淺談《政府采購貨物和服務招標投標管理辦法》

祁映雪

（100055 中國通用咨詢投資有限公司 北京）

2017年7月11日，財政部正式發(fā)布《政府采購貨物和服務招標投標管理辦法》（財政部令第87號），并于2017年10月1日起施行。87號令是對財政部2004年8月11日發(fā)布的《政府采購貨物和服務招標投標管理辦法》（財政部令第18號）的首次修訂。在過去的十幾年中，18號令在對政府采購貨物和服務招標投標活動的監(jiān)督管理，維護社會公共利益和政府采購招標投標活動當事人的合法權益等方面都起到積極的指導意義。那么修訂后的87號令會帶來哪些變化？又將在政府采購貨物和服務招投標活動中發(fā)揮怎樣的作用呢？本文將做一簡要分析。

一、政府采購的概念

政府采購，也就是一般意義上的公共采購，是指各級政府及其所屬機構為了開展日常政務活動或為公眾提供公共服務的需要，在財政部門的監(jiān)督下，以法定的方法和程序，對貨物、工程或服務的購買。政府采購不僅是指具體的采購過程，而且是采購政策、采購程序、采購過程及采購管理的總稱，是一種采購管理制度，是國家財政的重要組成部分。

按照《中國政府采購法》的定義，政府采購指各級國家機關、事業(yè)單位和團體組織，使用財政性資金采購依法制定的集中采購目錄以內(nèi)的或者采購限額標準以上的貨物、工程和服務的行為。

政府采購基本特征有以下幾點：

（1）采購主體的特定性和資金來源的公共性：政府采購主體是依靠國家財政資金運作的單位，包括各級國家機關、事業(yè)單位和團體組織；資金來源為財政性資金，歸根結底是納稅人繳納的稅收和政府公共服務收費。也正是因為政府采購的權力來源于納稅人的授權，因此政府采購行為應當接受社會公眾的監(jiān)督，應該具有透明性和公開性。

（2）政府采購的非營利性：政府采購不以盈利為目的，不是為賣而買，而是為政府部門提供必要的消費品，是向社會提供公共利益的一項社會經(jīng)濟政策，具有較強的福利性、政策性和公共性。

（3）政府采購的公開、公平性：鑒于政府采購資金的特殊性，其資金運作需納入國家預算約束的范圍之內(nèi)；又因政府采購范圍廣，規(guī)模大，須維護社會公共利益，因而需要按照法定程序運作，采購過程能夠較充分體現(xiàn)公平、公正、公開的原則，比如政府采購鼓勵中小企業(yè)參與、政府采購過程全程錄音錄像等等都是基于這一點。

二、我國的政府采購法律體系

政府采購是我國財政領域的一項重要改革，因此必然受財政領域的基本法《預算法》的約束。政府采購在《預算法》的約束下形成了以《政府采購法》為核心、《政府采購法實施條例》為支撐的五個法律法規(guī)的層級體系：

第一層級法律

在政府采購領域，政府采購的具體法律法規(guī)體系核心為《政府采購法》，為第一層級法律，以法律層級高度對政府采購進行約定和規(guī)范。

第二層級行政法規(guī)

第二層級是行政法規(guī)層級，2014年12月31日國務院第75次常務會議通過、2015年3月1日起施行的《政府采購法實施條例》即是位于第二層級，是對《政府采購法》的解釋與補充，具有非常重要的地位與指導意義。

第三層級地方性法規(guī)

如《某省實施〈中華人民共和國政府采購法〉辦法》等。

第四層級部門規(guī)章

目前政府采購領域的部門規(guī)章有本文重點講的87號令、財政部令第19號《政府采購信息公告管理辦法》）、財政部令第94號《政府采購質(zhì)疑和投訴辦法》等。

第五層級規(guī)范性的文件

主要為財政部發(fā)的補充性通知，比如《政府采購代理機構管理暫行辦法》（財庫〔2018〕2號）、《政府采購評審專家管理辦法》（財庫〔2016〕198號）等。

三、87號令的出臺及意義

在我國目前政府采購法律體系中，最為核心的是位于第一層級的《中華人民共和國政府采購法》?！吨腥A人民共和國政府采購法》的實施在規(guī)范政府采購行為，提高政府采購資金的使用效率，維護社會公共利益等方面產(chǎn)生了重要的、積極影響。隨著政府采購實踐的日益充分，《中華人民共和國政府采購法實施條例》自2015年3月1日起施行，該條例是對相關法律的細化、充實，進一步完善了政府采購程序，是政府采購管理和運行機制的一次創(chuàng)新之舉。

