檢察機(jī)關(guān)在公益訴訟中的定位

李杰俊

（315000 寧波市海曙區(qū)人民檢察院 浙江 寧波）

隨著改革不斷推進(jìn)，社會(huì)公共利益和個(gè)人利益的沖突時(shí)有發(fā)生，環(huán)境污染、食品藥品安全等問題日益受到關(guān)注，檢察機(jī)關(guān)作為法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，提起公益訴訟符合我國的法律傳統(tǒng)，是公益訴訟制度發(fā)展的必然，如何處理好檢察權(quán)與公共利益、訴訟權(quán)利之間的關(guān)系，是當(dāng)務(wù)之急。

一、檢察機(jī)關(guān)參與公益訴訟的合理性

公益訴訟由來已久，在古羅馬時(shí)期即有萌芽。羅馬法根據(jù)訴訟涉及的保護(hù)利益不同，分為私益訴訟和公益訴訟，其中公益訴訟是由于公共利益受到不法侵害而以維護(hù)公共利益為目的提起的訴訟。羅馬法中公益訴訟原告沒有限制，訴訟范圍廣，刑事犯罪也主要通過公益訴訟解決，體現(xiàn)了法律對(duì)公共利益保護(hù)的重視。

在公益訴訟中，原告不僅主張自己的利益，而且嘗試排除與原告人處于同一立場(chǎng)的利益階層的人們擴(kuò)散的片段性利益的侵害。不同于刑事公訴，在民事、行政公益訴訟過程中，檢察機(jī)關(guān)的不當(dāng)參與會(huì)使雙方訴訟力量對(duì)比失衡而影響公正裁判。這就要求公益訴訟既要擴(kuò)大訴訟主體的范圍又要保持一定的國家干預(yù)，平衡訴訟權(quán)利和國家干預(yù)成為公益訴訟制度架構(gòu)首要解決的問題。

從訴權(quán)理論的發(fā)展看，檢察機(jī)關(guān)是公益訴訟的適格當(dāng)事人。傳統(tǒng)當(dāng)事人理論認(rèn)為，只有法律關(guān)系的主體才能成為訴訟的當(dāng)事人。隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，出現(xiàn)了程序當(dāng)事人理論，即訴的利益標(biāo)準(zhǔn)，無論當(dāng)事人對(duì)請(qǐng)求法院承認(rèn)和保護(hù)的權(quán)利是否有管理權(quán)，只要有訴的利益，該當(dāng)事人仍然被認(rèn)為是正當(dāng)當(dāng)事人。檢察機(jī)關(guān)作為國家和社會(huì)公共利益的代表，對(duì)侵害公共利益的違法行為，可以提起訴訟。

從檢察機(jī)關(guān)的法律地位來看，檢察機(jī)關(guān)在公益訴訟中應(yīng)更有作為。我國的立法和司法實(shí)踐表明，檢察機(jī)關(guān)參與公益訴訟是由檢察機(jī)關(guān)的性質(zhì)和地位決定的，是檢察機(jī)關(guān)行使法律監(jiān)督權(quán)的必然后果。起訴權(quán)是檢察機(jī)關(guān)行使法律監(jiān)督的重要職權(quán)和手段，它不僅僅是刑事的，也是對(duì)民事的、行政的。

從歷史傳統(tǒng)看，抗日戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期陜甘寧邊區(qū)《高等法院組織條例》、解放戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期的《關(guān)東各級(jí)司法機(jī)關(guān)暫行組織條例草案》、建國后《最高人民檢察署試行組織條例（草案）》、1954年《中華人民共和國檢察院組織法》等條文均有檢察機(jī)關(guān)行使并參與涉及公益案件的表述。此外，檢察機(jī)關(guān)在證據(jù)收集、經(jīng)費(fèi)保障等方面都有獨(dú)特的優(yōu)勢(shì)，也是檢察機(jī)關(guān)參與公益訴訟的必然選擇。

二、檢察機(jī)關(guān)參與公益訴訟的角色設(shè)計(jì)

作為法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，在國家和社會(huì)公共利益受到損害時(shí)，檢察機(jī)關(guān)充當(dāng)什么角色？即在公益訴訟中，人民檢察院訴訟角色界定或訴訟法律地位問題，關(guān)系到檢察機(jī)關(guān)在訴訟中的訴訟權(quán)利與訴訟義務(wù)。目前理論界有法律監(jiān)督者、原告人、公訴人、公益代表人、特殊原告等五種觀點(diǎn)比較有影響。

