縣級政府防范化解政府債務(wù)風(fēng)險做法及問題探討

何孟君

摘 要：縣級政府的債務(wù)風(fēng)險雖然反映的是政府的收支情況，其在本質(zhì)上能夠體現(xiàn)國家治理體系與治理能力的高低。因此，需要充分重視縣級政府的債務(wù)風(fēng)險，并采取有針對性的應(yīng)對措施。

關(guān)鍵詞：政府;債務(wù)風(fēng)險;防范化解

中圖分類號：F23 文獻標(biāo)識碼：A doi：10.19311/j.cnki.1672-3198.2019.36.057

0 引言

隨著社會的不斷發(fā)展進步，我國政府對于化解重大風(fēng)險工作越來越重視，債務(wù)風(fēng)險作為防范化解重大風(fēng)險的重要組成內(nèi)容，近年來更是得到了政府的重點關(guān)注?？h級政府作為我國政府的基本組成單元，其存在的債務(wù)風(fēng)險不僅能夠反映出政府收支工作的實施情況，并且還能在一定程度上反映出國家在治理體系與治理能力方面的問題?？h級政府的債務(wù)起始于1994年的稅改，并呈現(xiàn)逐漸升高的趨勢，尤其是在房地產(chǎn)市場化的不斷深入，更是加速了縣級政府債務(wù)的不斷積累，直至2008年其存在的債務(wù)風(fēng)險逐漸凸顯，由此債務(wù)風(fēng)險正式進入社會的關(guān)注范疇。近年來，隨著社會經(jīng)濟的不斷發(fā)展，縣級政府存在的債務(wù)問題正在逐漸發(fā)展成為阻礙地方經(jīng)濟快速發(fā)展的“灰犀牛”，債務(wù)風(fēng)險所造成的不利影響逐漸加深。因此，為了能夠?qū)Ξ?dāng)前存在的債務(wù)風(fēng)險進行系統(tǒng)全面的有效控制，進而避免債務(wù)風(fēng)險進一步轉(zhuǎn)化為區(qū)域性的金融風(fēng)險，就要對結(jié)合縣級政府的實際情況采取有針對性的改善措施，進而將債務(wù)風(fēng)險限制在合理的范圍內(nèi)，為社會經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展提供可靠保障。

1 縣級政府債務(wù)存在的主要風(fēng)險

1.1 認(rèn)識不足

不少縣級政府的領(lǐng)導(dǎo)干部對于融資舉債沒有形成一個清晰的認(rèn)識，雖然黨中央和國務(wù)院一再強調(diào)嚴(yán)禁縣級政府違規(guī)融資舉債，但是縣級政府和相關(guān)的金融機構(gòu)還是未將認(rèn)識統(tǒng)一到黨中央、國務(wù)院的決策部署上來，心存幻想。個別黨政領(lǐng)導(dǎo)干部在發(fā)展地方經(jīng)濟的過程中，沒有將新的發(fā)展理念融入其中，仍舊存在嚴(yán)重的過度舉債謀政績現(xiàn)象，超出其自身的財政能力，這就會給其帶來嚴(yán)重的債務(wù)風(fēng)險。同時，不少融資機構(gòu)在縣級政府的融資舉債過程中有這樣的認(rèn)識，由于融資平臺公司是屬于政府的，即便是在以后的融資過程中出現(xiàn)一定逾期，政府最終也都能夠予以償還，評估政府背景項目時放松風(fēng)險管控要求，置各項規(guī)定于不顧。正是由于縣級政府和金融機構(gòu)對政府融資舉債的行為認(rèn)識不足，盲目樂觀，進而為政府債務(wù)風(fēng)險的逐漸形成提供了有利條件。