為了加強對政府采購貨物、服務招標投標活動的監(jiān)督管理，維護社會公共利益和政府采購當事人的合法權益，2004年9月11日財政部發(fā)布實施了《政府采購貨物和服務招標投標管理辦法》（即“18號令”）。18號令實施十余年以來，我國政治、經(jīng)濟和社會環(huán)境已經(jīng)發(fā)生了巨大變化，尤其是政府采購法實施條例施行以后，18號令中關于招標采購程序、評標方法、交易規(guī)則、信息公開等方面的規(guī)定的滯后性已經(jīng)顯現(xiàn)，需要對其進行完善；此外，從國家決策部署的層面來講，國家對優(yōu)化政府采購交易規(guī)則、加強采購活動中的權力制約、落實政府采購政策功能、完善政府采購監(jiān)管機制等方面提出了更高要求，修訂18號令迫在眉睫?；谏鲜龅仍?7號令應運而生。

四、87號令的主要變化、影響

隨著政府采購政策的不斷完善，以及政府采購實踐中新問題的亟待解決，87號令的出臺已經(jīng)成為必然。與18號令相比，87號令的內(nèi)容更加細化、豐富，共有七章、八十八條，包括了政府采購各方主體及其參與招投標活動的全流程，可圈可點之處頗多，以下就筆者認為較為主要的方面做簡要總結分析：

（一）突出了采購人作為政府采購當事人的主體地位，明確其主體責任

18號令中采購人和采購代理機構統(tǒng)稱為“招標采購單位”，但我們知道，采購人和采購代理機構在政府采購活動中是不同的主體，二者承擔著不同的職責，如果將二者籠統(tǒng)地歸結為“招標采購單位”，勢必將對二者的責任、權利和義務產(chǎn)生混淆，而使政府采購活動中最重要的當事人之一的采購人的責任劃分模糊不清。在87號令中，“招標采購單位”的概念不復存在，采購人和采購代理機構作為獨立主體各歸各位，各自根據(jù)相關規(guī)定承擔各自的任務。在以往的政府采購實踐中，有些采購人過度依賴采購代理機構，極易造成采購人履行主體責任不嚴格和自主權發(fā)揮不充分的問題，87號令多個條款均對采購人的責任予以明確，比如：采購人應當建立健全內(nèi)控制度，在編制政府采購預算和實施計劃、確定采購需求、組織采購活動、履約驗收等重點環(huán)節(jié)加強內(nèi)部控制管理以及采購人不得向供應商索要或者接受其給予的贈品回扣等；對技術復雜、專業(yè)性強的采購項目，通過隨機方式難以確定合適評審專家的，經(jīng)主管預算單位同意，采購人可以自行選定相應專業(yè)領域的評審專家。這些條款都在一定程度上明確深化了采購人的責任意識，使其真正擔負起在政府采購活動實踐中屬于自己的責任義務，進一步保證了政府采購目的的實現(xiàn)。

（二）從制度設計和執(zhí)行機制上，對政府采購的重要因素——價格做明確要求，進一步解決實踐中普遍存在的價格競爭、資金效率不高等問題

如何提高政府采購資金使用效率是政府采購過程中的一個常見問題，更是政府采購的重要訴求之一。價格作為關鍵因素對財政資金的合理規(guī)范使用、提高資金使用效率起著至關重要的影響。首先，87號令從采購預算的制定入手，要求采購人市場調(diào)查、確定采購需求、價格測算，因為采購人只有根據(jù)市場調(diào)研的情況，才能科學合理的定制采購需求，87號令中也對采購需求的內(nèi)容給出了完整、明確的闡述，進而科學地進行價格預測，從而合理設定采購標的最高限價，最終達到節(jié)約成本、提高資金效率的目的。

