日本終身教育法治化模式分析

崔硼

摘 要：終身教育是建設教育強國和人力資源強國的必由之路，是實現(xiàn)經(jīng)濟社會可持續(xù)、全面發(fā)展的根本保障。20世紀60年代中期以來，終身教育理念在國際社會、特別是發(fā)達國家與新興工業(yè)化國家、地區(qū)方興未艾。其中，日本終身教育法治化模式較為成熟：構建終身教育框架，構筑法律保障體系;關注弱勢群體，不讓一個人掉隊;明確責任主體，推進政府職責法定化;適應時代發(fā)展變革，不斷完善終身教育法律法規(guī)。日本終身教育法治化給我國的啟示是：加強終身教育立法，建立健全法律體系;關注弱勢群體，保障國民“學習權”;建立健全保障機制，提供物質和經(jīng)費支持。

關鍵詞：日本;終身教育;法治化

一、引言

終身教育是建設教育強國和人力資源強國的必由之路，是實現(xiàn)經(jīng)濟社會可持續(xù)、全面發(fā)展的根本保障?！敖K身教育”作為一種現(xiàn)代教育理念，在國際社會廣為傳播。在英、美、德稱作“終身教育”，在法、俄被叫做“連續(xù)教育”，到了日、韓則譯成“生涯教育”和“平生教育”，聯(lián)合國教科文組織還曾稱其為“終身一體化教育”。在我國，目前還以“終身教育”為通用提法。從全球范圍來看，與終身教育理念的廣泛普及相比，終身教育法治化進程還略顯滯后。20世紀80年代中期之前，只有少數(shù)國家制定了終身教育發(fā)展規(guī)劃，但沒有國家確立終身教育法律地位，以推進終身教育規(guī)范有序發(fā)展。20世紀80年代，隨著后工業(yè)化社會的來臨，終身教育成為經(jīng)濟社會發(fā)展的輔助工具。發(fā)達國家、新興工業(yè)化國家逐漸將終身教育納入法治化軌道，努力試圖確立終身教育的法律地位。目前，在亞洲，專門的終身教育立法，以日本為最早、且已形成系統(tǒng)。在終身教育法治化方面，日本走在世界前列，是亞洲第一個頒布終身教育法的國家，形成了較為成熟的終身教育法治化模式。

二、日本終身教育法治化的沿革

從20世紀60年代中期開始，日本逐步走上探索終身教育法治化的道路。日本以《終身教育振興法》為基礎，陸續(xù)頒布一系列終身教育法律法規(guī)，形成了較為完整的終身教育法律法規(guī)體系，為日本終身教育發(fā)展提供了法律保障。日本終身教育法治化進程，大致可分為三個階段。

（一）準備階段（1965-1980年）：傳播終身教育理念，營造終身學習氛圍

20世紀60年代中期，終身教育思想在國際上興起。同時，日本迅速掀起終身教育思潮。1965年，聯(lián)合國教科文組織召開第三次國際成人教育大會，法國成人教育家保羅·朗格朗首次提出終身教育理論，引起強烈反響。日本政府派遣文部省官員波多野完治教授出席會議。回國后，波多野教授將保羅·朗格朗的論著翻譯成日文，使日本各界及時了解到了終身教育理念。1966年，日本國立教育研究中心舉行研討會，重點討論終身教育問題。1967年，日本頒布《社會教育新動向》白皮書。同年，日本出版第三次國際成人教育大會“提案書”，廣泛傳播以“貫穿于人的一生的學習”為宗旨的終身教育理念。

