(guò)預(yù)算管理和績(jī)效管理兩大手段。好的預(yù)算應(yīng)該是單位負(fù)責(zé)人帶頭、全員參與、全面覆蓋、全流程跟蹤的預(yù)算。然而，現(xiàn)實(shí)中單位預(yù)算往往會(huì)成為財(cái)務(wù)部門(mén)的預(yù)算，其他部門(mén)不夠重視。近年來(lái)，預(yù)算調(diào)整被嚴(yán)格控制，要求預(yù)算編制必須足夠精準(zhǔn)。然而財(cái)務(wù)部門(mén)很難徹底了解各部門(mén)基本支出情況，特別是各部門(mén)項(xiàng)目安排及其支出進(jìn)度情況。業(yè)財(cái)融合不夠，往往會(huì)導(dǎo)致無(wú)預(yù)算、超預(yù)算，預(yù)算安排與實(shí)際支出不匹配等現(xiàn)象產(chǎn)生。預(yù)算編制方法也都是以增量預(yù)算法為主，預(yù)算的約束力不足。各個(gè)行政事業(yè)單位及時(shí)對(duì)外公開(kāi)預(yù)決算，目的是接受社會(huì)公眾的監(jiān)督。但是真正會(huì)去看公開(kāi)的預(yù)決算報(bào)告的卻沒(méi)有多少人，更別提監(jiān)督獻(xiàn)策了。單位自我監(jiān)督的疲軟、社會(huì)監(jiān)督的無(wú)為往往會(huì)導(dǎo)致預(yù)算管理沒(méi)有實(shí)現(xiàn)其應(yīng)有的規(guī)劃、協(xié)調(diào)、監(jiān)督、評(píng)價(jià)目標(biāo)。

任何一項(xiàng)的投入，都需要相應(yīng)的產(chǎn)出與回報(bào)，財(cái)政資金也一樣。再完美的預(yù)算安排如果績(jī)效考評(píng)結(jié)果不好也是不完美的?？?jī)效考評(píng)有助于項(xiàng)目的選擇，優(yōu)先保證那些績(jī)效好的項(xiàng)目，無(wú)效或低效項(xiàng)目予以取消?？?jī)效管理的目標(biāo)在于以績(jī)效考評(píng)管理促進(jìn)預(yù)算編制、執(zhí)行的提升，提高資源配置的經(jīng)濟(jì)性、效率性、效益性，提高公共產(chǎn)品和服務(wù)的質(zhì)量。政府績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)有財(cái)務(wù)指標(biāo)與非財(cái)務(wù)指標(biāo)。為更好地實(shí)現(xiàn)政府績(jī)效管理，作為績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)的財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)指標(biāo)必須足夠公允。這就呼吁推行政府會(huì)計(jì)改革，建立政府財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)核算體系以便在最大程度上保證財(cái)務(wù)指標(biāo)的公允性。但是我國(guó)目前的實(shí)際狀況是“花錢(qián)必問(wèn)效”實(shí)難實(shí)施，“無(wú)效必問(wèn)責(zé)”更難落地。許多績(jī)效管理仍停留于形式，主要表現(xiàn)為很多單位還沒(méi)有一套完整的績(jī)效考評(píng)指標(biāo)，或者有績(jī)效考評(píng)指標(biāo)但是難以執(zhí)行，或者執(zhí)行了績(jī)效考評(píng)但卻沒(méi)有績(jī)效監(jiān)督問(wèn)責(zé)。