其次，87號令對價格因素評定也做了詳細要求，比如對貨物、服務的采購價格打分只設置了價格分值占總分值比重的下限，取消了比重上限要求，這一條款的設定極大提高了采購人的自主靈活性，對于一些技術要求較為通用且采購人認為價格因素是選擇供應商最主要的因素的項目來說，采購人就可以在市場條件允許的情況下，提高價格分值，盡可能滿足自身需求，而這些問題在之前18號令的約束下采購人是不可能實現(xiàn)的。另外，87號令對“限價”也予以明確：采購人可以在采購預算額度內(nèi)合理設定最高限價，但不得設定最低限價，這個條款中的“最高限價”也是由之前提到過的采購人市場調(diào)研的基礎上得出，“最高限價”的提出，不僅是對投標人報價的約束條件，也是遏制投標人圍標串標、惡意提高投標價格的有效手段。至于“最低限價”，雖然此條款中明確不得設定，但為了避免惡意低價競標、擾亂市場秩序的問題發(fā)生，條令在評標階段給出了解決方法，如果評標委員會認為投標人的報價明顯低于其他通過符合性審查投標人的報價并且有可能影響產(chǎn)品質(zhì)量或者不能誠信履約的，應當要求其在評標現(xiàn)場合理的時間內(nèi)提供書面說明，必要時提交相關證明材料，如果投標人不能證明其報價合理性則評標委員會是有權利將其作為無效投標處理的。此條款我們可以看出是針對可能出現(xiàn)的低價惡意競爭的相應管控措施，對惡意低價的現(xiàn)象可以起到一定的沖擊、規(guī)范，這種方法比原來“成本價格”比較的提法更具有可操作性，“評標現(xiàn)場”、“合理的時間”、“評標委員會”，這些關鍵詞將此類問題的有效解決限定了時間、地點、決策者，可以說在執(zhí)行效率上將會有所提高，對維護公平競爭、完善市場秩序、體現(xiàn)政府采購“公正、公平、公開”原則都將產(chǎn)生積極的影響。

（三）進一步構建政府采購誠信體系、完善公開透明制度

在全面開展依法治國的今天，政府采購不僅僅是使用采購資金進行采購的簡單問題，人們往往對其背后的所體現(xiàn)的法制精神、公平正義的市場原則會更加崇尚。

（1）不斷加強完善政府采購市場活動中誠信制度：在招標文件和資格預審文件中第一次對投標人的征信情況提出要求，政府采購由于其資金來源的特殊性，對供應商的誠實守信必然會提出更高的要求，這樣的設置更加顯現(xiàn)了供應商信用在政府采購項目中的必要性和重要性，另一方面也為保障財政資金的有效使用打下了基礎；評標委員會認為投標人的報價有產(chǎn)生不能誠信履約傾向的，可要求其在評標現(xiàn)場合理的時間內(nèi)提供書面說明，否則評標委員會應當將其作為無效投標處理；以及第六章“法律責任”中針對各類違法違規(guī)行為所制定的相應懲治措施等，這些條款都將為打造文明、有序的交易秩序，構建政府采購誠信體系提供制度保障。

（2）對現(xiàn)行制度和條令進行了有效補充、完善和規(guī)范。條令中從招標至中標、合同的各個環(huán)節(jié)都有對貨物和服務招標投標全過程進一步公開化、透明化的條款設置。在開標、評標環(huán)節(jié)提出采購人或者采購代理機構應當對開標、評標現(xiàn)場活動進行全程錄音錄像，且清晰可辨；在中標和合同階段則要求對未通過資格審查的投標人，應當告知其未通過的原因以及對未中標人應當告知其評審得分與排序，以往的中標公告中這些內(nèi)容是不明晰的。這一修訂進一步公開、透明了評標結果，彰顯政府采購的基本原則，但從另一角度來看則對采購人、評標委員會提出了更高的要求，評審結果應該經(jīng)得起考驗、無懈可擊，這對政府采購招標投標市場的規(guī)范也可以起到一定的促進作用；在項目驗收環(huán)節(jié)允許邀請參加本項目的其他投標人或者第三方機構參與驗收，此舉一方面使參加本項目的其他投標人憑借自身專業(yè)的能力參與到項目驗收環(huán)節(jié)中來，為采購人把好關，另一方面從側面也提高了中標供應商的能動性，敦促其實實在在把項目做好，更是公開原則的一種體現(xiàn)。

此次修訂的《政府采購貨物和服務招標投標管理辦法》作為目前政府采購領域較為核心的部門規(guī)章，不僅進一步完善了政府采購招標投標活動管理制度，更重要的是從項目實施層面為政府采購貨物和服務招標投標活動中的各方當事人指明了方向，做到了與時俱進，可操作性極強，必將為優(yōu)化政府采購貨物和服務招標投標市場環(huán)境、維護市場秩序、政府采購市場有序發(fā)展提供不可或缺的制度保障。