1.2 底數(shù)不清

不少縣級政府對其融資舉債規(guī)模并沒有進行系統(tǒng)全面的統(tǒng)計，進而造成隱性債務(wù)規(guī)模急劇膨脹。湖南省某融資平臺公司其債務(wù)余額在2014年末到2017年初的短短兩年時間內(nèi)，翻了一倍，這種現(xiàn)象在政府的融資過程中屢見不鮮。正是由于縣級政府在發(fā)展經(jīng)濟的過程中，對其潛在的隱性債務(wù)并不重視，在平時的工作過程中沒有對相關(guān)的債務(wù)信息進行系統(tǒng)全面的統(tǒng)計，進而促進了債務(wù)規(guī)模的不斷擴大。在多次融資平臺公司等債務(wù)的統(tǒng)計過程中，縣級政府往往沒有嚴(yán)格按照相關(guān)的規(guī)定進行債務(wù)申報，往往將自身的債務(wù)隱藏起來，甚至個別的縣級政府還存在非常嚴(yán)重的瞞報情況，進而造成債務(wù)統(tǒng)計數(shù)據(jù)失真，也就無法反映縣級政府的真實債務(wù)情況，甚至還有部分融資平臺公司對自身的債務(wù)情況并不了解，這就給縣級政府的謊報瞞報提供了便利。

1.3 管控不嚴(yán)

雖然中央政府不斷加大從嚴(yán)從緊管控縣級政府債務(wù)的力度，但是其并沒有得到徹底的落實，不少市縣政府和財政部門并沒有承擔(dān)起其應(yīng)負的管控責(zé)任，政策在執(zhí)行的過程中存在走偏的現(xiàn)象。每年的財政部財預(yù)文件發(fā)布之后，縣級政府并沒有嚴(yán)格按照其中的相關(guān)要求對融資舉債進行統(tǒng)籌規(guī)劃、合理安排，需要進行整改的地方并沒有按照要求采取相應(yīng)的措施，或者只是從文件的層面進行了形式上的整改，這就造成其整改效果大打折扣，難以對縣級政府的債務(wù)情況進行科學(xué)合理的控制。同時，由于融資舉債大都是在政府部門的引導(dǎo)下開展的，這就導(dǎo)致其存在一定的監(jiān)管漏洞，造成縣級政府的違規(guī)融資舉債存在真空，進而在一定程度上加速了債務(wù)的積累速度，最終給縣級政府帶來嚴(yán)重的債務(wù)風(fēng)險。

1.4 應(yīng)急準(zhǔn)備不充分

當(dāng)前，不少縣級政府并沒有專業(yè)的債務(wù)風(fēng)險控制人員，所采用的年度風(fēng)險預(yù)警模型也大多是由別處照搬而來，沒有結(jié)合自身經(jīng)濟建設(shè)的實際情況進行構(gòu)建，造成其無法對政府當(dāng)前的債務(wù)進行準(zhǔn)確的模擬估計，進而無法對債務(wù)風(fēng)險進行科學(xué)合理的預(yù)警，造成縣級政府所做的應(yīng)急準(zhǔn)備不充分。根據(jù)當(dāng)前的風(fēng)險預(yù)警模型，對政府的債務(wù)規(guī)模采用平均償債年數(shù)平滑過渡處理，其中存在的隱性債務(wù)沒有嚴(yán)格按照要求進行償還模擬，而僅僅將其中的10%作為未來需要償還的債務(wù)，這就從一定程度上降低了政府的舉債率，造成縣級政府對預(yù)警結(jié)果存在普遍的樂觀態(tài)度，這就為債務(wù)的不斷擴大提供了溫床。正是由于樂觀的預(yù)警結(jié)果，導(dǎo)致不少的縣級政府對潛在的風(fēng)險漠不關(guān)心，沒有按照相關(guān)規(guī)定建立起科學(xué)合理的債務(wù)風(fēng)險應(yīng)急處置機制，也就無法結(jié)合債務(wù)的整個償還周期制定有針對性的改善措施，尤其是存在非常嚴(yán)重的短期流動風(fēng)險，甚至為了償還舊債務(wù)而不得去重新融資舉債，進而造成政府債務(wù)的不斷增加。