在20世紀60年代后半期，日本政府開始關注終身教育。1969年，勞動省依據(jù)終身教育理念，全面修訂《職業(yè)培訓法》，旨在確立終身職業(yè)培訓體系。1971年，中央教育審議會和社會教育審議會分別發(fā)表《關于今后學校教育的綜合擴棄整備的基本政策》《關于適應社會結構急劇變化的社會教育的應有狀態(tài)》。在這兩份報告中，終身教育成為政策立案觀點。在報告中，中央教育審議會提出進行日本第三次教育改革，旨在加快終身教育發(fā)展。社會教育審議會提出了實行終身教育的必要性，并強調(diào)要將家庭教育、學校教育、社會教育進行有機結合。另外，日本產(chǎn)業(yè)界對終身教育做出積極反應。1972年，經(jīng)濟審議會教育文化專門委員會發(fā)表《信息化社會中的終身教育》。1972年，日本經(jīng)濟調(diào)查協(xié)議會提出《新產(chǎn)業(yè)社會中的人的培養(yǎng)》。產(chǎn)業(yè)界將終身教育作為經(jīng)濟社會規(guī)劃、勞動力政策之一，按職業(yè)生涯的不同階段制定職業(yè)培訓計劃。

在此階段，日本主要吸收終身教育理論，尚未形成自身獨特的終身教育理念，尚未進入法律政策實體階段，終身教育構想滯留于理念層次。同時，社會各界開始關注終身教育思潮，為終身教育從理論走向法制化實踐奠定思想基礎。

（二）開啟階段（1981-1989年）：探索建立終身學習法制框架，推進終身教育法治化進程

20世紀80年代中期以來，日本政府提出加強終身教育建設，著重發(fā)展國民終身教育，努力建成“終身學習型”社會。1981年，中央教育審議會全面闡述《關于終身教育的報告》，包括終身教育意義、日本終身教育現(xiàn)狀、日本終身教育建設構想和人生不同階段的教育等。1982年，日本內(nèi)閣總理大臣中曾根康弘著手教育改革，次年發(fā)表《進行教育改革的“七點設想”》，第一點主要建構終身教育體制機制。1984年，日本成立臨時教育審議會。臨時教育審議會以日本建成“富有創(chuàng)造性、充滿活力的國家”為目標，提出教育改革的基本思想、主要課題和具體建議。其中最重要議題是將“整個教育制度轉變?yōu)榫C合性終身學習制度”，建設“終身學習型社會”。以此議題為著力點，日本開始在全國范圍內(nèi)進行調(diào)研。1985年6月、1986年4月、1987年4月和8月，臨時教育審議會先后提交四份咨詢報告，在發(fā)展終身學習結構方面，則有四項建議：一是根據(jù)各人因素評估各人成就;二是加強家庭、學校及社區(qū)三方面的功能及合作;三是提倡終身學習運動;四是發(fā)展終身學習基礎建設。這些報告成為日本制定終身教育政策法規(guī)的重要依據(jù)。

20世紀80年代中后期，為應對國際化、信息化、老齡化挑戰(zhàn)，日本提出“建設終身學習社會”的口號，將構建終身學習社會納入國家面向21世紀綜合戰(zhàn)略，試圖通過建立終身學習體系，為日本國民提供新知識、新技能，創(chuàng)造良好社會環(huán)境，以期全面提高國民素質。1987年10月，日本頒布《關于當前教育改革的具體方略——教育改革推行大綱》，成為落實終身教育制度性措施和規(guī)范化依據(jù)。

