對基礎(chǔ)測繪“十四五”規(guī)劃的若干思考

阮于洲，王晨陽

(自然資源部測繪發(fā)展研究中心,北京 100830)

1 形勢分析

“十四五”是實施新的“兩步走”戰(zhàn)略、開啟社會主義現(xiàn)代化強國新征程的第一個五年規(guī)劃期。對基礎(chǔ)測繪而言，是面對新形勢、針對新需求、適應(yīng)新環(huán)境、應(yīng)用新技術(shù)實現(xiàn)創(chuàng)新發(fā)展、轉(zhuǎn)型發(fā)展的關(guān)鍵時期[1]，“十四五”規(guī)劃編制工作實質(zhì)上是一項適應(yīng)新形勢，在新的歷史起點上實現(xiàn)準確定位和高質(zhì)量發(fā)展的基礎(chǔ)性工作。

1.1 中央關(guān)于基礎(chǔ)測繪戰(zhàn)略部署

國務(wù)院于2015年批復(fù)同意了《全國基礎(chǔ)測繪中長期規(guī)劃綱要(2015—2030年)》(國函〔2015〕92號，以下簡稱“規(guī)劃綱要”)。其一方面詳細部署了“十三五”期間基礎(chǔ)測繪發(fā)展任務(wù)[2]，另一方面也對從2021—2030年的發(fā)展作了原則性安排。當(dāng)前，“規(guī)劃綱要”提出的現(xiàn)代測繪基準體系建設(shè)、基礎(chǔ)地理信息資源建設(shè)更新、應(yīng)急測繪能力建設(shè)、邊境測繪、衛(wèi)星測繪、新型基礎(chǔ)測繪建設(shè)等“十三五”發(fā)展改革任務(wù)不同程度地得到落實。進一步落實“規(guī)劃綱要”后續(xù)部署，需要在對其“十三五”執(zhí)行情況進行充分評估的基礎(chǔ)上，結(jié)合時代特點和形勢變化，對“十四五”發(fā)展思路、目標、任務(wù)等進行細化設(shè)計，并在此基礎(chǔ)上科學(xué)編制基礎(chǔ)測繪“十四五”規(guī)劃。

1.2 體制環(huán)境和政策形勢

機構(gòu)改革完成后，基礎(chǔ)測繪面臨著如何落實其在“兩統(tǒng)一”中“技術(shù)支撐”職責(zé)，進一步加快其與土地、地質(zhì)、海洋等業(yè)務(wù)板塊融和步伐的問題[3]。同時，圍繞更高質(zhì)量地履行《測繪法》關(guān)于“為經(jīng)濟建設(shè)、國防建設(shè)、社會發(fā)展和生態(tài)保護服務(wù)”的職責(zé)，還需要從新的“兩步走”戰(zhàn)略部署出發(fā)，深入研究為“一帶一路”、京津冀協(xié)同發(fā)展、長江經(jīng)濟帶、創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展、鄉(xiāng)村振興、軍民融合等重大戰(zhàn)略任務(wù)的實施提供技術(shù)支撐等問題[4]。而開展“十四五”規(guī)劃工作，則是把握戰(zhàn)略形勢變化，并據(jù)此設(shè)計基礎(chǔ)測繪下一步目標、重點的基礎(chǔ)性工作。

1.3 中央關(guān)于高質(zhì)量發(fā)展要求

黨中央國務(wù)院著眼推動生態(tài)文明建設(shè)、高質(zhì)量發(fā)展等戰(zhàn)略落地，高度重視自然資源綜合管理和國土空間的合理開發(fā)[5]，高度重視人工智能、物聯(lián)網(wǎng)、云計算、大數(shù)據(jù)等新技術(shù)作為新一輪科技革命和產(chǎn)業(yè)變革的核心驅(qū)動力的引領(lǐng)作用[6]，出臺一系列文件進行部署，力圖快速催生新產(chǎn)品、新服務(wù)、新業(yè)態(tài)?；A(chǔ)測繪作為技術(shù)性工作，在不斷改進服務(wù)的同時，也面臨著充分利用相關(guān)技術(shù)發(fā)展成果改進生產(chǎn)服務(wù)體系的問題，需要通過“十四五”規(guī)劃研究編制工作，貫徹落實中央國務(wù)院決策部署，推進新技術(shù)應(yīng)用，提升基礎(chǔ)測繪整體能力和效率。

2 總體思路

基礎(chǔ)測繪“十四五”規(guī)劃編制工作作為政策性工作，需要從“規(guī)劃綱要”的長遠部署出發(fā)，以“十四五”期間的基本形勢和階段性特征為基礎(chǔ)，以把握發(fā)展形勢、分析重大問題、形成發(fā)展思路、明確重大項目為重點，研究提出“十四五”期間基礎(chǔ)測繪發(fā)展的總體思路、重點任務(wù)、重大工程、保障措施，編制完成基礎(chǔ)測繪“十四五”規(guī)劃。在具體工作中堅持如下原則：