法律監(jiān)督者說認(rèn)為檢察機(jī)關(guān)參與訴訟時(shí)處于法律監(jiān)督者的地位，當(dāng)檢察機(jī)關(guān)提起訴訟時(shí)，是對(duì)民事、行政違法事實(shí)實(shí)施監(jiān)督，此時(shí)檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督權(quán)轉(zhuǎn)換化為起訴權(quán)。

原告人說，即當(dāng)事人說，認(rèn)為檢察機(jī)關(guān)代表國家參與公益訴訟，檢察機(jī)關(guān)享有原告的訴訟權(quán)利，承擔(dān)相應(yīng)的訴訟義務(wù)，其法律地位與訴訟的原告無異。檢察機(jī)關(guān)是國家利益的代言人，賦予原告人的法律地位可以使檢察機(jī)關(guān)更好地參與訴訟程序。

公訴人說認(rèn)為檢察機(jī)關(guān)在公益訴訟中的法律地位類似于在刑事訴訟中的“公訴人”身份，應(yīng)賦予其國家公訴人的訴訟身份。檢察機(jī)關(guān)提公訴公益訴訟中與其提起的刑事訴訟并沒有實(shí)質(zhì)區(qū)別，檢察機(jī)關(guān)在訴訟中均沒有獨(dú)立的利益。

公益代表人說認(rèn)為檢察機(jī)關(guān)參與公益訴訟是代表國家、社會(huì)或民眾的利益，在訴訟中處于社會(huì)公益代表人的訴訟地位。該說體現(xiàn)了檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的目的和意義，僅從實(shí)體法上解決了檢察機(jī)關(guān)的地位，并沒有從程序法的角度說明檢察機(jī)關(guān)在訴訟中的權(quán)利義務(wù)。

特殊原告說，也即雙重身份說，認(rèn)為檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟時(shí)雖然處于原告地位，但由于檢察機(jī)關(guān)是法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，其地位不同于一般原告，既享有原告的訴訟權(quán)利，又享有檢察監(jiān)督的權(quán)力。檢察機(jī)關(guān)在參與公益訴訟時(shí)處于當(dāng)事人和法律監(jiān)督者雙重地位，屬特殊原告。

通過對(duì)上述觀點(diǎn)的簡單介紹和分析，可以看出每種學(xué)說均有其合理性，但也存在一定不足之處。應(yīng)當(dāng)考慮檢察機(jī)關(guān)本身的性質(zhì)和公益訴訟的特點(diǎn)，即檢察機(jī)關(guān)的參與不致訴訟失衡。檢察機(jī)關(guān)在公益訴訟中的定位介于普通原告和公訴人之間，具有雙重身份，是特殊原告。

三、檢察機(jī)關(guān)參與公益訴訟的限制

目前檢察機(jī)關(guān)參與公益訴訟尚處于探索階段，《兩高關(guān)于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》規(guī)定公益訴訟案件中，檢察機(jī)關(guān)以“公益訴訟起訴人”的身份提起訴訟，該表述即肯定了檢察機(jī)關(guān)的原告地位。

從現(xiàn)有的實(shí)踐看，檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督權(quán)并不必然導(dǎo)致對(duì)法院獨(dú)立審判權(quán)的干涉。檢察機(jī)關(guān)在公益訴訟中只有程序性的訴訟權(quán)利，無法影響到法院的審判活動(dòng)。在比較成熟的刑事公訴中，檢察機(jī)關(guān)的抗訴是對(duì)法院審判活動(dòng)的查缺補(bǔ)漏，相應(yīng)的檢察機(jī)關(guān)行使民事、行政公益訴訟監(jiān)督權(quán)，對(duì)法院的公正審判也是一種促進(jìn)。

檢察機(jī)關(guān)在公益訴訟中的法律監(jiān)督也是有邊界的，公益訴訟的司法解釋從限定案件范圍、設(shè)置訴前程序、規(guī)定訴訟請(qǐng)求等方面對(duì)此進(jìn)行了規(guī)范，提高了檢察監(jiān)督的效率，發(fā)揮社會(huì)組織、行政機(jī)關(guān)履行職責(zé)的能動(dòng)性，有效節(jié)約司法資源。

檢察機(jī)關(guān)介入公益訴訟主要的目的不是尋求個(gè)案的平衡，而是通過案例來引導(dǎo)社會(huì)力量共同維護(hù)公共利益。在現(xiàn)階段社會(huì)團(tuán)體不發(fā)達(dá)、行政機(jī)關(guān)強(qiáng)勢(shì)的現(xiàn)實(shí)面前，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)在公益訴訟中更有作為。當(dāng)然，檢察機(jī)關(guān)在公益訴訟中的地位和角色定位仍需要進(jìn)一步探索，需要相關(guān)制度的保障和完善。