（三）完善階段（1990年至今）：進一步終身教育法治體系，全面建設“終身學習型”社會

1990年6月29日，日本頒布《關于整備振興終身學習措施的推進體制的法律》，又稱《終身學習振興法》。該法共分12條，第一條就提出了制定該法的目的：鑒于國民普遍追求終身學習機會的狀況，為促進都道府縣終身學習事業(yè)發(fā)展，推進體制和其他事項的完善，向終身學習需求者提供必要的學習環(huán)境與學習機會，特定地區(qū)要采取有助于終身學習的綜合措施。同時，通過設置調(diào)查審議會等措施，以求完善終身學習措施的推進體制機制，進而為振興終身學習做出貢獻。《終身學習振興法》還規(guī)定了中央及地方政府在終身教育體系完善、終身學習規(guī)劃的修訂實施等方面的義務和措施等。同時，日本內(nèi)閣制定了配合該法律實施的行政命令，文部省制定了地方振興終身學習事業(yè)體制的基本標準，以期形成完善終身教育法規(guī)體系。1991年4月，中央教育審議會提出一份《面對一個新紀元的教育體系改革》咨議報告書，強調(diào)學校在終身學習體系中的角色，并將學校認定為終身學習機構的一種類型。1996年，文部省發(fā)表《終身學習社會的優(yōu)先與展望——多樣性與精致化的增加白皮書》，提出日本進入21世紀時，必須創(chuàng)造一種豐富的、動態(tài)的社會環(huán)境，這需要以終身學習型社會為基礎。在這樣的終身學習型社會中，國民可自由地在任何時間內(nèi)選擇學習機會。學習方式不僅包括學校和社會教育，還涵蓋運動、活動、嗜好、娛樂及志愿活動等方式。

2002年，日本修訂《終身學習振興法》，命名為《終身學習完善法》?！督K身學習完善法》只修改了部分措施、制度方面細節(jié)，實質內(nèi)容并無改動。由于該法抽象性條款較多，可操作性較弱，事實上是“軟法”。

三、日本終身教育法治化的特征分析

（一）構建終身教育框架，構筑法律保障體系

日本教育法律形成有效銜接與鏈條。《教育基本法》《學校教育法》《社會教育法》都涉及終身教育內(nèi)容，將終身教育上升到法律層面，推動終身教育體系的構建。

社會教育是終身教育的有機組成部分，社會教育在終身教育中發(fā)揮著重要作用。1949年，日本頒布《社會教育法》，與時俱進修訂20多次，其成為日本終身教育發(fā)展的基礎。圖書館是落實終身教育的關鍵性場所。依據(jù)《社會教育法》，1950年4月30日，日本頒布《圖書館法》，規(guī)定圖書館設置和運營事項，為發(fā)展終身教育做出貢獻。1951年12月1日，日本頒布《博物館法》，明確規(guī)定將博物館與終身教育緊密結合，賦予博物館終身教育功能。1953年，日本頒布《青年學級振興法》。1961年6月，日本頒布《體育運動振興法》。《社會教育法》《圖書館法》《博物館法》《青年學級振興法》和《體育運動振興法》等法律，均有效推動了終身教育發(fā)展，為頒布《終身學習振興法》奠定基礎。

職業(yè)教育作為現(xiàn)代成人教育的組成部分，助推日本終身教育發(fā)展。1951年6月11日，日本頒布《產(chǎn)業(yè)教育振興法》，明確規(guī)定日本職業(yè)教育的基本理念和原則。1958年5月，日本頒布《職業(yè)培訓法》，旨在振興學校外的社會職業(yè)培訓，建立完善戰(zhàn)后職業(yè)培訓體制。隨著經(jīng)濟發(fā)展與產(chǎn)業(yè)結構變化，1969年10月，日本修訂《職業(yè)培訓法》，明確提出終身培訓的基本理念。

（二）關注弱勢群體，不讓一個人掉隊

日本關注弱勢群體的教育權利。為滿足幼兒、婦女、老年人及殘疾人的學習需求，保障弱勢群體及時有效地利用學習設施、獲得學習機會，專門制定相關法律法規(guī)，以維護弱勢群體教育權利。1946年，日本建立公民館，公民館成為日本社會教育的主要設施?！渡鐣逃ā访鞔_規(guī)定設置公民館目的，為公民館開展社會教育提供法律依據(jù)。