2 縣級政府債務(wù)風(fēng)險的形成原因分析

當(dāng)前，房地產(chǎn)價格的不斷波動對縣級政府債務(wù)的不斷積累起到了重要促進作用，進而加速了債務(wù)風(fēng)險的形成速度。根據(jù)融資舉債的規(guī)律可知，債務(wù)與資產(chǎn)之間具有一定的比例關(guān)系，過大或過小都不利于經(jīng)濟建設(shè)的快速發(fā)展，尤其是當(dāng)債務(wù)過大會嚴(yán)重阻礙當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟建設(shè)。由于建設(shè)用地一般都是由縣級政府掌控的，其債務(wù)融資往往是建立在房地產(chǎn)的基礎(chǔ)之上，房地產(chǎn)的發(fā)展走勢對于債務(wù)具有十分重要的影響?？h級政府投資建設(shè)的項目一般都具有非常高的公益性，當(dāng)其建設(shè)完成后，并沒有獲得穩(wěn)定和足夠的收入，這就造成其債務(wù)還本付息無法得到有效執(zhí)行。隨著2008年房地產(chǎn)市場化的全面進行，其價格呈現(xiàn)出了快速的上漲趨勢，與土地相關(guān)的稅收就成為縣級政府非常重要的經(jīng)濟來源，也為其債務(wù)還本付息的順利進行提供了可靠地保障。但是，隨著房地產(chǎn)的不斷發(fā)展，當(dāng)前不少城市的占地規(guī)模擴張速度已經(jīng)大大超過了城市人口的增長速度，同時，當(dāng)前城市的土地數(shù)量逐漸減少，能夠用于房地產(chǎn)的面積也逐漸縮小，房地產(chǎn)的增速放緩，房價難以維持在較高的增長速度，已經(jīng)出現(xiàn)了難以為繼的情況，縣級政府僅僅依靠房地產(chǎn)的微薄收益已經(jīng)難以償還其債券。

3 造成縣級政府過度舉債的體制機制

縣級政府通過違規(guī)融資、違規(guī)擔(dān)保等方式進行變形舉債，其是在多方面的影響下逐漸形成的，首先是合理融資的“前門”無法滿足縣級鄉(xiāng)鎮(zhèn)的經(jīng)濟發(fā)展需求，根據(jù)國務(wù)院出臺的相關(guān)債務(wù)管理規(guī)定，縣級政府融資舉債方式的只有發(fā)行地方政府債券這一合法途徑，這就大大限制了政府的舉債行為。雖然縣級政府發(fā)行的地方債券規(guī)模非常大，但是其中大部分都是存量置換債;其次是市縣穩(wěn)增長、脫貧攻堅的壓力逐漸增加，再加上經(jīng)濟正處于下行的趨勢，債券這一合理的融資舉債方式難以滿足在建項目融資、存量債務(wù)償還以及新開工項目融資等，縣級政府只有通過隱性擔(dān)保，以平臺公司的名義來進行融資;最后是政績觀有偏差，不少縣級政府過于重視形象工程、面子工程以及政績工程等，對于回報完全不管不顧，以及未來是否能夠償還債務(wù)也沒有進行系統(tǒng)全面的分析研究，進而造成了縣級政府存在過度舉債的現(xiàn)象。

4 防范化解縣級政府債務(wù)風(fēng)險的改善舉措

4.1 甄別政府債務(wù)融資投向，盤活用好存量資產(chǎn)

當(dāng)前，縣級政府通過融資舉債獲得的資金大部分都用于改善民生建設(shè)中，其往往都是公益性質(zhì)的，難以為縣級政府帶來經(jīng)濟上的回報，但是其對于提高人們的生活水平具有非常重要的現(xiàn)實意義，進而具有一定的社會經(jīng)濟效益。隨著債務(wù)融資所形成的資產(chǎn)逐步投入運營，其能夠為政府帶來一定的經(jīng)濟效益，促進了當(dāng)?shù)厣鐣?jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展?？h級政府要充分重視這部分具有社會經(jīng)濟效益的資產(chǎn)，將其功能充分的引導(dǎo)發(fā)揮出來，促進當(dāng)?shù)厣鐣?jīng)濟平穩(wěn)的向前發(fā)展，逐步改善政府的債務(wù)風(fēng)險。