四、政府會(huì)計(jì)改革的解決思路探微

（一）完善單位內(nèi)部控制建設(shè)，實(shí)現(xiàn)制度化、流程化、責(zé)任化管理

完善的單位內(nèi)部控制制度是政府會(huì)計(jì)改革成功的基礎(chǔ)。政府會(huì)計(jì)改革是一項(xiàng)復(fù)雜且龐大的工程。其復(fù)雜性表現(xiàn)為核算基礎(chǔ)、確認(rèn)計(jì)量處理與報(bào)告報(bào)表方面都與預(yù)算會(huì)計(jì)存在差異；其龐大表現(xiàn)為執(zhí)行政府會(huì)計(jì)制度單位涉及我國(guó)大部分行政事業(yè)單位，上到中央部門(mén)，下到鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層單位，政府會(huì)計(jì)改革基本上是牽一發(fā)而動(dòng)全身。如何保障如此復(fù)雜且龐大的政府會(huì)計(jì)改革順暢推行，必然離不開(kāi)良好的內(nèi)部環(huán)境。而完善的單位內(nèi)部控制能夠?yàn)檎畷?huì)計(jì)改革與政府會(huì)計(jì)執(zhí)行掃清障礙，提供制度支撐，內(nèi)部環(huán)境保障。內(nèi)部控制是一項(xiàng)一把手工程，也是一項(xiàng)全體人員都參與的工程，涉及單位經(jīng)濟(jì)和業(yè)務(wù)活動(dòng)的全范圍。無(wú)一人能脫離單位的內(nèi)部控制約束，也無(wú)一經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)不在內(nèi)部控制規(guī)范下。

以內(nèi)部控制制度的形式，嚴(yán)格收支歸口管理，收支兩條線，收入分析與對(duì)賬制度等可以有效保障收入的完整性；以內(nèi)部控制制度的形式，嚴(yán)格各項(xiàng)支出審批控制，不相容崗位相互分離，先有預(yù)算后有支出等可以有效控制支出；以內(nèi)部控制制度的形式，建立固定資產(chǎn)臺(tái)賬，做好資產(chǎn)調(diào)撥、出借等核算，有利于資產(chǎn)安全與保值、增值；以內(nèi)部控制制度的形式，大額舉債等三大一重項(xiàng)目要進(jìn)行嚴(yán)格論證、集體決策、報(bào)批審批等有助于防范債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。完善的內(nèi)部控制能夠?yàn)閱挝回?cái)務(wù)信息的真實(shí)完整提供合理保證，從而客觀核算政府收支、政府運(yùn)行成本費(fèi)用。完善的內(nèi)部控制能夠保證資產(chǎn)安全和使用有效，避免資產(chǎn)無(wú)人監(jiān)管、使用效率低下等風(fēng)險(xiǎn)。

管理要制度化，制度要流程化，流程要標(biāo)準(zhǔn)化，標(biāo)準(zhǔn)要責(zé)任化。好的內(nèi)控制度可以有效解決收入支出、資產(chǎn)負(fù)債、成本費(fèi)用、預(yù)算績(jī)效管理困境。通過(guò)單位內(nèi)部控制加強(qiáng)預(yù)算業(yè)務(wù)、收入業(yè)務(wù)、支出業(yè)務(wù)、債務(wù)業(yè)務(wù)、建設(shè)項(xiàng)目、資產(chǎn)等這些業(yè)務(wù)層面重點(diǎn)、難點(diǎn)的控制。通過(guò)建立組織架構(gòu)、工作機(jī)制、關(guān)鍵崗位責(zé)任制，運(yùn)用現(xiàn)代信息技術(shù)等完善單位層面控制。加強(qiáng)內(nèi)部控制的自我監(jiān)督與外部監(jiān)督。定期、不定期開(kāi)展內(nèi)部控制自我評(píng)價(jià)、內(nèi)部控制審計(jì)，對(duì)于發(fā)現(xiàn)的內(nèi)部控制設(shè)計(jì)或運(yùn)行的缺陷風(fēng)險(xiǎn)及時(shí)進(jìn)行有效更正防范。加大內(nèi)部控制宣傳培訓(xùn)力度，灌輸內(nèi)控理念、指導(dǎo)內(nèi)控方法，將內(nèi)控意識(shí)和內(nèi)控文化納入日常工作中，在單位形成“人人學(xué)內(nèi)控、人人講內(nèi)控、個(gè)個(gè)受約束”的良好氣氛，使貫徹執(zhí)行內(nèi)部控制制度成為一項(xiàng)自覺(jué)行動(dòng)進(jìn)而建立系統(tǒng)、規(guī)范、高效的內(nèi)部控制管理機(jī)制。