(1) 準確把握和始終圍繞發(fā)展需求。準確把握新時期我國經(jīng)濟社會發(fā)展，尤其是“一帶一路”倡議、鄉(xiāng)村振興等新戰(zhàn)略，構(gòu)建人類命運共同體等新思想對基礎(chǔ)測繪的新需求。準確把握自然資源調(diào)查監(jiān)測、國土空間規(guī)劃等自然資源管理新要求。

(2) 著力推進新型基礎(chǔ)測繪建設(shè)。針對當(dāng)前基礎(chǔ)測繪發(fā)展存在的突出問題，圍繞形成全國一盤棋、一張圖[7]，統(tǒng)籌推進機制和制度改革，著力發(fā)展基礎(chǔ)測繪新產(chǎn)品和新服務(wù)，推動基礎(chǔ)測繪全面轉(zhuǎn)型。

(3) 充分體現(xiàn)自然資源管理整體要求。需要將基礎(chǔ)測繪放在自然資源整體業(yè)務(wù)中謀劃，貫徹部黨組決策部署和對基礎(chǔ)測繪的工作要求，注重與自然資源其他業(yè)務(wù)的銜接和協(xié)調(diào)[8]。

(4) 堅持科學(xué)務(wù)實工作作風(fēng)。在嚴格遵循公眾參與、專家論證、風(fēng)險評估、合法性審查和集體討論決定的決策程序[9]的同時，需要加強調(diào)查研究，注重軟科學(xué)理論方法的實踐運用。

3 主要任務(wù)

規(guī)劃工作有一般性工作程序、方法，但基礎(chǔ)測繪規(guī)劃有其專業(yè)特點和時代特點，具體到基礎(chǔ)測繪“十四五”規(guī)劃，工作的重點有以下幾個方面。

3.1 開展“規(guī)劃綱要”執(zhí)行情況評估

規(guī)劃評估作為規(guī)劃編制前置性工作，既是總結(jié)問題、發(fā)現(xiàn)問題，也是為解決問題和提出下一階段發(fā)展思路提供依據(jù)[10]。需要對照“規(guī)劃綱要”原則性要求，選擇合適時點(如2018年12月31日)，對規(guī)劃實施和落實情況進行調(diào)研、分析，對規(guī)劃下一步實施提出建議。

3.2 開展重大問題研究

就“十四五”基礎(chǔ)測繪發(fā)展重大問題開展深入調(diào)研。立足當(dāng)前形勢，需要重點研究和回答的問題包括：

(1) 基礎(chǔ)測繪需求分析。分析新時代經(jīng)濟、社會、國防、生態(tài)對基礎(chǔ)測繪服務(wù)的需求。重點分析我國生態(tài)文明建設(shè)，推進新技術(shù)應(yīng)用，推進形成對外開放新格局等的需求。

(2) 基礎(chǔ)測繪在自然資源管理整體布局中的定位。在明確基礎(chǔ)測繪在自然資源整體布局中的定位基礎(chǔ)上，提出基礎(chǔ)測繪相應(yīng)的工作模式、工作內(nèi)容、組織形式。

(3) 新型基礎(chǔ)測繪建設(shè)。在前期新型基礎(chǔ)測繪建設(shè)理論研討和生產(chǎn)試點基礎(chǔ)上，進一步凝聚全行業(yè)關(guān)于新型基礎(chǔ)測繪共識[11]，明確“十四五”發(fā)展主要建設(shè)和改革任務(wù)。

(4) 基礎(chǔ)測繪應(yīng)用政策。按照新型基礎(chǔ)測繪要求，研究提出改進基礎(chǔ)測繪成果共享、安全、提供使用等政策措施的思路和辦法[12]。

(5) 測繪地理信息軍民融合。從中央對軍民融合的要求出發(fā)，立足現(xiàn)有條件和基礎(chǔ)，明確推動測繪地理信息軍民融合深入發(fā)展的重點領(lǐng)域、主要任務(wù)和體制機制[13]。

3.3 開展規(guī)劃文本起草和咨詢論證

在“規(guī)劃綱要”執(zhí)行情況評估和重大問題研究基礎(chǔ)上，深化研究形成全國基礎(chǔ)測繪“十四五”總體思路、主要目標、重點任務(wù)、保障措施、重大工程等，提出“十四五”規(guī)劃文本。

3.4 履行規(guī)劃報批和印發(fā)程序

依法由基礎(chǔ)測繪主管部門與“規(guī)劃綱要”其他聯(lián)合編制部門對規(guī)劃內(nèi)容進行對接，同時按照國家規(guī)劃管理要求，將基礎(chǔ)測繪規(guī)劃與國家和自然資源領(lǐng)域相關(guān)規(guī)劃進行充分銜接，在此基礎(chǔ)上，由相關(guān)部門聯(lián)合印發(fā)基礎(chǔ)測繪“十四五”規(guī)劃。