4.2 樹立正確的政績觀，壓緊壓實各級黨委政府的主體責(zé)任

縣級政府在對全體干部進行管理的過程中，要充分注重責(zé)、權(quán)、利三者對等，對于那些存在扭曲政績觀、違規(guī)舉債以及高息舉債行為的黨政領(lǐng)導(dǎo)要采取零容忍，對相關(guān)的責(zé)任人要按照黨中央的有關(guān)規(guī)定進行嚴(yán)肅的問責(zé)和追責(zé)。即使相關(guān)的責(zé)任人已經(jīng)調(diào)離原崗位，也要將責(zé)任一查到底，并給與其嚴(yán)肅處理，將終身追責(zé)要求進行系統(tǒng)全面的落實。同時，還要將防范化解政府的債務(wù)風(fēng)險作為縣級政府領(lǐng)導(dǎo)干部的考核硬指標(biāo)，進而能夠在政府中樹立正確的政績觀，進而壓緊壓實各級黨委政府的主體責(zé)任，為政府債務(wù)風(fēng)險的不斷改善建立良好的基礎(chǔ)。

4.3 科學(xué)合理下放、設(shè)置市州一級和縣市一級的事權(quán)與支出責(zé)任

各級的黨委政府和職能部門都要做好自己的分內(nèi)工作，如果對事權(quán)進行下放，同時也要將相應(yīng)的支出財力進行下放，嚴(yán)禁“放事不放錢”的行為，避免增加縣級政府支出責(zé)任的發(fā)生。對于“放管服”也不能真正的一放了之，要將放得下與提供指導(dǎo)進行有機結(jié)合，進而確?？h級政府能夠正真的接得住。對省、市州、縣市的事權(quán)和支出責(zé)任進行科學(xué)合理的劃分，并提供相應(yīng)的財力，提高管理的規(guī)范性。根據(jù)管理效率等影響因素，當(dāng)縣級政府受到上級政府委托進行的某一事項，其相應(yīng)的支出事項也要由上級政府承擔(dān)，對此上級政府不得推脫，要及時給予相匹配的財力，進而避免給縣級政府造成過大的財政負擔(dān)。

4.4 中央財政要給予必要的政策和資金支持

由于中西部的經(jīng)濟發(fā)展相對滯后，其不少的財政支出仍舊需要上級提供相應(yīng)的財力支持，這種情況在短時間內(nèi)不會有較大的變化。對于中西部的縣級政府，其上級政府要下大力度進行標(biāo)本兼治，采取有針對性的改善措施，進而防范和化解其存在的債務(wù)風(fēng)險。同時，中央政府還要將工作重心放在債務(wù)風(fēng)險較大的縣級政府上，可以在地方債券的發(fā)行過程中讓其在規(guī)模上具有更大的選擇，進而確保其經(jīng)濟發(fā)展具有充足的資金保障。對于債務(wù)風(fēng)險非常大的縣級政府，中央財政可以根據(jù)其實際的情況直接給予特殊的財政支持，幫助其逐漸改善化解債務(wù)風(fēng)險。此外，相關(guān)的金融機構(gòu)，尤其是中央金融機構(gòu)，在建設(shè)小康社會的關(guān)鍵時刻，不能只看到縣級政府暫時存在的債務(wù)壓力，還需要將眼光放得長遠些，看到其巨大的發(fā)展?jié)摿?，進而承擔(dān)起自身的政治責(zé)任。

5 結(jié)語

總而言之，隨著社會經(jīng)濟的不斷發(fā)展，部分縣級政府為了改善當(dāng)?shù)氐拿裆岣呷藗兊纳钏?，通過融資舉債的方式建設(shè)了不少的公益項目，但是其難以給政府帶來經(jīng)濟上的收入，這就會給縣級政府帶來不小的債務(wù)壓力，隨著債務(wù)規(guī)模的不斷增加，最終導(dǎo)致債務(wù)風(fēng)險的形成。因此，為了確?？h級政府經(jīng)濟建設(shè)的可持續(xù)發(fā)展，就要結(jié)合其債務(wù)風(fēng)險的形成原因，采取有針對性的改善措施，將融資舉債規(guī)?？刂圃诤侠淼姆秶鷥?nèi)，嚴(yán)禁采用發(fā)行債券以外的方式進行融資，進而能夠防范和化解其相應(yīng)的債務(wù)風(fēng)險，避免縣級政府陷入財務(wù)危機中，從而為當(dāng)?shù)亟?jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展提供可靠保障。

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