（二）利用現(xiàn)代信息技術(shù)，建立會(huì)計(jì)信息系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)政府會(huì)計(jì)智能化

強(qiáng)大的會(huì)計(jì)信息系統(tǒng)是政府會(huì)計(jì)改革順利的有力保障。5G、大數(shù)據(jù)、云計(jì)算、人工智能，不斷成熟的信息技術(shù)也為政府會(huì)計(jì)智能化的實(shí)現(xiàn)提供了可能性。政府會(huì)計(jì)改革必將帶來(lái)更多的會(huì)計(jì)工作量，表現(xiàn)為雙分錄、雙報(bào)告，擴(kuò)大資產(chǎn)核算范圍等。有限的人手加上不斷加大的會(huì)計(jì)工作量，建立智能、規(guī)范、高效的會(huì)計(jì)核算與管理信息系統(tǒng)便應(yīng)運(yùn)而生。將政府會(huì)計(jì)準(zhǔn)則制度轉(zhuǎn)化為會(huì)計(jì)信息系統(tǒng)執(zhí)行、監(jiān)控的指令，實(shí)現(xiàn)準(zhǔn)則制度與信息工具的完美結(jié)合。雙分錄平行記賬、預(yù)算報(bào)表、財(cái)務(wù)報(bào)表、分析比對(duì)表、統(tǒng)計(jì)表等的自動(dòng)生成將會(huì)提高會(huì)計(jì)工作效率，降低出錯(cuò)率。與此同時(shí)，會(huì)計(jì)信息系統(tǒng)應(yīng)與全面預(yù)算管理信息系統(tǒng)、全面績(jī)效考評(píng)信息系統(tǒng)、財(cái)政一體化管理信息系統(tǒng)、工資一體化管理信息系統(tǒng)、采購(gòu)管理信息系統(tǒng)等幾大信息系統(tǒng)無(wú)縫鏈接。將多個(gè)與會(huì)計(jì)信息系統(tǒng)密切相關(guān)的管理系統(tǒng)、業(yè)務(wù)系統(tǒng)進(jìn)行集成，形成完整統(tǒng)一的管控閉環(huán)，實(shí)現(xiàn)信息的互聯(lián)互通，避免成為信息孤島。

在建立會(huì)計(jì)信息系統(tǒng)之前需明確想要實(shí)現(xiàn)的功能，根據(jù)想要實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)功能進(jìn)行相應(yīng)的軟件購(gòu)買或開(kāi)發(fā)。當(dāng)然，軟件的購(gòu)買或開(kāi)發(fā)要進(jìn)行可行性分析、成本效益分析、安全性分析，以確定最優(yōu)方案。建立起來(lái)的會(huì)計(jì)信息系統(tǒng)應(yīng)當(dāng)保證其安全性、穩(wěn)定性、保密性，定期、不定期對(duì)系統(tǒng)數(shù)據(jù)進(jìn)行備份保存，以防數(shù)據(jù)丟失或者系統(tǒng)失靈；建立起來(lái)的會(huì)計(jì)信息系統(tǒng)應(yīng)當(dāng)明確管理人員、會(huì)計(jì)人員、審核人員等各自權(quán)限，避免授權(quán)不當(dāng)、交叉授權(quán)以及非授權(quán)賬號(hào)進(jìn)行操作等。政府會(huì)計(jì)改革處于一個(gè)不斷調(diào)整完善的狀態(tài)中，而且必將長(zhǎng)期處于這種狀態(tài)中。那么，會(huì)計(jì)信息系統(tǒng)也要隨著新具體準(zhǔn)則制度的頒布、準(zhǔn)則制度的新修改而隨時(shí)作出相應(yīng)更新升級(jí)。而會(huì)計(jì)信息系統(tǒng)自建成后也要定期進(jìn)行維護(hù)，不定期升級(jí)改造，成為一個(gè)使用更便捷、功能更強(qiáng)大的系統(tǒng)。良好的會(huì)計(jì)信息系統(tǒng)無(wú)疑能夠?qū)崿F(xiàn)事半功倍的效果，使得財(cái)務(wù)人員從紛繁的基礎(chǔ)會(huì)計(jì)工作中解放出來(lái)，騰出更多精力用于財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)分析與財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)改進(jìn)工作中。