4 相關(guān)措施

4.1 嚴格落實《測繪法》和“規(guī)劃綱要”要求

需要嚴格遵循《測繪法》關(guān)于基礎(chǔ)測繪基本定位、服務(wù)范圍、分級管理、規(guī)劃計劃、成果更新的規(guī)定，特別是對基礎(chǔ)測繪規(guī)劃的體系構(gòu)成、編制主體、報批方式、組織實施等的規(guī)定。同時，“十四五”規(guī)劃作為“規(guī)劃綱要”的執(zhí)行規(guī)劃，需要根據(jù)“規(guī)劃綱要”執(zhí)行情況，細化研究“規(guī)劃綱要”在新的時期的發(fā)展思路和任務(wù)，編制“十四五”規(guī)劃。

4.2 同等重視對自然資源管理和經(jīng)濟社會發(fā)展的服務(wù)

基礎(chǔ)測繪作為自然資源管理工作的組成，面臨著為自然資源管理提供“技術(shù)支撐”的現(xiàn)實需求。但是當(dāng)前越來越多的專家傾向于將基礎(chǔ)測繪僅僅作為自然資源管理的技術(shù)支撐，忽略了《測繪法》關(guān)于服務(wù)經(jīng)濟社會發(fā)展的規(guī)定精神。在規(guī)劃編制工作中，應(yīng)當(dāng)糾正這種思想趨勢。一方面，做好基礎(chǔ)測繪支撐自然資源管理的規(guī)劃設(shè)計；另一方面，統(tǒng)籌謀劃面向全社會的更高質(zhì)量的基礎(chǔ)測繪公共服務(wù)供給。

4.3 注重將國土測繪與地理信息工作貫穿起來

《測繪法》規(guī)定“建立地理信息系統(tǒng)，應(yīng)當(dāng)采用符合國家標準的基礎(chǔ)地理信息數(shù)據(jù)”[14]。其中的“符合國家標準”實際上是對地理信息數(shù)據(jù)的基本要求，這意味著數(shù)據(jù)本身要準確、權(quán)威、可靠，要更加注重對需求內(nèi)容的調(diào)研，要更加注重對服務(wù)成效的評價。因此，需要從構(gòu)建完整的業(yè)務(wù)鏈條的角度，對基礎(chǔ)測繪的后端建設(shè)和前端應(yīng)用統(tǒng)籌考慮，在安排數(shù)據(jù)庫、測繪基準體系等建設(shè)性任務(wù)的同時，同步部署改善“天地圖”內(nèi)容和功能等應(yīng)用性任務(wù)，建立部門內(nèi)部地理信息建設(shè)和服務(wù)有機協(xié)同、地理信息需求和供給有機聯(lián)動的制度安排，更加集約、高效地實現(xiàn)對經(jīng)濟社會發(fā)展的服務(wù)。

4.4 做好規(guī)劃銜接的同時體現(xiàn)地方特色

基礎(chǔ)測繪規(guī)劃涵蓋國家、省、市縣三級。地方基礎(chǔ)測繪規(guī)劃既是國家級規(guī)劃的下級規(guī)劃，也是本地的專項規(guī)劃[15]。一方面，地方規(guī)劃編制需要加強與國家級規(guī)劃在目標、任務(wù)、措施、規(guī)劃期等的銜接，形成全國一盤棋；另一方面，還要從本地區(qū)對經(jīng)濟社會發(fā)展的統(tǒng)籌安排部署和面臨的實際需求出發(fā)，確定本地基礎(chǔ)測繪目標、任務(wù)，使規(guī)劃突出地方特色，突出對地方重大戰(zhàn)略規(guī)劃的支撐服務(wù)功能。機構(gòu)改革后，市縣基礎(chǔ)測繪管理得到加強。因此，各地方還應(yīng)當(dāng)按照《測繪法》相關(guān)要求，指導(dǎo)市縣級基礎(chǔ)測繪規(guī)劃編制，通過規(guī)劃編制夯實基層基礎(chǔ)測繪管理職能，并形成由國家、省、市縣三級規(guī)劃組成的，定位準確、邊界清晰、功能互補、統(tǒng)一銜接的基礎(chǔ)測繪規(guī)劃體系。

4.5 高度重視研究和凝練重大項目

“十四五”規(guī)劃編制工作一方面是要在新的發(fā)展環(huán)境和要求下理清思路，明確路徑。更重要的是，通過規(guī)劃編制工作做好項目儲備，針對發(fā)展中的功能短板，按照強基固本，拾遺補闕，補弱固強，深入挖潛的原則，凝練提出體系完整、重點突出、互補性強的“十四五”重大項目清單，通過重大項目建設(shè)保障規(guī)劃落地，推動基礎(chǔ)測繪高質(zhì)量、跨越式發(fā)展。

5 結(jié) 語

從當(dāng)前面臨的戰(zhàn)略形勢和要求出發(fā)，分析了基礎(chǔ)測繪“十四五”規(guī)劃編制工作所應(yīng)當(dāng)著重關(guān)注的問題，對做好各級基礎(chǔ)測繪規(guī)劃編制工作提出了具有較強針對性的意見建議。其中主要結(jié)論在國家級基礎(chǔ)測繪規(guī)劃編制工作中得到采納和應(yīng)用，對于省級、市縣級規(guī)劃編制也具有參考意義。