在保障弱勢群體教育權利方面，日本公民館發(fā)揮著顯著作用。20世紀50年代，日本設立“婦女學級”，并逐步增加“婦女學級”數(shù)量，有效地組織婦女學習，滿足女性學習需求，保障女性受教育權利。公民館開設“殘疾人青年學級”，為殘疾人提供學習機會及場所。同時，日本為殘疾人創(chuàng)造更多與正常人溝通交流的機會，并關注殘疾人心理健康。隨著日本老齡化社會程度日漸加深，開發(fā)老年人智力資源、滿足高齡者繼續(xù)學習需求成為不可忽視問題，老年人學習成為日本建設終身學習體系的重要一環(huán)。1963年，日本頒布《老年人福祉法》，明確規(guī)定老年人享有教育權利。

（三）明確責任主體，推進政府職責法定化

構建終身學習體系不是自發(fā)、自然形成的過程，需要相關法律法規(guī)的輔助，全方位綜合協(xié)調(diào)各方要素。政府是各方要素中的關鍵，是日本全面推進構建終身教育體系，建設終身學習型社會的責任主體?！督K身學習振興法》第二條規(guī)定，國家及地方公共團體實施振興終身學習措施時，既應注意尊重國民學習意愿，也應配合職業(yè)能力的開發(fā)與提高，制定有益于終身學習的政策，努力高效地落實各項措施。第三條之二規(guī)定，都道府縣教育委員會在開展前項規(guī)定的事業(yè)時，應盡力加強與社會教育有關團體，及其他地區(qū)中從事促進終身學習事業(yè)的機關和團體的聯(lián)系合作?！督K身學習振興法》中明確了政府在發(fā)展終身教育過程中的職責和作用，保證了國民獲得多樣學習機會，促進了全國及地方終身學習運動的興起，為終身學習體系的進一步完善，學習型社會的建設提供了堅實的法律保障。

在學習型社會建設過程中，財政為終身學習體系構建提供了物質和資金支持，是發(fā)展終身教育的堅實基礎和根本保障。日本在學校教育、社會教育領域都有可觀的財政資金的支持和介入。在這里，值得一提的是產(chǎn)業(yè)教育。產(chǎn)業(yè)教育作為終身教育的重要組成部分，承擔著為日本產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟發(fā)展輸送人材的關鍵任務。為確保產(chǎn)業(yè)教育的健康發(fā)展，《產(chǎn)業(yè)教育振興法案》明確規(guī)定了公立學校和私立學校的財政援助問題，設立“財政援助”，成立中央產(chǎn)業(yè)教育審議會，為制訂產(chǎn)業(yè)教育設施設備基準和教育綜合保障計劃提供服務。財政資金的法定化介入，不僅為產(chǎn)業(yè)教育提供了強有力經(jīng)費保障，而且為終身教育體系的健康發(fā)展注入了持續(xù)動力。

（四）適應時代發(fā)展變革，不斷完善終身教育法律法規(guī)

日本終身學習立法立足點是構建學習型社會，完善終身學習體系。日本終身學習立法具有與時俱進特質。日本對《教育基本法》不斷地進行修訂與完善，最終確立終身教育的統(tǒng)領地位，明確終身教育與社會教育的關系。

1947年3月31日，日本頒布《教育基本法》，明確規(guī)定國家及地方公共團體須對家庭教育和在勞動場所及其他社會中進行的教育給予獎勵。同時，明確規(guī)定社會教育包括家庭教育、勞動場所教育及其他教育活動。從法律上，將家庭教育與學校教育放在同等地位。在終身教育理念下，終身教育包括學校教育、社會教育和家庭教育，明確規(guī)定社會教育和家庭教育的關系。終身教育理念傳入后，日本逐步修訂《教育基本法》。2006年12月22日，日本頒布修訂的《教育基本法》，明確規(guī)定終身學習社會中家庭、學校以及社會各方面的相互作用，設置“終身學習理念”條款。至此，終身教育的統(tǒng)領地位及其與社會教育、家庭教育與學校教育的上下位關系得以明確。