（三）人才是關(guān)鍵，緊抓人才建設(shè)，建立高素質(zhì)的人才隊(duì)伍

若僅有一流的政府會(huì)計(jì)制度而無(wú)一流的人才隊(duì)伍，那么一流的政府會(huì)計(jì)制度也會(huì)淪為三流，人才建設(shè)是政府會(huì)計(jì)改革的關(guān)鍵。政府會(huì)計(jì)改革是一項(xiàng)專業(yè)性、技術(shù)性、政策性都很強(qiáng)的改革。為順利推行政府會(huì)計(jì)改革，各地方財(cái)政局也都積極開(kāi)展政府會(huì)計(jì)準(zhǔn)則制度培訓(xùn)，同時(shí)鼓勵(lì)有條件的單位組織財(cái)務(wù)人員接受各協(xié)會(huì)、各團(tuán)體組織的各類培訓(xùn)。通過(guò)政府會(huì)計(jì)準(zhǔn)則制度的培訓(xùn)，使一線財(cái)務(wù)人員、單位財(cái)務(wù)負(fù)責(zé)人對(duì)政府會(huì)計(jì)改革有一個(gè)深入的認(rèn)識(shí)。在政府會(huì)計(jì)改革中，人才資源是第一資源，是政府會(huì)計(jì)改革成敗的決定性因素。政府會(huì)計(jì)改革要落實(shí)到位，必須重視人才招聘、引進(jìn)、培養(yǎng)、使用、考核、獎(jiǎng)勵(lì)。從單純的預(yù)算會(huì)計(jì)到現(xiàn)在預(yù)算會(huì)計(jì)與財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)并行的雙會(huì)計(jì)模式，財(cái)務(wù)人員除了需要良好的職業(yè)道德素養(yǎng)，還需具備過(guò)硬的專業(yè)能力。隨著業(yè)財(cái)?shù)娜诤?、信息系統(tǒng)應(yīng)用的深入，財(cái)務(wù)人員可能需要具備信息技術(shù)、財(cái)務(wù)管理、稅收法律、金融合同等多元化知識(shí)。

我國(guó)行政事業(yè)單位的工作常常被稱為是“鐵飯碗”。人員基本上只進(jìn)不出，職位能上不能下，論資排輩、職稱終身制、好技術(shù)不如好人緣等往往造成人浮于事，不思進(jìn)取，缺乏競(jìng)爭(zhēng)意識(shí)。對(duì)此，深圳已經(jīng)進(jìn)行了管理機(jī)制探索，將現(xiàn)行崗位區(qū)分為管理崗與技術(shù)崗且各自有不同的考核晉升通道。在這種改革下，財(cái)務(wù)崗位很明顯會(huì)被劃分為技術(shù)崗，財(cái)務(wù)人員的上升通道可能就得通過(guò)不斷自學(xué)考級(jí)考證等，從而充分調(diào)動(dòng)財(cái)務(wù)人員學(xué)習(xí)的積極性。同時(shí)，天津向美國(guó)學(xué)習(xí)，提出公務(wù)員聘任制，實(shí)行靈活的人才引進(jìn)機(jī)制。為吸引高素質(zhì)人才，向他們提供有新引力的薪酬待遇、工作自由度等，打破留住人才、選拔人才、人才流動(dòng)中的體制障礙，實(shí)現(xiàn)鯰魚(yú)效應(yīng)。天津的這種打破一考定終身的做法必將引起財(cái)務(wù)人員的危機(jī)感，為防止被替代被轉(zhuǎn)崗而積極提升自身專業(yè)素質(zhì)與專業(yè)能力?！笆陿?shù)木，百年樹(shù)人”，人才建設(shè)是一個(gè)耗時(shí)耗力的工程，然功在當(dāng)代，利在千秋。