四、日本終身教育法治化模式對我國的啟示

黨的十九大提出，創(chuàng)新是引領發(fā)展的第一動力，是建設現(xiàn)代化經(jīng)濟體系的戰(zhàn)略支撐。李克強總理在2018年政府工作報告中強調(diào)：“我國擁有世界上規(guī)模最大的人力人才資源，這是創(chuàng)新發(fā)展的最大‘富礦?！比毡驹诮ㄔO人力資源強國的進程中，推進終身教育法治化的做法和經(jīng)驗為我國開發(fā)這座“富礦”提供了良好的借鑒。當前，我國正處于全面推進經(jīng)濟建設、政治建設、文化建設、社會建設、生態(tài)文明建設的關鍵階段，必須以法治思維和法治方式為引領，推進“終身學習型”社會建設，為建設創(chuàng)新型國家服務，為全面建成小康社會提供人才保證和智力支撐。

（一）加強終身教育立法，建立健全法律體系

日本終身學習立法具有全方位、多層次、協(xié)同性的特點?！督逃痉ā贰秾W校教育法》《社會教育法》及《職業(yè)訓練法》等包含終身教育內(nèi)容，《終身學習振興法》則是終身教育的專門法，日本將終身教育作為國策。目前，我國已經(jīng)頒布《教育法》《高等教育法》《職業(yè)教育法》和《民辦教育促進法》等一系列教育法律法規(guī)，但終身教育仍未專門立法?！督逃ā贰秳趧臃ā芳啊堵殬I(yè)教育法》等法律中均涉及終身學習條款，比較分散且未形成系統(tǒng)，未明晰定義終身教育內(nèi)涵。構建終身教育法律體系，有效協(xié)同基礎教育、成人教育、職業(yè)教育與終身教育緊密相關的法律法規(guī)。同時，構建靈活開放的終身教育體系，完善終身教育體制機制，如終身教育基礎設施建設、終身教育撥款制度、補助金制度、弱勢群體學習權利、老年人繼續(xù)學習權益、靈活多樣的學習制度、終身教育的學分積累與轉換制度等。建立健全教育法律法規(guī)體系，構建全方位、多層次、協(xié)同化的終身學習法律體系，為我國終身教育全面發(fā)展提供堅實法律保障。

（二）關注弱勢群體，保障國民“學習權”

保障弱勢群體獲得學習和培訓機會，滿足弱勢群體終身學習需求，是實現(xiàn)教育公平的必要措施，也是終身學習的必然要求。日本政府設置公民館，公民館設置“婦女學級”及“殘疾人青年學級”，為婦女及殘疾人提供學習機會和學習場地。針對日本老齡化現(xiàn)狀，日本頒布《老年人福祉法》，明確老年人的教育權益，明確規(guī)定老年教育專項教育補貼，對老年教育進行財政支持。日本相關政策法規(guī)確保弱勢群體教育權利，踐行人人學習的終身學習理念。在踐行終身教育理念、制定終身學習法律法規(guī)時，我國應明晰相關主體法律責任，切實保障弱勢群體繼續(xù)學習權益。全社會要關心支持弱勢群體教育，因地制宜發(fā)展終身教育，健全特殊終身教育保障機制。搭建終身學習“立交橋”，促進各級各類教育縱向銜接、橫向溝通，提供多次選擇機會，滿足個人多樣化的學習和發(fā)展需要。

（三）建立健全保障機制，提供物質和經(jīng)費支持

財政投入是終身教育事業(yè)發(fā)展的物質基礎，是公共財政的重要職能。日本政府通過增加終身學習的資金投入，特設“地方終身學習振興費補助金”款項及稅收優(yōu)惠政策等措施，推進日本學習型社會建設進程，保障終身教育發(fā)展。在構建終身教育體系過程中，我國應完善終身教育法律法規(guī)體系，明確經(jīng)費來源與投入;健全以財政投入為主、多渠道籌集教育經(jīng)費的體制，進一步明確各級政府提供公共教育服務職責，確保終身教育經(jīng)費穩(wěn)定且有序增長，為終身教育奠定堅實的物質基礎，為建設終身學習型社會提供必要物質和經(jīng)費支持。

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