（四）他山之石可以攻玉，向企業(yè)會(huì)計(jì)學(xué)習(xí)，向國(guó)際經(jīng)驗(yàn)取經(jīng)

抓住政府會(huì)計(jì)改革的春風(fēng)，向企業(yè)會(huì)計(jì)學(xué)習(xí)，實(shí)現(xiàn)政府會(huì)計(jì)完整化；抓住政府會(huì)計(jì)改革的時(shí)機(jī)，向國(guó)際會(huì)計(jì)學(xué)習(xí)，推動(dòng)政府會(huì)計(jì)國(guó)際化。以權(quán)責(zé)發(fā)生制為基礎(chǔ)的企業(yè)會(huì)計(jì)準(zhǔn)則是2007年開(kāi)始執(zhí)行的，在十多年的執(zhí)行中留下了很多的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)可供參考?！扒败囍b，后事之師”，現(xiàn)在推行的政府會(huì)計(jì)在很多方面與企業(yè)會(huì)計(jì)相似，可以向企業(yè)會(huì)計(jì)學(xué)習(xí)借鑒，從借船出海到造船出海。目前，我國(guó)企業(yè)會(huì)計(jì)人才比行政事業(yè)會(huì)計(jì)人才多出很多，這雖然與企業(yè)財(cái)務(wù)從業(yè)人員較多分不開(kāi)，但是還有其他值得深究的原因。必須推進(jìn)會(huì)計(jì)審計(jì)類專業(yè)的教育改革，從源頭上培養(yǎng)政府會(huì)計(jì)知識(shí)過(guò)硬的人才，打破高校重企業(yè)會(huì)計(jì)學(xué)習(xí)、輕政府會(huì)計(jì)學(xué)習(xí)的傳統(tǒng)做法。同時(shí)，打破我國(guó)熱門(mén)職稱考試偏重考核企業(yè)會(huì)計(jì)方面知識(shí)的做法。讓政府會(huì)計(jì)的學(xué)習(xí)在學(xué)業(yè)教育、職業(yè)教育、職稱考試中都得到足夠重視。

政府會(huì)計(jì)改革在向企業(yè)會(huì)計(jì)學(xué)習(xí)的同時(shí)，應(yīng)向國(guó)際會(huì)計(jì)準(zhǔn)則體系靠攏，向國(guó)際會(huì)計(jì)學(xué)習(xí)。經(jīng)貿(mào)全球化，交流合作世界化，還要求財(cái)務(wù)人員具備國(guó)際性視野，而不是閉門(mén)造車，墨守成規(guī)。國(guó)際會(huì)計(jì)師聯(lián)合會(huì)發(fā)布的 《2017年度全球采用國(guó)際準(zhǔn)則情況報(bào)告》，截至2017年已經(jīng)有80個(gè)國(guó)家和地區(qū)采用。其中不乏有一些國(guó)家國(guó)情背景與我國(guó)相似，不乏有一些國(guó)家在采用國(guó)際準(zhǔn)則后取得了不錯(cuò)的成效。這些國(guó)家在采用國(guó)際會(huì)計(jì)準(zhǔn)則中走過(guò)的彎路、碰到的困難以及如何解決這些困難等，都值得我們好好研究學(xué)習(xí)。在向他們學(xué)習(xí)取經(jīng)時(shí)，應(yīng)“去其糟粕，取其精華”，進(jìn)而建立一套更加科學(xué)化、國(guó)際化、規(guī)范化的政府會(huì)計(jì)準(zhǔn)則制度。在新的政府會(huì)計(jì)制度的規(guī)范與支持下，展開(kāi)財(cái)政制度現(xiàn)代化、國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的新篇章?！?/p>